治理概念解析

張沖

摘 要：本文在梳理國(guó)內(nèi)外著名學(xué)者有關(guān)治理涵義的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)全球治理與善治的概念作了闡釋。國(guó)家治理是全球治理的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)全球善治，依賴于各主權(quán)國(guó)家交織而成的關(guān)系之網(wǎng)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)成員形成了彼此不可或缺的相互依賴關(guān)系。

關(guān)鍵詞：治理；全球治理；善治

一、治理的涵義

詹姆斯·羅西瑙作為治理理論的創(chuàng)始人之一，在對(duì)比治理與統(tǒng)治的異同基礎(chǔ)上界定了治理，他認(rèn)為，與統(tǒng)治不同的是，治理的內(nèi)涵更為豐富，它既包括政府機(jī)制方面的內(nèi)容，同時(shí)也包括非正式、非政府機(jī)制方面的內(nèi)容，并且隨著治理范圍的逐漸擴(kuò)大，各種不同的個(gè)體和組織能夠憑借這些機(jī)制滿足各自的需要并實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)和愿望。

俞可平則認(rèn)為，治理是在一定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威確立和維護(hù)秩序以便滿足人們的需要，治理的目標(biāo)就是為了在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去指引、約束和規(guī)范人們的各種活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，當(dāng)然也會(huì)兼顧實(shí)現(xiàn)個(gè)體的自我利益。

二、全球治理

對(duì)于全球治理，我們可以從如下方面來(lái)具體認(rèn)識(shí)。

第一，全球治理的主體不再局限于各主權(quán)國(guó)家。其范圍已經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)展到了國(guó)際組織、非政府組織等行為體，形成了多元主體共治的局面。

第二，全球治理已經(jīng)跨越了傳統(tǒng)領(lǐng)土政治的范疇。領(lǐng)土是民族國(guó)家的本質(zhì)屬性，領(lǐng)土政治歷來(lái)都是受到普遍認(rèn)同的國(guó)際政治形態(tài)，它代表著治理的合法性以及權(quán)威的有效性，而且僅僅適用于一國(guó)疆域范圍之內(nèi)，傳統(tǒng)國(guó)際政治盡管也會(huì)試圖處理一國(guó)領(lǐng)土范圍以外的政治事務(wù)，但終究還是以領(lǐng)土政治為基礎(chǔ)，因此，傳統(tǒng)意義上的國(guó)際組織對(duì)國(guó)際公共事務(wù)的管理權(quán)始終都非常有限。全球治理的興起則沖破了領(lǐng)土政治的藩籬，與之相應(yīng)的現(xiàn)象則是非領(lǐng)土政治方興未艾，集中表現(xiàn)為非國(guó)家行為體大量涌現(xiàn)以及跨國(guó)活動(dòng)與日俱增。

第三，全球治理在方式上從等級(jí)性、強(qiáng)制性管理轉(zhuǎn)向自愿性、協(xié)商性、平等性和網(wǎng)絡(luò)化管理。全球治理從權(quán)力的屬性和運(yùn)行上都明顯不同于傳統(tǒng)的國(guó)家管理。傳統(tǒng)的國(guó)家管理，以強(qiáng)制力和法律為保障，通過(guò)決策和立法，輔以暴力去實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。這種權(quán)力運(yùn)行體制突出了國(guó)家的政治權(quán)威，強(qiáng)調(diào)自上而下的單向度權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。全球治理則是一種新型的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，首先表現(xiàn)出行為主體在地位上的平等性。全球治理倡導(dǎo)多元化的主體共同參與全球事務(wù)，包括眾多的利益相關(guān)者，這些主體不分大小強(qiáng)弱。國(guó)家在當(dāng)前的全球治理中可能仍然扮演著主導(dǎo)者的角色，但它只是各種行為體之一，并無(wú)絕對(duì)的強(qiáng)制命令權(quán)。在不同的問(wèn)題領(lǐng)域，不同的行為體具有各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，擁有與其身份相應(yīng)的發(fā)言權(quán)。其次就是治理方式的協(xié)商性。由于各種行為主體在全球治理中地位是平等的，權(quán)力具有多元性的向度，因此參與治理的行為主體之間只能通過(guò)對(duì)話、協(xié)商與合作的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。又次，管理的自愿性，既包括行為體自愿參與管理，又包括行為體自愿服從公共權(quán)威。全球治理不再僅僅依靠國(guó)家，也離不開非國(guó)家行為體的主動(dòng)參與。另外，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效管理，也離不開公民的廣泛認(rèn)同，盡管制度上的強(qiáng)制是必要的治理手段之一，但在效果上終究不同于以共識(shí)與認(rèn)同為基礎(chǔ)的管理，因?yàn)槿蛑卫韮?nèi)含自覺的責(zé)任和義務(wù)觀念，由此使其與傳統(tǒng)的權(quán)力政治區(qū)別開來(lái)。最后就是管理的網(wǎng)絡(luò)化，全球治理是全球化的產(chǎn)物，當(dāng)今世界各國(guó)聯(lián)系日益密切，相互依存，導(dǎo)致各種問(wèn)題不再直線式地產(chǎn)生和發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出高度復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化特征，由此要求對(duì)公共事務(wù)的治理方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與變革。

第四，全球治理所要求的政治權(quán)威已經(jīng)明顯不同于傳統(tǒng)意義上的國(guó)家權(quán)威。固然，管理人類公共事務(wù)需要權(quán)威，全球治理概莫能外，它實(shí)際上也是一種權(quán)威的變體，是一種特殊的權(quán)威，因?yàn)檫@種權(quán)威的形成及其合法性已經(jīng)不能用主權(quán)國(guó)家的正統(tǒng)民主理論進(jìn)行解釋了，它是不同行為主體展開協(xié)商、對(duì)話、與合作的產(chǎn)物。但有一點(diǎn)需要注意，即：全球治理拓展了政治權(quán)威的邊界，同時(shí)也沒有否定國(guó)家權(quán)威的存在。

三、善治

“治理”本身并不是目的，畢竟我們不是為了“治理”而“治理”?！爸卫怼钡慕K極目的是為了確立一種能讓各方接受和滿意的秩序，進(jìn)而使各方的利益都能得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，亦即“善治”?！吧浦巍钡谋举|(zhì)特征就是不同行為主體對(duì)公共事務(wù)合作管理，是一種不同于傳統(tǒng)管理的高級(jí)形態(tài)，是治理者之間及其與被治理事務(wù)之間一種最佳的關(guān)系狀態(tài)。我們完全贊同俞可平教授對(duì)“善治”幾個(gè)要素的總結(jié)，即善治的核心意涵包括。

第一，合法性。它是社會(huì)秩序和權(quán)威受到主動(dòng)認(rèn)可與接受的狀態(tài)。然而，它與具體的法律規(guī)范并無(wú)必然的聯(lián)系，合乎法律的東西并不當(dāng)然會(huì)有廣義政治上的合法性，只有那些被一定范圍內(nèi)的社會(huì)成員積極主動(dòng)認(rèn)可和接受的秩序和權(quán)威，才具有政治上的合法性。因此，善治要求治理主體最大限度地化解相互之間的利益分歧，以便使治理活動(dòng)得到所有社會(huì)成員最大限度的認(rèn)同。

第二，法治。從形式上講，法律制度是治理的最高準(zhǔn)則，任何社會(huì)成員都不能凌駕于制度至上，“法律面前人人平等”是一條鐵律。法治表面上是要規(guī)范社會(huì)成員的行為，處理公共事務(wù)，確立和維護(hù)正常的社會(huì)秩序；但其終極目的是保護(hù)社會(huì)成員的自由、平等以及其他基本權(quán)利。法治是善治的基本保障，沒有完備的制度體系，缺少對(duì)制度的充分尊重，社會(huì)良好秩序的形成就無(wú)可能，善治就無(wú)從談起。

第三，透明性。是指政治信息的公開性。每個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)獲得與自身利益相關(guān)的政治信息，包括與決策、立法以及具體政策和制度相關(guān)的信息。透明性要求通過(guò)各種渠道將這些政治信息及時(shí)告知于社會(huì)成員，以便社會(huì)成員能夠有效參與公共事務(wù)的治理以及對(duì)治理活動(dòng)本身進(jìn)行有效的監(jiān)督。

第四，責(zé)任性。是指社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的行為負(fù)責(zé)。每個(gè)成員在社會(huì)中都會(huì)扮演特定的角色，具有一定的地位和身份，其利益的實(shí)現(xiàn)都是相互的，因此，社會(huì)成員主動(dòng)履行相應(yīng)的責(zé)任，是維系人類社會(huì)存在和發(fā)展的基本前提。在國(guó)際社會(huì)中，主權(quán)國(guó)家作為行為體也要承擔(dān)一定的國(guó)際責(zé)任，惟其如此，國(guó)際社會(huì)才能保持安定、和平與發(fā)展。