基層政府從“管理”走向“治理”的路徑探析

摘 要：在黨十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，黨的十九大明確提出：要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”將社會“管理”發(fā)展為社會“治理”，既是對人類優(yōu)秀文明成果的積極借鑒和吸收，也是對中國特色社會主義的理論創(chuàng)新和實踐總結(jié)?；鶎诱畧猿忠匀藶楸荆瑯淞⒄_的價值導(dǎo)向；強(qiáng)化政府自律，轉(zhuǎn)變政府職能；發(fā)展完善民主制度，構(gòu)建社會自我治理模式，是從“管理”走向“治理”的基本路徑。

關(guān)鍵詞：基層政府；管理；治理；路徑

在改革開放進(jìn)程中，我們黨始終遵循馬克思主義基本原理，積極探索有中國特色的社會治理制度，在實踐中不斷完善社會治理。2004年黨的十六屆四中全會提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”并提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，黨的十九大明確提出要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！睂⑸鐣肮芾怼卑l(fā)展為社會“治理”，既是對人類優(yōu)秀文明成果的積極借鑒和吸收，也是對中國特色社會主義的理論創(chuàng)新和實踐總結(jié)?；鶎诱畡?chuàng)新社會治理，從“管理”走向“治理”，是在新的歷史時期推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。

一、社會治理的基本特征

“治理”理念興起于二十世紀(jì)九十年代的西方國家，它是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生的，現(xiàn)已逐漸成為社會管理與治理的一個重要價值理念和實踐追求。

“所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程?！盵1]社會治理區(qū)別與社會管理的最明顯特征是：第一，主體的多元化，社會治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多主體的作用，政府不再是唯一的管理社會的權(quán)力中心，原先由國家和政府承擔(dān)的責(zé)任，更多地由各種社會非營利組織、市場化組織、私人部門、公民社會等團(tuán)體來承擔(dān)，形成了政府與社會組織間相互合作、共同治理的格局；第二，形式的民主化，社會治理不再是政府對社會進(jìn)行自上而下的命令和控制，強(qiáng)調(diào)參與者即治理主體的自我管理、服務(wù)和協(xié)調(diào)，在政策制定上也鼓勵參與者自主表達(dá)、協(xié)商對話，從而達(dá)成共識，形成符合整體利益的公共政策。第三，手段和技術(shù)多樣化，在社會治理中除了運(yùn)用權(quán)力之外，還可采用市場的、法律的、文化的、習(xí)俗的等多種管理方法和技術(shù)，提高效率，更好地對公共事務(wù)進(jìn)行管理和引導(dǎo)。第四，目的的價值化，社會治理的目的不僅僅是為了提高人類社會的效率，更重要的是在效率實現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會公平正義，以促進(jìn)公共利益最大化為最終價值目標(biāo)，實現(xiàn)了工具理性與價值理性的結(jié)合。

二、從社會“管理”轉(zhuǎn)向社會“治理”之必然性

1.是有效化解社會矛盾，推進(jìn)社會和諧發(fā)展的必然選擇

改革開放三十年，伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實力和綜合國力不斷增強(qiáng)，進(jìn)入一個前所未有的發(fā)展黃金期。但同時，在經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展中，也出現(xiàn)了一系列的矛盾問題，如經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與資源約束、環(huán)境約束加大的矛盾；共同富裕的社會主義根本原則與貧富分化加大的矛盾；公平正義的社會內(nèi)在要求與社會不公問題突出的矛盾；社會民眾對公共服務(wù)的要求與公共服務(wù)提供不足的矛盾等。若不能有效化解社會發(fā)展中出現(xiàn)的新矛盾，解決好民眾在環(huán)境、民生、社會生活生產(chǎn)安全及權(quán)力腐敗等方面反映的突出問題，發(fā)展成果帶給民眾的幸福感，將被新的矛盾和問題所抵消。正確認(rèn)識現(xiàn)階段我國社會發(fā)展中的矛盾，創(chuàng)新社會治理理念與方式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，維護(hù)好最廣大人民的利益，是有效化解社會矛盾，推進(jìn)社會持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

2.是轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府公信力和執(zhí)行力的必然選擇

提供公共服務(wù)是政府在社會管理中的重要職能輸出。在傳統(tǒng)的社會管理中，除政府外公民社會組織也是實施管理行為的主體，但社會管理仍然側(cè)重于政府，政府是社會管理合法權(quán)力的主要來源。在自上而下的命令、管控式的管理中，政府幾乎包攬了一切社會事務(wù)，是“全能型選手”。管理主體單一化和社會事務(wù)的多樣化、復(fù)雜化，易于導(dǎo)致政府在社會管理中的低效率，低質(zhì)量。一是由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會事務(wù)趨于多元和復(fù)雜，政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的層級也不斷細(xì)化和增加，進(jìn)而加長了行政過程時間，必然易于導(dǎo)致行政的低效率；再次，國家行政權(quán)力大量集中在各級政府手中，由于行政人員的個人利益驅(qū)動，易于導(dǎo)致的國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化， 從而引發(fā)社會管理的高成本， 低效率， 還極易導(dǎo)致權(quán)力尋租出現(xiàn)；再次，政府在社會管理中壟斷性的地位和無競爭壓力的狀態(tài)，易于造成政府提供的公共服務(wù)質(zhì)次價高， 并對社會的諸多需求不能作出及時有效的回應(yīng)。政府在社會管理的低效率低質(zhì)量，是引發(fā)民眾質(zhì)疑的根本因素。

從社會管理走向社會治理中，核心是實現(xiàn)了管理主體的多元化。政府與社會以合作關(guān)系、伙伴關(guān)系，在上下互動中共同處理公共事務(wù)，建立起一種共同參與、協(xié)同解決的公共責(zé)任機(jī)制。這種權(quán)力分散中的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，不僅能有效解決政府職能失效失靈和權(quán)力尋租問題，也能使公共政策制定和運(yùn)行更公正合理，更能體現(xiàn)民意民情。因而，從管理轉(zhuǎn)向治理，是政府從管制政府、全能政府、權(quán)力政府到服務(wù)政府、有限政府、責(zé)任政府的根本職能轉(zhuǎn)變，是提高政府執(zhí)行力與公信力的必然選擇。

3.是培育和強(qiáng)化公民意識，激發(fā)社會活力的必然選擇

公民意識是公民個人對自己在國家中地位的自我認(rèn)識，包含著公民的參與意識，權(quán)利意識，自由意識，規(guī)則意識和責(zé)任意識。責(zé)任意識是公民意識的核心，其中不僅包括公民的權(quán)利與義務(wù)辯證認(rèn)識，也包括公民對所處的社會應(yīng)盡權(quán)利和義務(wù)兩方面關(guān)系的價值領(lǐng)悟和規(guī)則認(rèn)同。意識是行動的先導(dǎo)，這使公民在爭取自己自由與權(quán)益的同時，也秉承理性的契約精神加以自律，規(guī)范個人行為。因此，公民意識彰顯了自由與規(guī)則的均衡；權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任的對等。“人民是歷史的創(chuàng)造者?！惫褚庾R的這種特性，是發(fā)揮公民在社會發(fā)展中的主體作用，并營造出良好社會秩序的意識基礎(chǔ)，是推動社會發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。

社會治理強(qiáng)調(diào)公民及社會組織的積極參與，從方式到制度保障層面，拓寬了公民直接參與公共事務(wù)管理的渠道， 并在一定程度上實現(xiàn)了社會的自我調(diào)節(jié)和公民的自治。公民在社會事務(wù)管理中的深度參與，是培育和強(qiáng)化公民責(zé)任意識、規(guī)則意識、監(jiān)督意識的實踐基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，民眾的民主意識，法治意識不斷強(qiáng)化，參與社會公共事務(wù)的意愿漸趨強(qiáng)烈，從社會“管理”轉(zhuǎn)向社會“治理”，不僅迎合了民眾的參與愿望，也為培育和強(qiáng)化公民意識，進(jìn)而激發(fā)推動社會發(fā)展的活力提供了實踐基礎(chǔ)。

三、基層政府從“管理”走向“治理”的基本路徑

黨的十九大明確提出：要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵2]這為創(chuàng)新社會治理明確了必須遵循的目標(biāo)要求。基層政府從“管理”社會“治理”，提升社會治理水平，需要在以下幾個方面下功夫。

1.堅持以人為本，樹立正確的價值導(dǎo)向

“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，與立黨為公，執(zhí)政為民的行政價值取向完全一致?！耙磺猩鐣芾聿块T都是為群眾服務(wù)的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程。”[3]基層政府從社會“管理”走向社會“治理”，創(chuàng)新社會治理，就必須堅持“以人為本”，體現(xiàn)為了人民，依靠人民的價值導(dǎo)向。首先，在創(chuàng)新社會治理中，必須做到心系群眾，傾聽群眾呼聲，以維護(hù)最廣大人民根本利益為導(dǎo)向，把實現(xiàn)公共利益最大化作為社會治理的價值追求。利益是引發(fā)社會沖突的根源，只有實現(xiàn)好人利益的，才能從源頭上化解社會矛盾與沖突，增加社會發(fā)展的和諧因素；其次，在創(chuàng)新社會治理中，必須依靠人民，注重發(fā)揮人民的主體性，保證人民參與社會治理的權(quán)利，讓民眾以社會團(tuán)體、社會組織等多種形式參與到社會治理中，充分依靠和發(fā)揮廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，從而激發(fā)社會發(fā)展的活力。

2.加強(qiáng)政府自律，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

如前所述，從管理向治理的轉(zhuǎn)變，是政府從管制政府、全能政府、權(quán)力政府到服務(wù)政府、有限政府、責(zé)任政府的根本職能轉(zhuǎn)變，因此，基層政府在社會治理創(chuàng)新中，一要強(qiáng)化為社會提供公共服務(wù)的職能，從經(jīng)濟(jì)主體型和投資型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加大對公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共服務(wù)投入，建立服務(wù)型政府。二要下放權(quán)力，利用市場機(jī)制向營利或非營利社會組織購買公共服務(wù)產(chǎn)品，建立政府與社會平等的合作伙伴關(guān)系，拓寬公民及社會組織的成長空間，加強(qiáng)社會自我服務(wù)能力。在這一進(jìn)程中實現(xiàn)政府功能的“有限化”，建立有限政府。三要寓服務(wù)于社會管理，在食品藥品安全、公共生活生產(chǎn)安全、環(huán)境安全的監(jiān)管和治理中，通過科學(xué)設(shè)立和整合組織機(jī)構(gòu)，做到分工明確，權(quán)責(zé)一致，在社會管理及服務(wù)中建立責(zé)任政府。

3.發(fā)展和完善民主制度，構(gòu)建社會自我治理模式

“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”[4]發(fā)展基層民主，引導(dǎo)公民及社會組織積極參與和管理社會事務(wù)，構(gòu)建社會自我協(xié)調(diào)和自治模式，是發(fā)揮人民主體作用，激發(fā)社會發(fā)展活力的著力點(diǎn)。一要在社會治理中堅持科學(xué)民主決策程序，發(fā)展和完善協(xié)商民主制度，健全重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估等制度，讓公民及社會組織充分參與社會公共政策的制定，使公共政策更加符合民意和公眾利益，在實現(xiàn)社會公正，協(xié)調(diào)利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，調(diào)動公民積極性。二要完善基層村（居）民自治組織，發(fā)展和完善基層民主制度，讓公民在充分行使參與權(quán)，知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)中直接管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，以權(quán)利的實現(xiàn)保障利益的實現(xiàn)，從而化解利益矛盾與沖突，并在此實踐基礎(chǔ)上，培育和強(qiáng)化公民的責(zé)任意識規(guī)則意識，從而激發(fā)推動社會發(fā)展的活力。

注釋：

[1]陳家剛.從社會管理走向社會治理[N].學(xué)習(xí)時報，2012-10-22

[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017-10-27

[3]習(xí)近平.群眾工作是社會管理基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作[N].人民日報，2011-02-24

[4]楊津濤.毛澤東與黃炎培暢談：跳出興亡周期率唯有靠“民主”[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_10/24/30627675_1.shtml，2013-10-24

作者簡介：

包桑杰（1972--）男，中共天?？h委黨校，常務(wù)副校長，主要研究方向為行政學(xué)。