淺議構(gòu)建法治政府中律師的重要作用

彭華

摘 要：自黨的十五大確定了“依法治國(guó)”的基本方略，地方各級(jí)政府逐漸加大了對(duì)法律的重視程度，使得政府法律顧問為政府在宏觀科學(xué)決策、招商引資、立項(xiàng)論證、商務(wù)談判、社會(huì)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)等方面發(fā)揮了積極作用。當(dāng)“推行依法行政、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)”成為現(xiàn)代政府行為一個(gè)顯著特征的時(shí)候，我國(guó)政府法律顧問制度的建設(shè)和完善也日漸為全社會(huì)所關(guān)注。十八屆四中全體通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，更是明確的提出建立法治政府、責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)2020年基本建成法治政府的目標(biāo)。在依法治國(guó)的今天，建立完善的政府法律顧問團(tuán)隊(duì)已經(jīng)成為建設(shè)法治政府工作的重要前提。

關(guān)鍵詞：法治政府；律師定位；政府法律顧問

建設(shè)政府法律顧問團(tuán)隊(duì)早有提出，很多地方政府也多有實(shí)踐，但是服務(wù)的效果一直不佳。如今，隨著法治政府理念的提出，讓我們看到了更多構(gòu)建政府法律服務(wù)體系的美好前景，看到了律師更廣泛地參與政府法律服務(wù)的春天。筆者從事律師職業(yè)多年，對(duì)政府法律顧問服務(wù)的建設(shè)一直比較關(guān)注，認(rèn)為律師參與政府法律顧問團(tuán)隊(duì)，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，有著不可或缺的重要作用。因此，本文針對(duì)目前政府法律服務(wù)現(xiàn)狀，簡(jiǎn)要分析律師參與法治政府建設(shè)的必要性，突出論述律師在為政府提供法律服務(wù)獨(dú)有的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，最后，概述律師如何更好的為政府提供法律服務(wù)，如何為推動(dòng)我國(guó)政府法律服務(wù)體系的建設(shè)發(fā)揮積極作用。

一、政府法律顧問服務(wù)的概況

1.早期政府法律顧問狀況

雖然政府法律顧問制度存在多年，但長(zhǎng)期以來的實(shí)踐中，律師在政府法律顧問中往往擔(dān)任“事后消防員”的角色，大多數(shù)只是參與了一些輿論關(guān)注、具有較大社會(huì)影響的群體性案件或者是已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、行政糾紛案件的后期處理工作，對(duì)于更多重大政府事務(wù)的初始階段，律師根本沒有機(jī)會(huì)介入，無(wú)法起到在決策階段的法律風(fēng)險(xiǎn)審查作用，無(wú)法有效地對(duì)政府決策的法律風(fēng)險(xiǎn)予以防控。這種“事后補(bǔ)救”機(jī)制造成極大的資源浪費(fèi)，也是造成不必要的政府法律糾紛層出不窮的重要原因。即使部分地方政府聘請(qǐng)了政府法律顧問，但往往仍按照過往的政府事務(wù)運(yùn)行機(jī)制工作，以領(lǐng)導(dǎo)層決策優(yōu)先，法律顧問的作用并不明確，甚至淪為文書審查的部門，沒有起到應(yīng)有的法律風(fēng)險(xiǎn)防控的作用。律師在這種被動(dòng)“應(yīng)訴”的環(huán)境中也逐漸淡忘自己政府法律顧問的身份，而依賴于這種特殊的關(guān)系尋求案源。這導(dǎo)致政府法律顧問變成虛設(shè)的“政府影子部門”。

2.近年來政府法律顧問團(tuán)隊(duì)的變化與發(fā)展

近兩年隨著法治政府的建設(shè)要求的明確，各地方政府逐漸加大法律顧問團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，尤其是對(duì)律師參與政府法律服務(wù)工作在政策上給予許多的鼓勵(lì)和支持。我國(guó)已經(jīng)有部分城市在這個(gè)問題上跨出了關(guān)鍵的一步，例如2009 年《廣州市人民政府部門聘請(qǐng)常年法律顧問試行辦法》提出采取聘請(qǐng)常年法律顧問這一政府統(tǒng)一采購(gòu)的方式。2013年在《廣州市人民政府部門聘請(qǐng)常年法律顧問試行辦法》的基礎(chǔ)上修改并發(fā)布了《廣州市政府部門聘請(qǐng)常年法律顧問辦法》，對(duì)制定目的、適用范圍、職責(zé)分工、聘請(qǐng)?jiān)瓌t、候選顧問服務(wù)單位及受聘律師條件、顧問服務(wù)資格單位的選定程序、服務(wù)合同內(nèi)容、顧問的工作范圍、義務(wù)、聘請(qǐng)顧問工作檔案、考評(píng)機(jī)制、有關(guān)法律責(zé)任等方面予以了詳細(xì)規(guī)定。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。這一決定明確了律師擔(dān)任政府法律顧問之制度建立的必要性和目的性。

2014年10月23日，黨中央發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，指出 “深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。2014年12月31日廣東省人民政府第十二屆39次常務(wù)會(huì)議通過《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》，該規(guī)定明確政府法律顧問除由各級(jí)人民政府及其工作部門法制機(jī)構(gòu)人員組成外，還應(yīng)吸收專家和律師參加；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)3名以上的專家和律師擔(dān)任本級(jí)人民政府法律顧問，聘期3至5年；各級(jí)人民政府工作部門可以聘請(qǐng)專家和律師擔(dān)任法律顧問，協(xié)助處理本部門的法律事務(wù)；各級(jí)人民政府及其工作部門可以根據(jù)工作需要，聘請(qǐng)專家和律師提供專項(xiàng)法律服務(wù)。

以上的決定是我國(guó)在政府法律顧問這一制度上的數(shù)度嘗試，凸顯了政府對(duì)于律師擔(dān)任政府法律顧問的態(tài)度和要求，對(duì)于政府法律顧問制度的完善有著極大的指導(dǎo)作用。

二、政府法律顧問服務(wù)模式及律師參與政府法律顧問服務(wù)的必要性

1.政府法律顧問服務(wù)模式

目前的政府法律顧問模式主要有三種模式：一是由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，通過建立公職律師制度促進(jìn)政府行政水平的提高。例如廣東全省各地區(qū)基本都有公職律師。二是由政府和多數(shù)市直部門各自聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問和部門法律顧問。例如省內(nèi)大部分地區(qū)采取外包形式聘請(qǐng)外部律師事務(wù)所為其提供法律服務(wù)；三是僅由政府聘請(qǐng)，政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織聯(lián)絡(luò)和安排日常工作，各市直部門不再自行聘請(qǐng)。例如深圳特區(qū)政府購(gòu)買律師法律服務(wù)，服務(wù)于本市各級(jí)政府部門。

筆者認(rèn)為，政府法律顧問服務(wù)不應(yīng)僅限于這三種服務(wù)模式，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的綜合情況，選擇更適合本地區(qū)的服務(wù)模式，適度有所創(chuàng)新，比如現(xiàn)在開展的村居律師服務(wù)即屬于政府構(gòu)建法律服務(wù)模式的一種，政府負(fù)責(zé)出資購(gòu)買，律師為村居組織提供服務(wù)。又比如，中山市于2014年6月份分別出臺(tái)《關(guān)于建立和完善政府法律顧問制度的實(shí)施意見》和《中山市建立鎮(zhèn)級(jí)政府法律顧問制度實(shí)施方案》，成為我省首個(gè)全面建立鎮(zhèn)區(qū)政府法律顧問制度的地級(jí)市，各鎮(zhèn)（區(qū)）政府依托本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立政府法律顧問室。政府法律顧問室工作人員由政府法制機(jī)構(gòu)工作人員兼任，聘請(qǐng)專家、學(xué)者、律師擔(dān)任政府法律顧問，聘請(qǐng)法律助理專職提供法律服務(wù)，還可按照政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定向律師事務(wù)所購(gòu)買常年法律服務(wù)，向研究機(jī)構(gòu)、高校等購(gòu)買研究性、論證性法律服務(wù)，向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買法律培訓(xùn)服務(wù)。目前，中山市轄24個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）政府中，火炬新區(qū)、石岐區(qū)、阜沙鎮(zhèn)等鎮(zhèn)（區(qū)）政府法律顧問室已掛牌成立，其余鎮(zhèn)（區(qū)）的政府法律顧問室掛牌工作也正在按計(jì)劃推進(jìn)中。這些政府法律服務(wù)模式的創(chuàng)新都值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和思考，但需要強(qiáng)調(diào)的是，在政府法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建當(dāng)中，律師已經(jīng)開始發(fā)揮不可或缺的重要作用。

2.律師為政府提供法律服務(wù)的必要性

（1）律師為政府提供法律服務(wù)是依法行政和建設(shè)法治政府的必然需求。隨著大量行政法規(guī)的頒布施行，立法對(duì)政府行政行為的合法性提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，一方面通過規(guī)范政府公權(quán)力的運(yùn)用使得公民私權(quán)利得以獲得更好的保護(hù)，另一方面政府在依法行政方面也面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。政府在加快推進(jìn)依法行政、做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面，不斷的進(jìn)行努力和嘗試。正如上面所講的政府構(gòu)建法律服務(wù)模式當(dāng)中，每一種模式都需要律師的參與。律師所能完成的法律工作不是政府內(nèi)部法制人員能夠全部替代的，政府也不會(huì)只因依法行政而增添更多的編制。因此，律師服務(wù)是依法行政和建設(shè)法治政府的必然需求。

（2）律師為政府提供法律服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很大程度上是法治經(jīng)濟(jì)，其有效運(yùn)行有賴于法律的指引和保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化程度較高、法治化程度較高的國(guó)家和地區(qū)，政府購(gòu)買法律服務(wù)已是常態(tài)。律師擔(dān)任政府顧問制度是現(xiàn)代法治文明國(guó)家政治制度的重要組成部分。據(jù)了解，目前，美國(guó)約有18000多名政府律師，在聯(lián)邦政府、州政府、城市和縣政府的各個(gè)層次上代表政府利益提供法律服務(wù)。尤其與政府有關(guān)的民事或刑事案件，都主要由政府律師負(fù)責(zé)處理。僅聯(lián)邦政府就雇傭律師幾千人，其中國(guó)務(wù)院法律顧問團(tuán)就有律師30名，司法部有律師近千名，其他一些部門如環(huán)境保護(hù)署、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、稅務(wù)總署、聯(lián)邦證券委員會(huì)、國(guó)家勞工委員會(huì)等，甚至版權(quán)中心也聘請(qǐng)政府律師負(fù)責(zé)解決具體的法律事務(wù)問題。在新加坡，大約有200多名政府律師被派駐各政府部門；在香港特別行政區(qū)，也約有450名政府律師活躍于律政司、法律援助署、注冊(cè)總署、廉正公署等政府部門。律政司司長(zhǎng)是行政長(zhǎng)官、特區(qū)政府、各個(gè)政府部門及機(jī)構(gòu)的首席法律顧問，其轄下的律政司僅代表政府行使刑事檢控職能的刑事檢控科中就有200余名政府律師。由此可見，在法治發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，凡是政府涉及的法律事務(wù)，一般都要通過律師來完成。政府顧問律師在當(dāng)前世界上許多國(guó)家和地區(qū)政府的重大決策與具體事務(wù)的運(yùn)作中起著舉足輕重的作用。

三、律師向政府提供法律服務(wù)優(yōu)勢(shì)與內(nèi)容

1.律師為政府提供法律服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

首先，律師由于長(zhǎng)期大量地接觸社會(huì)各階層人士，對(duì)社會(huì)管理實(shí)務(wù)中可能涉及的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活有著較為全面的了解，對(duì)各部門法律有較為深刻的理解和掌握。同時(shí)，律師為從事法律服務(wù)的職業(yè)人士，律師隊(duì)伍中的相當(dāng)部分律師提供的法律服務(wù)都有一定的專業(yè)特色，尤其是資深律師往往有自己擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域。利用律師精深的法律素養(yǎng)和深厚的法律理論，能更有效地參與政府規(guī)范性文件制定。

其次，律師是為社會(huì)提供專業(yè)法律服務(wù)的自由職業(yè)者。律師生存和發(fā)展所需要的資金均是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取和積累的。長(zhǎng)期的優(yōu)勝劣汰、殘酷的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，使得律師隊(duì)伍中錘煉出了一定數(shù)量的綜合素質(zhì)較高，德藝雙馨的多領(lǐng)域法律實(shí)務(wù)專家，幫助政府依法決策、依法管理，保證政府決策規(guī)范化和制度化，從源頭上控制和防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

最后，律師具有獨(dú)立的法律地位，與政府不存在人身依附關(guān)系。這使得律師在向政府提供法律服務(wù)過程中能夠忠于事實(shí)忠于法律，敢說真話。同時(shí)，律師中的資深人士由于具有一定的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)聲望，政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于律師的忠告不會(huì)也不敢漠視，有效防止政府機(jī)構(gòu)互相推諉，從法律上當(dāng)好政府的參謀。

2.律師向政府提供法律服務(wù)的內(nèi)容

《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》對(duì)律師作為政府法律顧問的工作范圍作了明確規(guī)定，幾乎囊括所有的律師服務(wù)領(lǐng)域，特別強(qiáng)調(diào)在政府重大行政決策、重要行政行為的論證階段，在政府重大項(xiàng)目和重大合同的洽談階段，在涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協(xié)商調(diào)解階段及立案階段，及需要政府法律顧問提前參與的其他事務(wù)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)有政府法律顧問提前參與?，F(xiàn)階段律師為政府提供法律服務(wù)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

第一、提供社區(qū)（村居）法律服務(wù)和法律援助，這是現(xiàn)階段律師向政府提供法律服務(wù)最主要的服務(wù)內(nèi)容。由律師代表政府為基層民眾提供法律服務(wù)，接受法律咨詢，開展法律幫扶，推進(jìn)基層民主法治建設(shè)。例如廣東省全省各地正在推進(jìn)的“一村居（社區(qū)）一律師”這一服務(wù)的開展，不但提升了村居群眾的法律意識(shí)，而且提高了基層村居的法治管理能力，有效幫助基層群眾依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，有利于及時(shí)潛在的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

第二、參與重大項(xiàng)目的洽談，協(xié)助草擬、修改、審查重要的法律文書，協(xié)助政府處理有關(guān)民商事法律問題，依法維護(hù)政府的合法權(quán)益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府已廣泛參與到具體的民商事活動(dòng)中，包括投資、采購(gòu)、資產(chǎn)處置等，當(dāng)中不乏法律風(fēng)險(xiǎn)，政府亦有可能成為民事訴訟的被告。特別在地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，招商引資對(duì)地方發(fā)展起到立竿見影的效果，通過律師積極主動(dòng)參與到政府招商引資工作中，對(duì)重大投資項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，全方位進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)分析，使得政府作出準(zhǔn)確的判斷和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，避免不必要的損失。

第三、參與處理涉及法律事務(wù)的重大突發(fā)性、群體性事件，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)發(fā)展，穩(wěn)定是前提。如果突發(fā)事故及群體事件處理不當(dāng)，將極大地破壞社會(huì)的和諧，不利于社會(huì)的發(fā)展。因此，如何及時(shí)、依法、合理地處理突發(fā)事故及群體事件，是新時(shí)期“依法治國(guó)”賦予政府的責(zé)任與義務(wù)。而政府在依法處理突發(fā)事故及群體事件時(shí)，亦必然涉及各種復(fù)雜的法律問題。律師參與協(xié)助政府依法處理突發(fā)事故及群體事件，不但有利于政府迅速依法采取措施，化解矛盾，更有利于促進(jìn)政府依法行政，保障公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。例如廣東信宜市“9.21”特大臺(tái)風(fēng)災(zāi)害所引發(fā)的信宜紫金礦業(yè)潰壩系列民事訴訟案件，通過政府聘請(qǐng)律師團(tuán)的方式及時(shí)為災(zāi)民提供法律事務(wù)，通過訴訟維權(quán)，這一創(chuàng)舉開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)以訴訟手段解決重大安全責(zé)任事故善后賠償?shù)南群?，成為?guó)內(nèi)法制史上具有里程碑意義的系列案件，取得了良好的社會(huì)效果及經(jīng)濟(jì)效果。

第四、參與國(guó)有企業(yè)的兼并及重組，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。企業(yè)的兼并及重組，涉及企業(yè)法人資格的喪失或取得、職工安置、企業(yè)資產(chǎn)處置、債權(quán)債務(wù)重組等一系列復(fù)雜的法律問題，特別是涉及國(guó)有資產(chǎn)處置的問題尤為復(fù)雜。律師參與上述涉及國(guó)有企業(yè)的兼并及重組，有利于政府依法妥善解決國(guó)有企業(yè)兼并重組中的復(fù)雜法律問題。一方面，依法避免了國(guó)有資產(chǎn)的流失，保護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)的安全；另一方面，更促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化，最大限度地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。筆者曾多次參與當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)企的破產(chǎn)、重整、清算等法律工作，律師的參與極大推動(dòng)了國(guó)企改革的合法合規(guī)化以及高效有序化進(jìn)程，防止了國(guó)有資產(chǎn)流失。

第五、為重大行政決策、重要行政行為提供法律意見，為政府決策提供合法性、可行性論證。政府決策，關(guān)系國(guó)計(jì)民生——既影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局利益，又涉及人民群眾的基本權(quán)益。鑒于此，政府決策應(yīng)當(dāng)在合法性、可行性以及規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)等方面有更嚴(yán)格的要求及標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)律師參與政府決策并為政府提供合法性、可行性方面的法律論證，有利于促進(jìn)政府合法、合理地制定決策，確保社會(huì)的和諧發(fā)展。

第六、為政府建章立制和制定、審查規(guī)范性文件提供法律意見，為政府制定相關(guān)的行政法規(guī)提供立法建議。政府制定行政法規(guī)，是政府構(gòu)建社會(huì)運(yùn)營(yíng)的框架，確保市場(chǎng)交易的涉及社會(huì)活動(dòng)的方方面面，影響范圍既深且廣。而律師在處理訴訟及非訴訟事務(wù)時(shí)積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，有利于促進(jìn)該法律法規(guī)制度框架的構(gòu)建，及時(shí)處理具體的專業(yè)性問題。同時(shí)又能夠提供有關(guān)合法性問題的論證；為了使制定的法規(guī)規(guī)章不與上位法沖突且能在實(shí)踐中行之有效，政府都很注重吸收律師在立法方面的建議。

第七、參與信訪接待，協(xié)助政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。律師參與信訪接待，已經(jīng)不是稀罕之事。以茂名市推行多年的“茂名市保穩(wěn)定促發(fā)展律師團(tuán)”工作為例，指派律師參與市領(lǐng)導(dǎo)的接訪活動(dòng)，從情、理、法多角度出發(fā)，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)事件的利害關(guān)系進(jìn)行分析，能有效促使當(dāng)事人打消進(jìn)一步采取過激行動(dòng)的想法，同時(shí)對(duì)無(wú)理上訪戶、纏訪戶做好息訴息訪工作，并且為符合條件有特殊困難的來訪群眾提供法律援助。茂名市推行多年的實(shí)踐成效充分證明律師參與信訪接待工作的這一舉措，切實(shí)減輕了政府接訪工作的巨大壓力，有效引導(dǎo)群眾依法維權(quán)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極促進(jìn)作用。

四、律師參與政府法律服務(wù)的前景展望

建設(shè)法治政府、依法行政是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提和保障。政府工作要高效運(yùn)行，避免失誤，關(guān)鍵要做到依法決策、科學(xué)決策和民主決策。為此，充分聽取法律顧問的意見和建議，善于運(yùn)用法律思維和法律方式來保障政府工作順利開展非常重要。

1.加大政府法律顧問對(duì)政府事務(wù)的參與力度

律師擔(dān)任政府法律顧問，可以在協(xié)助各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)依法行政、規(guī)范性文件的起草與論證、重大項(xiàng)目投資的法律可行性論證、政府行政糾紛的預(yù)防與調(diào)處方面發(fā)揮重大的作用。加強(qiáng)律師參與政府法律顧問工作的參與度，有利于推進(jìn)政府依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)。因此，政府部門要轉(zhuǎn)變對(duì)法律顧問重要性的認(rèn)識(shí)，加大政府法律顧問對(duì)政府事務(wù)的參與力度，進(jìn)一步擴(kuò)大政府法律顧問對(duì)政府依法行政過程中所涉及的法律事項(xiàng)提供相應(yīng)的法律服務(wù)的范圍，這是建設(shè)“法治政府”的必然要求，也是確保政府能夠依法行政的需要。

2.全面推行政府法律顧問制度

一是要求政府要站在依法行政的高度，明確要求政府各部門建立法律顧問制度，統(tǒng)一將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政或綜合治理中的重要內(nèi)容，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)直各部門進(jìn)行年度工作考核，并層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書。二是要求政府各部門充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，認(rèn)真聽取法律顧問在行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟、信訪接待以及重大決策過程中所涉及的法律問題方面的咨詢意見和建議，促進(jìn)政府工作的規(guī)范化，并將發(fā)揮法律顧問作用情況納入依法行政工作考核內(nèi)容。

3.建立法律顧問經(jīng)費(fèi)保障制度

地方政府忽視法律顧問的作用部分原因在于政府法律顧問沒有設(shè)立專項(xiàng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，造成“巧婦難為無(wú)米之炊”的尷尬局面。建議各級(jí)政府把法律顧問經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，專項(xiàng)撥付，專款專用，接受審計(jì)，其經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)各單位法律事務(wù)的多少核定，確保政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)，以促進(jìn)政府法律顧問的工作積極性?！稄V東省政府法律顧問工作規(guī)定》明確， 各級(jí)人民政府及其工作部門聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問的，應(yīng)當(dāng)遵守政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)規(guī)定； 聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問的，聘用單位應(yīng)當(dāng)與聘請(qǐng)律師所在的律師事務(wù)所簽訂服務(wù)合同。服務(wù)合同應(yīng)當(dāng)包括律師的工作范圍、工作方式、聘用期限、合同解除、費(fèi)用支付、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容。明確聘用單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)聘請(qǐng)的政府法律顧問的實(shí)際工作支付合理報(bào)酬。建立法律顧問經(jīng)費(fèi)保證制度，是推進(jìn)政府法律顧問工作的激勵(lì)措施，有效調(diào)動(dòng)律師作為政府法律顧問的工作積極性，從而推動(dòng)法治政府建設(shè)再上新臺(tái)階，更好適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。

4.建立公平競(jìng)爭(zhēng)的政府法律顧問選聘制度

由各級(jí)政府法制辦和司法行政部門、律師行業(yè)自律組織和管理組織負(fù)責(zé)政府法律顧問的選聘工作，建立法律顧問人才庫(kù)，按照統(tǒng)一的資格條件和標(biāo)準(zhǔn)，采取公開招投標(biāo)的方式面向全區(qū)域律師公開、統(tǒng)一選聘法律顧問，適當(dāng)考慮專家型律師的選聘，確保政府行政行為的合法性與合理性?！稄V東省政府法律顧問工作規(guī)定》明確各級(jí)人民政府聘請(qǐng)專家和律師擔(dān)任政府法律顧問的，由政府法律顧問機(jī)構(gòu)按照公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。 各級(jí)人民政府工作部門聘請(qǐng)專家和律師擔(dān)任政府法律顧問的，由該部門按照公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘。

5.建立政府法律顧問培訓(xùn)及考核制度

律師作為政府法律顧問，在提供法律服務(wù)過程中，遇到的不僅僅是法律適用問題，很多情況下是法律、政策、社會(huì)問題交織在一起，因此律師作為政府法律顧問不僅需要豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，更需要的是較強(qiáng)的政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、對(duì)各級(jí)政府的情況的正確把握以及對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的分析和判斷能力。因此，必須建立政府法律顧問培訓(xùn)制及考核制，以提高政府法律顧問業(yè)務(wù)技能、綜合服務(wù)能力及工作成效，以便于政府法律顧問能更好地發(fā)揮作用?！稄V東省政府法律顧問工作規(guī)定》明確，聘用單位應(yīng)當(dāng)建立聘請(qǐng)的政府法律顧問工作檔案，包括人員簡(jiǎn)歷、服務(wù)合同、工作情況以及其他需要說明的情況。 聘用單位應(yīng)當(dāng)建立對(duì)聘請(qǐng)的政府法律顧問的考核機(jī)制，對(duì)其工作能力和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行年度考核，考核結(jié)果作為續(xù)聘依據(jù)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，公民與法人的法制觀念和法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府的日常工作不得不集中更多的時(shí)間和精力來處理行政法律事務(wù)的情形下，為使政府工作高效運(yùn)行并減少失誤，做到科學(xué)決策、民主決策和依法決策，充分聽取法律專家和專業(yè)律師的意見和建議，特別是在一些涉法問題上善于運(yùn)用法律顧問來保障政府運(yùn)作依法開展，不僅非常必要，并尤為迫切。總之，構(gòu)建政府法律服務(wù)體系工作任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)盡快建立完善的政府法律服務(wù)體系，完善的政府法律顧問制度，讓律師更廣泛的參與到政府服務(wù)當(dāng)中，為建設(shè)社會(huì)主義法治政府、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)提供充分的保障。

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