關(guān)于加強事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

段金鳳

近年來事業(yè)單位預(yù)算管理工 作的有了很多改進，使預(yù)算管理工作有了很大的改善。但是仍然會存在一些問題，存在于預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)控、績效自評與績效評價及財稅改革尚未完成的問題等方面。因此在優(yōu)化預(yù)算管理工作對，首先要完善預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，建立預(yù)算編制制度，執(zhí)行與控制制度，分析與報告制度，考譯制度等，使預(yù)算管理工作有規(guī)可依、有法可循。事業(yè)單位預(yù)算的編制要遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財力可能，濺算編裁預(yù)算，以收定支，收支平衡，不編制赤字預(yù)算。執(zhí)行過程中財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門及時溝通預(yù)算執(zhí)行進度，推動預(yù)算按照計劃執(zhí)行，嚴肅對待預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整問題。在執(zhí)行過程中，對資金的運行狀況和績效目標的預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并糾正績效運行中存在的問題，力?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對照既定的績效目標開展績效自評，形成自評結(jié)果，作為單位預(yù)算、決算的組成內(nèi)容和以后年度申請預(yù)算、安排預(yù)算的基礎(chǔ)。積極配合財政部門布置的各項工作，推進財稅改革的進程。

事業(yè)單位 預(yù)算管理 問題及措施

事業(yè)單位預(yù)算管理概述

事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。

事業(yè)單位預(yù)算按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式，納入到部門預(yù)算中，是部門預(yù)算的一部分，由部門按照“一個部¨一本預(yù)算”，進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。

事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容包括：合理編制單位預(yù)算，嚴格執(zhí)行預(yù)算，完整、準確編制單位決算。

近年來事業(yè)單位預(yù)算管理工作的改進

（1）基本支出預(yù)算管理方面

財政部制定了定額標準，實行了“定員定額”管理；推動事業(yè)單位改革的進程，對于納入公益一類、二類事業(yè)單位，開展專項評審工作；增加了財政部駐地方專員辦事處對事業(yè)單位基本情況及人員情況的評審環(huán)節(jié)。這一系列的工作推進，使財政預(yù)算分配較以前更加公平、公正，預(yù)算數(shù)據(jù)更加真實、準確。

（2）項目支出預(yù)算管理方面

1.項目周期變化

由一年期的短期預(yù)算到三年期的中期預(yù)算的改變，中期預(yù)算設(shè)定項目的總體目標，據(jù)以確定支出額度的上限。根據(jù)總目標確定年度目標，將目標轉(zhuǎn)換為可實施方案，使各單位從較長時期來考慮問題，將眼前利益和未來利益結(jié)合起來，避免了短期行為。對于長期性的項目，其成本無法表現(xiàn)在單一年度中，但能夠反映在總預(yù)算里。

2.加強了項目的評審工作

財政項目評審是對財政投資項目監(jiān)督和管理的基本手段之一，在促進財政支出管理科學(xué)化、精細化，完善財政投資項目資金運用全過程監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用。

3.完善了項目庫管理

所申報的“一級項目”和下設(shè)的“二級項目”均須在項目庫進行填報，并做好優(yōu)先排序。對項目庫項目的審批結(jié)果隨“一下”控制數(shù)下發(fā)到部門預(yù)算。項目是“審批通過”、“審批未通過——重新填報”，還是“審批未通過——不予安排”可以直接從項目庫中查看。

（3）政府采購方面

在編制部門預(yù)算時，一并編制政府采購預(yù)算，推動政府采購制度的貫徹執(zhí)行，使政府采購工作具有計劃性。

財政部令87號《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》的出臺，使最低價中標可能成為最低價廢標，避免了采購價低質(zhì)次的貨物或服務(wù)，提高了預(yù)算資金的使用效果。

事業(yè)單位預(yù)算管理中仍存在的問題

（1）預(yù)算管理基礎(chǔ)工作不到位

編制單位經(jīng)費預(yù)算是關(guān)系單位整體事業(yè)發(fā)展的大事，需要領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門的支持與配合。但是總是會有一些領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負責(zé)人認為預(yù)算就是財務(wù)人員的事。項目負責(zé)人提交給的預(yù)算不精細，內(nèi)容不完整，有的甚至只提供項目名稱和資金需求總量，其他的留給財務(wù)人員自己去“編”。使得每年編制預(yù)算時，財務(wù)人員要搜集整理相關(guān)資料，完善項目預(yù)算的內(nèi)容，財務(wù)崗位原本應(yīng)該發(fā)揮的預(yù)算匯總、審核管理的職能，卻行使著編制職能，導(dǎo)致財務(wù)預(yù)算管理職能缺失或不足。

（2）事業(yè)單位預(yù)算的編制過程中沒有做到統(tǒng)籌兼顧

1.收入預(yù)算一般情況是由財務(wù)人員根據(jù)近幾年的實際收入情況進行測算，與業(yè)務(wù)部門溝通不足，會造成事業(yè)收入預(yù)算編制數(shù)據(jù)偏差較大。編制收入預(yù)算時，通常只考慮當年收入，不考慮以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，造成預(yù)算編制數(shù)據(jù)的不完整。

2.基本支出預(yù)算編制方法過于簡單，往往只參照歷史數(shù)據(jù)，沒有按照支出分類與相關(guān)人員一起盤整存量，按照實際新增需求進行編制。

3.項目預(yù)算缺乏專項性、獨立性與完整性。尤其是工程項目，一般只考慮了主體工程，而忽略了附屬工程。工程項目使用財政資金，專款專用，可以按照計劃組織實施，完成施工。但是附屬工程預(yù)算未申報，申請追加當年預(yù)算，一般很難獲得批準。申請下一年度預(yù)算，獲得批準也要在次年的四月份以后。沒有附屬工程的支持，主體工程往往也無法投入使用，導(dǎo)致項目的投入使用時間延后，造成資源閑置浪費和二次進場施工的資金浪費。

4.年度績效目標設(shè)定不合理。制定年度績效目標，其目的是為了促進開展工作，需要經(jīng)過努力實現(xiàn)預(yù)期的產(chǎn)出和效果。有的單位為了絕對完成績效目標，或是使績效指標完成值逐年遞增，或是防止出現(xiàn)“鞭打快?！钡那闆r，在制定項目的績效目標時留有較大余地，指標制定得比較低，對工作的促進作用發(fā)揮不足，無法達到制定績效目標的目的。

（3）預(yù)算執(zhí)行不嚴格

預(yù)算執(zhí)行時間不能按照用款計劃執(zhí)行。大額資金集中到年底支付，有突擊花錢的嫌疑。

預(yù)算調(diào)整隨意。進行預(yù)算管理是為了合理配置人、才、物，使單位能夠井然有序地運轉(zhuǎn)。執(zhí)行預(yù)算是一件嚴肅的事情。在執(zhí)行過程中，客觀情況發(fā)生變化，應(yīng)該按照規(guī)定的程序調(diào)整預(yù)算。但是如果調(diào)整額度較大，無預(yù)算支出較多，則會使預(yù)算失去了計劃、控制與監(jiān)督的功能。

（4）未按照規(guī)定開展績效管理

評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用，預(yù)算管理缺乏監(jiān)督，決算分析結(jié)果未得到有效運用，決算與預(yù)算相脫節(jié)，可能導(dǎo)致預(yù)算管理的效率低下。

（5）財稅改革尚未完成

事業(yè)單位公益一類、二類和三類改革正在進行中，尚未完成，同一單位中，存在混編現(xiàn)象，人員支出標準不同，同工不同酬。事業(yè)運行經(jīng)費保障不足與項目經(jīng)費足額保障并存。事業(yè)運行經(jīng)費實行“定員定額”管理，財政資金給予部分保障，項目經(jīng)費財政資金給予全額支持。以三公經(jīng)費、會議費“零增長”、壓低公用經(jīng)費支出標準等方式來實現(xiàn)節(jié)約，公用經(jīng)費難以隨公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量需求變動正常增長。項目支出不能與公用經(jīng)費調(diào)劑使用，最終導(dǎo)致兩者資金不足和資金剩余并存。

如何推進事業(yè)單位預(yù)算管理工作

（1）完善預(yù)算管理基礎(chǔ)工作

1.創(chuàng)建預(yù)算編制工作的組織架構(gòu)

取得單位領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組。由單位法人任組長，各級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組員。

2.對預(yù)算編制工作進行分工

預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算管理工作，對預(yù)算管理的重大事項做出決定，如立項審批、審批預(yù)算方案、審批執(zhí)行中的重大調(diào)整等。對各項目要確定項目負責(zé)人，牽頭負責(zé)項目預(yù)算的編制、執(zhí)行及項目績效報告的編寫。財務(wù)人員對項目預(yù)算進行匯總并提出修改意見和建議，將預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審批通過的項目預(yù)算在項目庫中進行管理。財務(wù)人員在全面溝通的基礎(chǔ)上，匯總各方需求編制基本收支預(yù)算，并對總預(yù)算進行綜合平衡。

3.重視對員工的宣傳教育工作

調(diào)動全體員工參與預(yù)算管理的積極性和主動性。全體員工是預(yù)算的具體執(zhí)行者，只有全體員工的參與和積極配合，預(yù)算編制質(zhì)量才能得到保障。

4.完善預(yù)算管理的制度體系

建立預(yù)算編制制度，執(zhí)行與控制制度，分析與報告制度，考評制度等，使預(yù)算管理工作有規(guī)可依、有法可循。

（2）創(chuàng)建預(yù)算編制工作的組織架構(gòu)

事業(yè)單位預(yù)算的編制要遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財力可能，測算編制預(yù)算，以收定支，收支平衡，不得編制赤字預(yù)算。

1.收入預(yù)算

要參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，在預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，與職能部門充分溝通，根據(jù)預(yù)算年度的收入增減因素及相關(guān)措施，以及以前難度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況，測算編制收入預(yù)算。

2.基本支出預(yù)算

第一，工資福利支出預(yù)算編制，要做以下兩步工作，一是，整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，即測算基礎(chǔ)年度人員編制情況，人員實際情況，以及工資的實際發(fā)放情況。二是，與人事部門溝通，測算人員經(jīng)費總額。事業(yè)單位人員經(jīng)費支出一般比較穩(wěn)定，測算人員經(jīng)費，可以采用增量預(yù)算法。在上年度工資福利支出總額的基礎(chǔ)上，主要考慮五個方面的調(diào)整因素：一是正常的薪級工資增長造成人員經(jīng)費增長；二是增人增資；三是減人減資；四是晉升增資；五是降級減資。第三，根據(jù)定員定額標準，將人員工資福利支出在財政資金與自籌資金之間進行分配。

第二，商品和服務(wù)支出預(yù)算的編制，可以區(qū)分為三種情況進行編制。第一種是“零”增長類支出預(yù)算，如三公經(jīng)費（公務(wù)用車運行維護費、公務(wù)接待費和因公出國、境費）預(yù)算和會議費預(yù)算，這類支出預(yù)算的編制要求是不能突破上年額度，編制時參照上年數(shù)據(jù)，采用固定預(yù)算的編制方法。第二種是涉及采購的支出預(yù)算，需要會同資產(chǎn)管理人員、政府采購人員一起進行編制。采購支出包括貨物、工程和服務(wù)三類采購。第三種是除上述兩種需求外的日常公用預(yù)算，采用零基預(yù)算的編制方法。由各部門的每個員工提交經(jīng)費需求，財務(wù)人員匯總各項需求，并提出總體平衡方案。

第三，對個人和家庭的補助支出預(yù)算的編制，與工資福利支出預(yù)算的編制類似，所不同的是職工醫(yī)療費的編制，這部分支出很難預(yù)計，一般采用增量預(yù)算的編制方法。

第四，對于資本性支出的編制需要履行報批手續(xù)的采購，提前做好相關(guān)報批手續(xù)。

3.項目支出預(yù)算

一是圍繞特定的業(yè)務(wù)目標進行編制，針對不同目標應(yīng)分別設(shè)立項目，項目要體現(xiàn)專項性；二是每個項目預(yù)算的支出范圍要明確，項目支出與基本支出之間不能交叉，不同項目之間支出也不能交叉，項目要具有獨立性；三是項目支出預(yù)算要包括完成特定業(yè)務(wù)目標所涉及的全部經(jīng)費支出，應(yīng)避免將為一個目標而發(fā)生的支出拆解分散到多個項目支出中去，項目支出預(yù)算要具有完整性。對于項目的立項應(yīng)符合國家相關(guān)法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定及事業(yè)的發(fā)展需要。對于一些資金額度較大的項目要聘請專家，成立專家組，完成立項論證工作。對于需要行政審批的項目，要提前進行審批。對于需要勘察的項目也要提前做好勘測工作。

4.項目績效目標的制定

可以參照歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準或其他標準進行設(shè)定?？梢宰裱癝MART”原則進行設(shè)定。Specific即明確達到什么結(jié)果，要指向明確；Measurable能用數(shù)據(jù)或事實來表示，要細化量化；Attainable目標是可達到的，要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，在部門或員工個人的控制范圍內(nèi)，透過他們的努力可以達成的，要合理可行；Relevant績效目標與單位計劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)計劃數(shù)相對應(yīng)，與計劃確定的投資額或資金量相應(yīng)匹配；Time-based在一定的時間限制內(nèi)完成。

（3）加強預(yù)算執(zhí)行工作

1.認真編制資金使用計劃，執(zhí)行過程中財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門及時溝通預(yù)算執(zhí)行進度，推動預(yù)算按照計劃執(zhí)行。

2.嚴肅對待預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整問題。對于需要調(diào)整預(yù)算的情況，要區(qū)分可以自主調(diào)整還是報批調(diào)整。事業(yè)單位可以自主調(diào)整的支出范圍是基本支出人員經(jīng)濟分類款級科目之間的調(diào)整或是公用經(jīng)濟分類支出款級科目之間的調(diào)劑。不可以自主調(diào)整預(yù)算的情況是，人員與公用經(jīng)費之間是不能自主調(diào)整的。項目支出預(yù)算一般不得自行調(diào)整，如發(fā)生項目變更、終止的，按照規(guī)定程序報經(jīng)財政部門批準后進行調(diào)整。當上級下達的事業(yè)計劃有較大調(diào)整，或者根據(jù)國家有關(guān)政策增加或者減少支出，對預(yù)算執(zhí)行影響較大時，事業(yè)單位報請主管部門或者財政部門調(diào)整預(yù)算；非財政補助收入部分需要調(diào)增或者調(diào)減的，由單位自行調(diào)整并報主管部門和財政部門備案，收入預(yù)算調(diào)整后，相應(yīng)調(diào)增或者調(diào)減支出預(yù)算。

（4）要開展績效監(jiān)控、績效自評與績效評價工作

根據(jù)設(shè)定的目標開展績效監(jiān)控、績效自評與績效評價工作。在執(zhí)行過程中，對資金的運行狀況和績效目標的預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并糾正績效運行中存在的問題，力保績效目標如期實現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對照既定的績效目標開展績效自評，形成自評結(jié)果，作為單位預(yù)算、決算的組成內(nèi)容和以后年度申請預(yù)算、安排預(yù)算的基礎(chǔ)。認真編制決算分析報告，重視預(yù)算完成情況分析，尤其對偏離預(yù)算、超預(yù)算10%以上或無預(yù)算的項目，要查明原因，提出嚴肅考核意見。加強與歷史數(shù)據(jù)對比情況分析，查找問題，并提出改進措施，不斷地總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，推動預(yù)算管理工作。

（5）積極配合財政部門布置的各項工作

近些年來財稅工作一直在不斷改善，一切財稅政策的改革與推進都是要經(jīng)過科學(xué)的、縝密的測算的，核算的基礎(chǔ)是基層數(shù)據(jù)的收集，作為基層單位，要積極配合財政部門布置的各項工作，推進財稅改革的進程。

結(jié)語

預(yù)算管理是事業(yè)單位進行經(jīng)濟管理的有效手段。在實際工作中，要重視預(yù)算的編制工作，使事業(yè)單位的經(jīng)濟活動在有目標、有計劃的前提下進行，同時要重視預(yù)算的執(zhí)行工作，不能使預(yù)算執(zhí)行脫離預(yù)算編制工作，還要重視預(yù)算績效監(jiān)控、績效自評與績效評價工作，使目標的完成與不完成不一樣，促進預(yù)算單位及全體員工提高對預(yù)算管理工作的重視，促進預(yù)算目標的實現(xiàn)。此外，要積極配合財政部門布置的各項工作，推進財稅改革的進程。

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