新疆南疆三地州貧困現(xiàn)狀、機制與精準(zhǔn)扶貧問題研究

[摘要]南疆三地州目前處于貧困人口基數(shù)大、經(jīng)濟發(fā)展水平落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低的貧困狀態(tài)。導(dǎo)致貧困的機理也是多方面的，如地理因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素、民族性因素、教育因素和勞動力因素等。經(jīng)過近幾年的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)，南疆三地州在脫貧攻堅上也取得了一定的成效，實施了建檔立卡工作、經(jīng)濟水平顯著增長、相關(guān)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸完善。為盡早實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，南疆三地州需要加大金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、完善教育培訓(xùn)體系、社會維穩(wěn)等工作。

[關(guān)鍵詞]南疆三地州；貧困；現(xiàn)狀；機制；精準(zhǔn)扶貧

[中圖分類號]F328.3 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）02—0101—05

[作者簡介]趙淵博，男，中共中央黨校研究生院博士研究生，研究方向：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

貧困問題是長期阻礙新疆地區(qū)尤其是南疆三地州發(fā)展的最主要因素。在實現(xiàn)全面建成小康社會的進程中，脫貧攻堅成為南疆三地州將要面對的艱巨任務(wù)。2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》中明確指出，將南疆三地州作為14個集中連片特困區(qū)之一，并作為脫貧攻堅的重點對象。2015年11月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧成為扶貧開發(fā)的指導(dǎo)方針。從此，南疆三地州的脫貧攻堅進入了全新的精準(zhǔn)時代。本文通過分析該地區(qū)貧困現(xiàn)狀、致貧機制與精準(zhǔn)扶貧成效，并提出精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的政策建議。

一、南疆三地州的貧困現(xiàn)狀

（一）貧困人口基數(shù)較大

南疆三地州包括和田地區(qū)、喀什地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州（簡稱克州），地處新疆西南部和沙漠地帶。南疆三地州包括24個縣，其中有19個縣被列為國家貧困開發(fā)重點縣，占比為79.2%，其余5個為扶貧開發(fā)比照縣。該地區(qū)長期貧困積累了大量貧困人口，導(dǎo)致貧困基數(shù)較大，給脫貧攻堅帶來一定困難。截至2016年末，克州有29795戶尚未脫貧，涉及115943人，占克州總?cè)丝诘?9%，加上享受最低生活保障的9萬多人，這一比例高達34.8%。①而喀什地區(qū)共有貧困戶16707戶，貧困人口71945人，占地區(qū)總?cè)丝诘?1.5%。按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，南疆三地州貧困人口數(shù)高達266萬人，占新疆扶貧總?cè)丝诘?1%，其中有64萬的深度貧困人口生活在高海拔地區(qū)和沙漠地帶。

除了有較高的貧困人口基數(shù)，該地區(qū)人口增長也呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢。喀什地區(qū)2016年人口出生率為16.58‰，人口自然增長率為12.08‰，人口死亡率為4.51‰；②和田地區(qū)人口出生率為20.94‰，人口自然增長率為15.79%，死亡率為5.15‰；③克州地區(qū)人口出生率為20.33‰，人口自然增長率為14.24‰，死亡率為6.08‰。三地州的人口出生率和人口自然增長率均高于全國的12.95‰和5.86‰，而死亡率卻均低于全國7.09‰的水平。①

（二）經(jīng)濟發(fā)展水平落后

南疆三地州貧困與經(jīng)濟發(fā)展落后直接相關(guān)。經(jīng)濟總量上，2016年南疆三地州全年國民生產(chǎn)總值超過1114億元，占新疆GDP的11.9%。南疆三地州人均GDP為13501元，占全疆人均GDP的33.4%。其中，克州地區(qū)人均GDP為16777元，喀什地區(qū)為17431元，和田地區(qū)為10215元，均遠低于全疆40427元和全國53980元。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理成為南疆三地州落后的又一重要因素。如表1所示，南疆三地州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了“一三二”到“三二一”的轉(zhuǎn)變。三大產(chǎn)業(yè)中，第一產(chǎn)業(yè)占比由2000年的54.1%降低到2015年的27.3%，高于2015年新疆第一產(chǎn)業(yè)16.7%的比重，比例過高；第二產(chǎn)業(yè)增幅較大，從13.3%上升到2015年的27.4%，但仍低于新疆第二產(chǎn)業(yè)的38.6%；第三產(chǎn)業(yè)比重整體呈上升趨勢，達到2015年的45.3%，略高于全疆平均水平；2016年南疆三地州第一產(chǎn)業(yè)比重有所上升，第二產(chǎn)業(yè)下降，第三產(chǎn)業(yè)保持不變，形成“三一二”格局。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低

南疆三地州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平長期處于停滯不前狀態(tài)。從生產(chǎn)生活的基本需要來看，水利、交通、通訊和電力等設(shè)施依然匱乏。南疆三地州居民依水而居，但控制性水利工程的缺乏使得該地區(qū)無法充分利用稀有的水資源；農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)的缺失限制了農(nóng)業(yè)高效發(fā)展，水資源利用率很低；電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，給生產(chǎn)生活帶來諸多不便；鐵路、公路、航空限制了居民日常出行選擇，降低了貨物運輸能力；醫(yī)療機構(gòu)、初等教育機構(gòu)嚴重不足，尤其是農(nóng)村的學(xué)前教育機構(gòu)占比過低，醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人員數(shù)量與質(zhì)量均難以滿足當(dāng)?shù)鼗拘枰?/p>

二、南疆三地州的貧困機理

（一）地理位置因素

和田地區(qū)、喀什地區(qū)和克州地區(qū)所轄的19個貧困縣地處新疆邊境地帶、沙漠地帶和高海拔地帶。其中，喀什地區(qū)地處昆侖山東側(cè)、塔克拉瑪干沙漠西端，全區(qū)沙漠面積占比為29.1%；和田地區(qū)與喀喇昆侖山、高原地帶相鄰，地處塔克拉瑪干沙漠腹地，綠洲面積占比僅為3.7%；克州地區(qū)則全境超過90%的面積處于昆侖山與天山交匯的山地。特殊的地理位置導(dǎo)致該地區(qū)常年降水嚴重不足，沙漠化問題突出，冬季時令較長不利于生產(chǎn)活動，突出的生態(tài)問題與經(jīng)濟發(fā)展之間存在顯著的正相關(guān)性。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展過程來看，2016年南疆三地州三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為31∶23.9∶45.1，基本形成“三一二”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局；全疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重分別為17.1∶37.3∶45.6，形成了“三二一”格局。與全疆相比，南疆三地州長期以來以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的格局正在改善，但比重仍然較大，短期內(nèi)無法徹底轉(zhuǎn)變；由于該地區(qū)沒有經(jīng)濟成熟的工業(yè)化過程，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有很大的上升空間，也造成了該地區(qū)發(fā)展重工業(yè)存在困難；第三產(chǎn)業(yè)在沒有經(jīng)歷工業(yè)化的過程便存在較高的比重，說明第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

另外，從各地州的情況看，2016年和田地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為27.3∶15.4∶57.3，該地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，第三產(chǎn)業(yè)存在虛高現(xiàn)象；喀什地區(qū)2016年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為5.1∶29.5∶65.4，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)嚴重失衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎處于停滯不前狀態(tài)，而服務(wù)業(yè)卻明顯發(fā)展過快；克州地區(qū)2016年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為15∶33.6∶51.4，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成“三二一”狀態(tài)，從當(dāng)前發(fā)展來看，服務(wù)業(yè)發(fā)展過快，一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。

（三）民族性因素

新疆是少數(shù)民族聚居區(qū)，南疆三地州少數(shù)民族比重同樣較高。2016年和田地區(qū)維吾爾族等少數(shù)民族占比97%，漢族占比不到3%；喀什地區(qū)維吾爾族、塔吉克族等少數(shù)民族占比為93.7%，漢族占比僅5.3%；克州地區(qū)少數(shù)民族占比為93%，漢族占比7%。較高的少數(shù)民族人口數(shù)量也帶來諸多民族問題，如宗教信仰氛圍濃重、思想觀念保守等。

同時，少數(shù)民族較高的出生率、人口自然增長率和較低的死亡率，導(dǎo)致該地區(qū)人口增長較快。南疆三地州不僅貧困人口基數(shù)較大，同時人口還以較高的速度在上升，由于多數(shù)貧困人口所在的農(nóng)村地區(qū)較少受到計劃生育政策的影響，農(nóng)村人口上升比例大于城市貧困人口上升幅度，人口壓力不降反增，形成了新疆尤其是南疆三地州的人口特點，成為精準(zhǔn)脫貧的難點。

（四）教育因素

少數(shù)民族地區(qū)教育落后是當(dāng)?shù)厝肆Y本水平不高的主要原因。一方面，該地區(qū)少數(shù)民族教育意識淡?。涣硪环矫?，該地區(qū)教育機構(gòu)十分缺乏，嚴重限制了當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展因缺乏高素質(zhì)勞動力而動力不足。數(shù)據(jù)顯示，南疆三地州高等教育學(xué)校占新疆總數(shù)的7.7%，中等職業(yè)教育機構(gòu)占比為27.9%，中學(xué)占比26.2%，小學(xué)占比50%。由此可知，該地區(qū)受教育人群中，中學(xué)和小學(xué)學(xué)歷比重較高，而受中等教育人口比重很低，大多數(shù)勞動力就業(yè)都要接受技能培訓(xùn)，使得當(dāng)?shù)刂械嚷殬I(yè)教育機構(gòu)比重最高。顯然，由于教育水平不高，大多數(shù)人只能被迫參加技能培訓(xùn)來參與經(jīng)濟建設(shè)。

（五）勞動力因素

勞動力是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的短板之一。由于受到教育水平不高、年輕勞動力向外流動較大等因素的影響，當(dāng)?shù)匾皇侨狈ψ銐驍?shù)量的勞動力要素，二是現(xiàn)有勞動力素質(zhì)不高，部分邊境地區(qū)還要抽調(diào)一部分人力作為邊境巡防人員，更加重了當(dāng)?shù)貏趧恿Χ倘薄?/p>

三、南疆三地州精準(zhǔn)扶貧進展

新疆一直作為國家重點扶貧的對象出現(xiàn)在政策文件中。在扶貧方面，國家相繼出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，南疆三地州作為國家14個集中連片特困區(qū)之一，是精準(zhǔn)扶貧和脫貧的重點對象。近幾年，南疆三地州在精準(zhǔn)扶貧上成效顯著。

（一）大力推進建檔立卡工作

建檔立卡是精準(zhǔn)扶貧的首要工作。2014年喀什地區(qū)對全境的2335個村進行了摸底調(diào)查，對不同對象進行評估，最終將1222個重點貧困村、28.56萬貧困戶和105.59萬貧困人口數(shù)量進行了匯總；克州地區(qū)對115個貧困村的貧困人口進行了建檔立卡和信息錄入，2016年10月該地區(qū)還有超過15萬的貧困人口；和田地區(qū)將1077個貧困村和貧困人口進行了精準(zhǔn)識別，最終確定了70.35萬貧困人口，并進行信息錄入。①

（二）經(jīng)濟增長顯著

在扶貧政策的大力支持下，南疆三地州經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高。2016年，南疆三地州生產(chǎn)總值超過1096億元。其中，第一產(chǎn)業(yè)為339.4億元，第二產(chǎn)業(yè)為261.5億元，第三產(chǎn)業(yè)為495.5億元。

截至2016年底，和田地區(qū)生產(chǎn)總值增長10.3%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長8.5%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長8.5%；喀什地區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值增長11.5%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長10%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長10%；克州地區(qū)生產(chǎn)總值增幅為10.1%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9%，農(nóng)牧民人均純收入增幅為15.2%，全年實現(xiàn)10412戶的40413位農(nóng)民脫貧。由此可見，3個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要指標(biāo)多數(shù)超過和接近兩位數(shù)增長，顯示出該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)初見成效。

（三）相關(guān)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展

在山東省對口支援下，喀什市岳普湖縣實施了電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園項目并順利落戶岳普湖縣亞歐國際商貿(mào)物流園區(qū)，已入駐企業(yè)20家，初步形成了縣鄉(xiāng)村三級電子商務(wù)服務(wù)體系。②

克州地區(qū)在江蘇省對口支援下，不斷扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立了“龍頭企業(yè)——專業(yè)合作社（經(jīng)紀人）——貧困戶”的產(chǎn)業(yè)鏈扶貧模式；重點扶持龍頭企業(yè)26家；開展“農(nóng)超對接”農(nóng)民專業(yè)合作社；大力發(fā)展庭院經(jīng)濟，項目落地2600戶。通過推動小微產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)業(yè)孵化園發(fā)展來帶動就業(yè)，實施“短平快”項目200多個，累計新增就業(yè)超過6300人。實施的紡織服裝項目83個，帶動超過2億元收入和5330人就業(yè)。①澤普縣通過挖掘當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟作物馬鈴薯和露地蔬菜，為1407戶5042貧困人口帶來收益，并帶動3263人就業(yè)。②

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善

南疆三地州在改善基礎(chǔ)設(shè)施方面開展了大量實質(zhì)性工作，取得顯著成效。以現(xiàn)有公布數(shù)據(jù)來看，和田墨玉縣在改善民生方面開展了多項工作。2017年，墨玉縣在110個村鋪設(shè)了近770公里農(nóng)村道路；相繼開通了客運專線和客運站；為47個村鋪設(shè)了超過500公里的供水管道，解決村民生活用水困難和飲水安全問題；為貧困村修筑了2646公里的水利防滲渠道；加快了農(nóng)村電網(wǎng)的改造升級。③

四、南疆三地州精準(zhǔn)扶貧政策建議

（一）大力開展金融精準(zhǔn)扶貧

金融支持是當(dāng)?shù)刂苯影l(fā)展經(jīng)濟和對口支援的必要條件。在扶貧資金的配置和使用上，逐漸降低扶貧項目的地方財政配套要求，使得政策實施更靈活，讓地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行資金使用。對基礎(chǔ)設(shè)施投資需要較大的資金支持，需要積極引導(dǎo)商業(yè)銀行、私人金融機構(gòu)參與項目建設(shè)，降低項目風(fēng)險，并引入更多資金使用方案，確保資金收益。同時，當(dāng)?shù)卣雠_相應(yīng)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)相關(guān)金融機構(gòu)為當(dāng)?shù)鼐用褓J款提供便利，并對不同的資金使用方式和資金分類進行詳細管理，加強項目跟蹤與監(jiān)測工作。

（二）加大產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧

借助當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，加快當(dāng)?shù)匦纬商厣a(chǎn)業(yè)。為不同的村鎮(zhèn)制定適合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，因地制宜，發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，并為產(chǎn)銷提供一條龍服務(wù)。注重產(chǎn)業(yè)鏈分工，讓當(dāng)?shù)馗鳟a(chǎn)業(yè)之間形成良性的循環(huán)，打通上中下游產(chǎn)業(yè)鏈，逐漸培育特色產(chǎn)業(yè)鏈和帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。另外，加快形成結(jié)構(gòu)合理的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。逐步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，提高生產(chǎn)率，可逐步引進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)工具，并借助電子商務(wù)平臺對外銷售地方特色產(chǎn)品；積極引進適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件的工業(yè)化生產(chǎn)企業(yè)，加快工業(yè)化進程；借助當(dāng)?shù)鬲毺氐漠愑蝻L(fēng)情，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展和提高就業(yè)。

（三）逐步完善教育培訓(xùn)體系

加大對基礎(chǔ)教育的投資力度，解決兒童上學(xué)難問題。一方面，政府投入資金并根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蠼⒔逃龣C構(gòu)；另一方面，可引進社會力量，與慈善機構(gòu)合作，帶動更多社會資源關(guān)注和支持該地區(qū)教育發(fā)展，還可開展一些支教項目，讓更多有志之士貢獻一己之力。同時，要加大技能培訓(xùn)和高等教育的扶持力度，可與較發(fā)達省份的高校開展合作辦學(xué)，爭取內(nèi)地高校定期派遣年輕教師到南疆支教，為當(dāng)?shù)貛碜钕冗M的理念和知識。

（四）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

南疆三地州處于極度缺水地區(qū)，應(yīng)加快解決控制性水利樞紐工程建設(shè)。建立鐵路、公路和航空組成的立體交通運輸網(wǎng)絡(luò)，借助財政和民間資金力量推動項目順利實施。充分利用南疆三地州地處邊境的優(yōu)勢，借助“一帶一路”倡議，興建高水平通關(guān)口岸，促進內(nèi)地進出口貿(mào)易和本地產(chǎn)品的出口，同時吸引外國企業(yè)來新疆興業(yè)。除此之外，應(yīng)大力推動醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立村鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站，做到村村都有合格的醫(yī)生和醫(yī)療服務(wù)。同時，宣傳推廣優(yōu)生優(yōu)育的政策和觀念，實施健康和衛(wèi)生普及知識，形成固定的醫(yī)療服務(wù)定點單位。

（五）加強維穩(wěn)工作

作為邊疆地帶，南疆地區(qū)維穩(wěn)形勢依然嚴峻。為了應(yīng)對“三股勢力”的不斷滲透行為，要逐步加大邊防的力度和人員數(shù)量。同時，建立政府、邊防人員、當(dāng)?shù)鼐用袢铰?lián)動的巡查預(yù)警機制，及時搜集恐怖勢力活動信息，并采取預(yù)防性措施。普及國家安全知識，加強當(dāng)?shù)鼐用竦陌踩庾R，從源頭上防止恐怖主義繼續(xù)在民間蔓延。不斷提高戍邊人員的待遇，激勵更多人積極參與到戍邊行動中。

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責(zé)任編輯：彭銀春