跨區(qū)域農民聚居區(qū)治理機制研究

許建康

摘 要：跨區(qū)域農民聚居區(qū)是農村群眾集中居住的一種新形式，也是當前中國農村人口的主要居住形態(tài)。它面臨規(guī)劃建設不合理、聚居區(qū)群眾治理可持續(xù)性差、多元治理主體合作共治參與度不夠等問題。因此需要統籌考慮合理規(guī)劃，充分滿足聚居區(qū)群眾生產生活需要；深化基層組織體系改革，撤并與新組建村（社區(qū)）方式；探索集體經濟股份化改革，有效激活農村集體經濟組織資產；以“1+3+1+N”治理模式，探索聚居區(qū)合作共治的新格局；分類納入治理目標考核，促進跨區(qū)域聚居區(qū)自治治理水平提升；以“互聯網+鄉(xiāng)村”模式，嘗試跨區(qū)域聚居區(qū)治理融合的新模式。

關鍵詞：跨區(qū)域；農民聚居區(qū)；治理機制；成都市

中圖分類號：C91 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.016

文章編號：1009-6922（2018）02-76-06

近年來，成都市深入推進統籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的實踐探索，進一步深化統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設，組織引導農村群眾積極參加新農村建設，跨區(qū)域集中搬遷到新的聚居區(qū)域居住生活。農村群眾實現了“農民變居民”，住房條件、衛(wèi)生、交通等得到了極大改善，也便于共享村（社區(qū)）級公共服務和配套公共設施。然而，農民跨區(qū)域聚居區(qū)呈現治理主體多元化、人員構成復雜、管理交叉重疊等特點，面臨這樣新的情況和問題給以村（社區(qū)）為單位的聚居區(qū)基層治理帶來不小的挑戰(zhàn)。本課題組以邛崍市為例，圍繞邛崍市跨區(qū)域農民聚居區(qū)比較有代表性的三種形態(tài)開展調研，通過比較分析找出其共性和各自不同特點，針對跨區(qū)域農民聚居區(qū)治理過程中存在的共性問題進行分析，探索研究跨區(qū)域農民聚居區(qū)治理機制，提出針對性強、有可操作性的對策建議。

一、跨區(qū)域農民聚居區(qū)概念

跨區(qū)域農民聚居區(qū)是農村群眾集中居住的一種新形式，也是當前中國農村人口的主要居住形態(tài)?？鐓^(qū)域農民聚居區(qū)主要有四種形式：一是全國范圍內跨省級行政區(qū)域農民聚居區(qū)，一般指國家政策項目性移民，主要從一個省級行政區(qū)域整體遷移到另一個省級行政區(qū)域居住生活，如因三峽工程項目，重慶市云陽縣移民到上海市崇明縣。二是省級行政區(qū)域內跨市（州）行政區(qū)域的集中聚居，主要是國家政策項目性移民，由一個市（州）搬遷到另一個市（州）居住生活，如因“5.12”汶川地震異地安置移民、精準扶貧異地搬遷移民等。三是跨縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的集中居住，主要是臨近縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間，由于地形地理條件和城鎮(zhèn)化建設的需要，將農村群眾有序引導到臨近鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聚居點集中居住，這也是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）小區(qū)域的融合嘗試。四是跨村（社區(qū)）的集中居住，主要是指在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)域內，幾個村（社區(qū)）大部分群眾到一個聚居點集中居住，這是大多數，也是跨區(qū)域農民集中居住的主體。

二、基本概況

2005年以來，邛崍市推進社會主義新農村建設，通過實施土地整理項目，規(guī)劃建設一大批新農村農民聚居區(qū)。2005年-2006年承接安置了雅安市漢源縣瀑布溝水電項目移民。2008年“5.12汶川地震”汶川縣羌族移民，形成了一批農村移民異地安置點。2013年“4.20蘆山地震”災后重建，在全市6個重災鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和4個受災鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設18個場鎮(zhèn)（含非建制二級場鎮(zhèn)），實現4.25萬人分層次、跨區(qū)域集中居住。截止目前，邛崍全市農村跨區(qū)域農民聚居區(qū)達180多個，有的已經交房使用，有的安置點位正在建設中。

（一）省內跨市（州）區(qū)域農民聚居區(qū)情況

1.南寶山鎮(zhèn)三個“5.12”汶川地震移民安置點。（1）直臺村。直臺村是“5.12”汶川地震后，從阿壩州汶川縣龍溪鄉(xiāng)整村異地搬遷至邛崍市南寶山鎮(zhèn)的少數民族行政村，和木梯村并為成都市唯一少數民族聚居村落。距離邛崍市區(qū)40公里，全村幅員面積1.2平方公里，全村群眾116戶445人。

（2）木梯村。木梯村是“5.12”汶川地震后，從阿壩州汶川縣龍溪鄉(xiāng)跨坡村夕格組整體異地搬遷邛崍市南寶山鎮(zhèn)，新組建的少數民族行政村，和直臺村并為成都市唯一少數民族聚居村落。距離邛崍市區(qū)44公里，全村幅員面積0.65平方公里，全村群眾63戶253人。

（3）金花村。金花村是“5.12”汶川地震后，從廣元市青川縣（涉及七個鎮(zhèn)鄉(xiāng)）因災失地搬遷到邛崍市南寶山鎮(zhèn)，新組建的行政村。地理位置距離邛崍市區(qū)48公里，全村幅員面積2.2平方公里，轄4個村民小組，全村群眾154戶546人。

2.文君街道邱店子村安置點。文君街道邱店子村位于邛崍市東南面，移民安置點為漢源瀑布溝水電項目移民安置，從雅安市漢源縣丁家村異地搬遷至邛崍市文君街道邱店子村。安置點距離邛崍市區(qū)約2公里，新組建移民小組分兩個小區(qū)，共53戶197人。

（二）市（縣）內跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民聚居區(qū)情況

夾關鎮(zhèn)郭壩安置點是“4.20”地震后，集災后重建、土地整理和一般場鎮(zhèn)改造等方面資金建設的。安置點位于夾關場鎮(zhèn)以南，距邛崍市區(qū)37公里，涉及夾關全鎮(zhèn)11個村（社區(qū)）和臨近天臺山鎮(zhèn)7個村，集中安置農村群眾1584戶5949人，其中，夾關鎮(zhèn)11個村（社區(qū)）1124戶4338人，天臺山鎮(zhèn)7個村460戶1611人。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內跨村（社區(qū)）農民聚居區(qū)情況

1.冉義鎮(zhèn)集鎮(zhèn)安置點。冉義鎮(zhèn)位于邛崍市東北部，與新津、大邑等縣接壤，距邛崍市區(qū)27公里，全鎮(zhèn)總人口29781人，其中集鎮(zhèn)人口3893人。2012年2月，實施萬畝高標準基本農田建設項目，建設三個農民集中居住區(qū)，集鎮(zhèn)聚居安置點最大，涉及全鎮(zhèn)11個村（社區(qū)），集中安置群眾5434戶17955人。

2.桑園鎮(zhèn)黑虎新村。桑園鎮(zhèn)位于邛崍市北部，與大邑縣接壤，距邛崍市區(qū)7公里。黑虎新村農民集中聚居點主要依托土地綜合整治項目建設的，小區(qū)內有老年日間照料中心、綜合文化服務中心等公共服務配套設施，安置點涉及本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4個村（社區(qū)），集中安置群眾368戶1708人。

3.前進鎮(zhèn)東岳新居安置點。前進鎮(zhèn)位于邛崍市東面，距邛崍市區(qū)5公里。前進鎮(zhèn)東岳新居位于鎮(zhèn)綜合文化站旁，屬土地綜合整治集中居住小區(qū)，小區(qū)安置群眾涉及本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）7個村（社區(qū)），集中聚集安置群眾1083戶3782人。（見表1）

三、存在的主要問題

（一）規(guī)劃建設未充分考慮聚居區(qū)群眾生產生活需要

一是住房規(guī)劃建設與產業(yè)發(fā)展沒有統籌考慮。比如：比較有特色適合搞鄉(xiāng)村旅游的聚居區(qū)，由于事前沒有征求住戶的意愿分類建設，有的住戶自住，有的住戶自己經營，有的愿意出租，不利于旅游公司入駐開展規(guī)模經營。二是規(guī)劃建設未與后期管理結合起來。聚居區(qū)處在農村，大多采取“四通八達”開放式規(guī)劃建設，任何方向都可以自由進出，不利于聚居區(qū)管理，也極易發(fā)生社會治安問題，特別是一些集中度較高的聚居區(qū)，有丟失自行車等物品的治安事件發(fā)生。三是住房戶型設計不合理。比如：入住后，仍然從事農業(yè)生產與不從事農業(yè)生產應該不一樣，不能讓農具和農產品堆放在客廳或者上樓房。

（二）現有村（社區(qū)）設置與聚居區(qū)治理不相適應

隨著農村群眾跨區(qū)域集中聚居，在現有村（社區(qū)）結構設置不變的情況下，集中聚居區(qū)居住人數越多，原村（社區(qū)）居住的群眾越少，存在著管理治理不成比例的矛盾。再則，搬遷群眾居住地與戶籍地不一致，導致跨區(qū)域居住群眾集體經濟利益分配由原居住地村（社區(qū)）管理，其它社會事務由集中聚居區(qū)管理的“雙重管理”矛盾，群眾辦事極不方便，特別是跨鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）聚居區(qū)的群眾，還要回原鎮(zhèn)鄉(xiāng)的村（社區(qū)）辦理。

（三）產業(yè)支撐不足

聚居區(qū)域大多都缺乏產業(yè)支撐，不能滿足聚居區(qū)勞動力的充分就業(yè)。群眾主要通過自謀職業(yè)、靈活就業(yè)、勞務輸出和季節(jié)性、臨時性等形式就業(yè)，其就業(yè)穩(wěn)定性不高，特別是以前長期從事農業(yè)生產的“4050”人員，除了農業(yè)生產技術外沒有一技之長，再次就業(yè)非常困難。有的區(qū)域土地流轉困難，跨區(qū)域集中聚居后，農戶只好繼續(xù)和以前一樣從事傳統種植業(yè)，居住地離責任田地遠耕作半徑較大，給生產生活帶來諸多不便，只能少種田地甚至不種“撂荒”，土地利用率不高，農戶要實現增收很難。

（四）多元治理主體合作共治參與度不夠

通常來說，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委領導、政府主導、村民自治、社會參與的原則，以村（社區(qū)）為單位的農民跨區(qū)域聚居區(qū)治理主體為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村（社區(qū)）兩委以及其他社會組織和住戶村民。我們在調研中發(fā)現，對大多數跨區(qū)域聚居區(qū)而言，治理主體仍然還是村（社區(qū)）兩委，盡管大部分都成立了業(yè)主委員會、議事會、監(jiān)事會等自治組織，其工作積極性不高，其作用發(fā)揮也十分有限。有的聚居區(qū)結合具體實際，引導和支持成立了相關民間社會組織和行業(yè)協會組織，但開展活動很少，對于參與治理也就可想而知，有的甚至根本就沒有成立民間社會組織。另外，居住群眾大多覺得自己是住戶，不屬于本聚居區(qū)域，對聚居區(qū)沒有歸屬感，也沒有認識到聚居區(qū)治理與自身利益的重要性和相關性，參與聚居區(qū)治理建設的積極性也不高。

（五）聚居區(qū)治理水平有待進一步提升

跨區(qū)域聚居的農村群眾原來居住狀態(tài)為自然散居，相對自我空間活動大，多年從事農業(yè)生產生活，養(yǎng)成了一些生活習慣和習俗，與集中聚居的治理極不相適應。衛(wèi)生習慣不好，有的東西物品亂堆亂放、亂扔垃圾和傾倒污水的現象，家庭內部衛(wèi)生“臟難差”。不文明現象頻出，車輛隨意停放，隨地吐痰，出口就是臟話，不講誠信，不尊老愛幼，不愛惜公物等等。群眾跨區(qū)域集中聚居后，自我活動物理空間相對減小，完全打破原有村（社區(qū)）建制和左鄰右舍居住格局，加上生活方式不盡相同的群眾聚集在一起，易發(fā)生鄰里矛盾糾紛。

四、對策建議

（一）統籌考慮合理規(guī)劃，充分滿足聚居區(qū)群眾生產生活需要

充分重視并做好跨區(qū)域農民聚居區(qū)的規(guī)劃建設。一是規(guī)劃建設充分征求各方面意見。征求所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府的意見，使規(guī)劃建設與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)劃相一致，保持和彰顯本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特色；征求村（社區(qū)）的意見，使規(guī)劃建設與當地產業(yè)發(fā)展相適應；征求入住聚居區(qū)群眾的意見，群眾是聚居區(qū)的主體，其共性意愿和意見對規(guī)劃建設和聚居區(qū)治理非常重要。二是規(guī)劃要有長遠性。房屋是農村群眾一生中最重要的物質資料，居住條件是農村生活條件水平的核心指標，因此農村房屋的使用年限都會比較長，要充分考慮農民集中居住后的居住需要、生活需要、后期管理需要等方面的現實情況，做好長遠的規(guī)劃就顯得尤為重要。三是規(guī)劃建設要注重區(qū)域特色。聚居區(qū)規(guī)劃建設要與所在區(qū)域地形地貌有機結合，融入山水林田湖等自然要素，彰顯優(yōu)美的山水格局和高低錯落的自然形態(tài)。

（二）深化基層組織體系改革，探索撤并與新組建村（社區(qū)）方式

按照成都市深化完善“一核多元、合作共治”村級治理機制意見，針對跨區(qū)集中聚居集中度高與原村（社區(qū)）“空心化”的治理難題，加強黨對基層治理工作的組織領導，探索實施基層自治組織體系調整試點改革。一是試點改革基本原則。堅持鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）黨委領導、政府主導的原則，保持本鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村（社區(qū)）數量、村（社區(qū)）干部編制數不增減，新組建和合并村（社區(qū)）黨組織和自治組織均按有關規(guī)定選舉產生，新社區(qū)選舉產生居委會，并成立了社區(qū)議事會、監(jiān)事會、業(yè)主委員會等群眾自治組織。二是撤并原自然村或行政村。農村群眾跨區(qū)域集中居住實現“農民變居民”，根據人口居民化流動的走向，撤銷搬遷度超過80%的村，并根據留村人數和所居住區(qū)域合并組建新的行政村。三是對集中到聚居區(qū)居住的住戶，根據人口集中規(guī)模進行自治組織區(qū)劃調整，按平均一定戶數的規(guī)模組建新的涉農社區(qū)，切實保障入住農戶參與社區(qū)治理權益，進而培養(yǎng)其融入社區(qū)的認同感、歸屬感、獲得感。

（三）探索集體經濟股份化改革，有效激活農村集體經濟組織資產

到新的聚居區(qū)集中居住的群眾，自身是原村（社區(qū)）集體經濟組織成員，仍然享有村集體產權，是其所有者，但往往存在“人人所有、又人人無份”的窘境，也不利于農村集體經濟的成長和農村人口跨區(qū)域流動，因此，以村民小組為基礎，以行政村為單位，推進集體經濟股份制改革勢在必行。一是鎖定集體經濟組織成員身份。確定集體經濟組織成員身份，是集體資產股份權能改革的基礎，是保障集體成員財產權利的依據。對集體產權已確認的成員進行三榜公示，按照外嫁女、入贅男“不能多頭占有、也不能兩頭落空”的原則，特殊情況區(qū)別對待處理，比如：對有爭議或有遺漏的人員身份確認標準進行完善，由有關職能部門研究辦理或交由成員代表大會民主決定。二是組建經濟合作社。召開成員代表大會，選舉產生經濟合作社理事和監(jiān)事，重新核發(fā)股權證，引導權益長久不變，進行股權證登記管理，確保村民的集體經濟組織成員權益得到保障。三是集體資產股權量化固化。將集體經濟組織資產實行股份化管理，量化到集體經濟組織成員人頭，實行“生不增、死不減”的靜態(tài)管理，今后新增人口只能通過戶內繼承、贈予等方式獲得股權。另外，結合精準扶貧工作，針對農村人口老齡化情況，可在成員股中拿出部分股份設置扶貧股和敬老股。

（四）以“1+3+1+N”治理模式，探索聚居區(qū)合作共治的新格局

根據跨區(qū)域農民聚居區(qū)治理過程中存在的共性的問題，可按照“1+3+1+N”治理模式，設置內部管理和服務管理的組織機構，推進聚居區(qū)治理主體合作共治?！?”即是在集中聚居區(qū)組建非功能性聯合黨組織，黨組織書記由鎮(zhèn)鄉(xiāng)分管領導兼任，委員由涉及村（社區(qū)）黨支部書記或者支部委員兼任；“3”是在集中聚居區(qū)選舉成立集中聚居區(qū)議事會、監(jiān)事會、和業(yè)委會等自治組織；第二個“1”即注冊成立聚居區(qū)集體資產資源管理合作社，對聚居區(qū)集體資產資源進行有效管理，并確保集體資產資源的保值增值；“N”是各聚居區(qū)根據不同的具體實際，引進或組建多個以小區(qū)管理服務中心為代表的適合本聚居區(qū)治理的多元化社會組織，解決聚居區(qū)綜合治理、矛盾協調、服務群眾、物業(yè)監(jiān)督等綜合管理難題，進而構建集中聚居區(qū)合作共治的長效機制。

（五）分類納入治理目標考核，促進跨區(qū)域聚居區(qū)自治治理水平提升

跨區(qū)域聚居區(qū)主要分為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地的場鎮(zhèn)（含二級場鎮(zhèn)）聚居區(qū)和非場鎮(zhèn)聚居區(qū)，場鎮(zhèn)聚居區(qū)集中居住人口較多，非場鎮(zhèn)聚居區(qū)居住人口相對較少。場鎮(zhèn)集中聚居區(qū)采取城鎮(zhèn)化小街區(qū)管理。場鎮(zhèn)集中聚居區(qū)統一納入鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）場鎮(zhèn)綜合治理，其區(qū)域內道路、綠化、水電氣等管網公共基礎設施運營管護及社會治安維穩(wěn)等由場鎮(zhèn)管理，但要厘清集中聚居區(qū)自治管理、物業(yè)管理與場鎮(zhèn)管理的范圍界限，跨區(qū)域聚居區(qū)的管理既要融入場鎮(zhèn)綜合管理中，又要逐步形成“自我自治管理、自我服務”的新模式。非場鎮(zhèn)聚居區(qū)實行微田園式管理。非場鎮(zhèn)聚居區(qū)仍處在鄉(xiāng)村，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府可將根據聚居點地形等具體情況，對住房房前屋后周邊地塊統一整理，地塊數量按住戶數的一定比例配備。根據微田園“地成塊、樹成蔭、春賞花、夏看綠、秋掛果、冬滿菜”的總體標準，按照住戶自愿領養(yǎng)管理原則，集中聚居區(qū)將微田園地塊管理情況納入考核，對管理不善的責令整改直至取消其領養(yǎng)管理資格，全面改善集中聚居區(qū)居住環(huán)境，逐步形成“人在園中、園在田間”幸福美麗新農村景象。

（六）以“互聯網+鄉(xiāng)村”模式，嘗試跨區(qū)域聚居區(qū)治理融合的新模式

“為村”是一個用移動互聯網發(fā)現鄉(xiāng)村價值的開放平臺，以“連接為鄉(xiāng)村”為口號，以“互聯網+鄉(xiāng)村”的模式，為鄉(xiāng)村連接情感，連接信息，連接財富。聚居區(qū)所在村（社區(qū)）或聚居區(qū)申請報名，在移動互聯網技術發(fā)展基礎上，群眾使用智能手機連接互聯網，通過“為村”平臺開展聚居區(qū)智慧小區(qū)建設。聚居區(qū)（或者社區(qū)）通過發(fā)布信息，做聚居群眾的思想引領，向居民傳播積極的思想，最新的惠農政策。把黨務、村級事務、聚居區(qū)治理、民主管理、民主監(jiān)督等事項搬到“為村”平臺，方便聚居區(qū)群眾辦事，提高村級公共服務辦事效率；居民登錄微信關注聚居區(qū)“為村”公眾號，在公眾號里認證自己居民的身份，進入自己所在的聚居區(qū)的“村莊”。居民可以第一時間了解到政策的最新動態(tài)，新農保繳費、醫(yī)保繳費、招聘信息、村公資金的使用情況，居民還可以自己發(fā)布招工用工信息和農特產品信息；也可以將 “為村”平臺作為聚居區(qū)群眾的社交軟件，在平臺里發(fā)布動態(tài)，獲得周圍的鄰居點贊，進一步增進鄰里溝通交流和連接感情。

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責任編輯：楊 靜