基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的農(nóng)村土地金融研究

周超

摘 要：農(nóng)村土地金融符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，這種模式具有內(nèi)生性，具備法律、社會(huì)、生產(chǎn)基礎(chǔ)，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、增強(qiáng)金融資源可獲得性。但是，面臨缺乏健全持久的法律保障、市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)與效率的“薄”市場(chǎng)無(wú)法為依賴土地收入生活的失地農(nóng)民提供生存、養(yǎng)老保障等風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了扎實(shí)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)農(nóng)村土地金融健康發(fā)展，就需要完善法律保障體系、社會(huì)保障體系、配套服務(wù)體系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系和政府支持體系。

關(guān) 鍵 詞： 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革； 制度創(chuàng)新； 農(nóng)村土地金融

前言

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)：深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，廣辟農(nóng)民增收致富門路。農(nóng)村土地金融作為農(nóng)村金融資源供給模式的一種制度創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要內(nèi)容，是通過(guò)把農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資源資產(chǎn)化，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性擔(dān)保物，從而使農(nóng)民更易于獲得金融資源，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和增加農(nóng)民收入開(kāi)辟了一條新的途徑，將有力地推動(dòng)“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展。

傳統(tǒng)的金融資源包括提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融資源，其提供服務(wù)是基于服務(wù)對(duì)象具有財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)擔(dān)保為前提，但是廣大農(nóng)村最為急需金融服務(wù)的低收入群體恰恰缺乏這一擔(dān)保對(duì)象。長(zhǎng)期以來(lái)受到農(nóng)村缺乏財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)擔(dān)保的困擾，同時(shí)又因?yàn)槭苌孓r(nóng)貸款具有“高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低收益”的特殊性影響，使得農(nóng)業(yè)金融資源的獲得性較差。同時(shí)，那些設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)，也變相成為了吸收農(nóng)村地區(qū)存款轉(zhuǎn)而投向城市和工業(yè)領(lǐng)域中收益率更高的地區(qū)和行業(yè)的“虹吸器”。金融資源供給成了“錦上添花”而不是“雪中送炭”，形成了越發(fā)達(dá)的地區(qū)和行業(yè)金融資源越豐富，越不發(fā)達(dá)地區(qū)和行業(yè)金融資源越匱乏的“馬太效應(yīng)”局面。

事實(shí)上，農(nóng)民最大的財(cái)富源泉——土地并沒(méi)有得到充分運(yùn)用。把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資源資產(chǎn)化做資產(chǎn)性擔(dān)保物抵押，可以實(shí)現(xiàn)“靜”的土地資源“動(dòng)”起來(lái)，耦合農(nóng)地和金融兩大資源，破解農(nóng)民缺少資產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的困境。根據(jù)帕特里克的“需求追隨型模式理論”（demand-following），經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生的金融需求是催生金融創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。目前，在理論上和實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn)的農(nóng)村土地金融就是在農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)、抵押“三權(quán)分立”的前提下，農(nóng)民以一定期間內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押向銀行借貸的金融模式。同時(shí)，要求不得利用抵押后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事商業(yè)性開(kāi)發(fā)、改變土地性質(zhì)、改變土地用途，不得損害農(nóng)民承包權(quán)益。這種農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新具有內(nèi)在現(xiàn)實(shí)需要，具有強(qiáng)大的生命力。

近些年，為了不斷滿足這種內(nèi)生性的金融創(chuàng)新需求，滿足農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)金融供給這方面的要求。國(guó)家在宏觀政策層面上，出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)村土地金融的政策，為農(nóng)村土地金融順利開(kāi)展，提供了一個(gè)良好的政策環(huán)境。如表1所示：

一、農(nóng)村土地金融的可行性與客觀必然性

（一）農(nóng)村土地金融的可行性

1、法律保障依據(jù)

為了保證農(nóng)村土地金融推進(jìn)有法可依，國(guó)務(wù)院于2015年8月10日正式公布《開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。指導(dǎo)意見(jiàn)指出，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款的執(zhí)行。這一舉措，使得原本涉農(nóng)土地法律問(wèn)題在法律層面上得到了解決，為農(nóng)村土地金融的順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2、社會(huì)基礎(chǔ)依據(jù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的很多法律法規(guī)都對(duì)農(nóng)業(yè)土地附加了很多限制性法律規(guī)定和政策規(guī)定，其目的是為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，把農(nóng)村土地當(dāng)成保障農(nóng)民的 “生存保障線”。在二元經(jīng)濟(jì)條件下，形成了一個(gè)不成文的社會(huì)保障體系模式，即城市人口主要依靠“社?！?，農(nóng)村人口主要依靠“地?！?。按照這種模式，在原來(lái)的經(jīng)濟(jì)條件下，必然會(huì)對(duì)農(nóng)村土地附加各種約束。但是，隨著改革開(kāi)放后農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保障不斷改善，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加，使得原本依靠土地作為農(nóng)民最后“生存保障線”的作用相對(duì)降低，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民也開(kāi)始逐漸地由“地保”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧绫！薄＿@為土地金融的順利開(kāi)展奠定了一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

3、生產(chǎn)要素依據(jù)

社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，是各種生產(chǎn)資源要素有機(jī)結(jié)合的結(jié)果，土地是一種生產(chǎn)性資源，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的一種稀缺性資產(chǎn)要素，不應(yīng)拘泥于原有的把農(nóng)村土地當(dāng)成穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)最后一道保障線的思維模式，限制生產(chǎn)性資源發(fā)揮資產(chǎn)性價(jià)值的作用，應(yīng)還原土地的全部功能，發(fā)揮出其全部積極作用，這樣才能有效推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

（二）農(nóng)村土地金融的客觀必然性

1、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的客觀要求

2015年8月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》 ，提出增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高資源利用效率、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平等要求。這些要求從提高產(chǎn)量到培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)再到自主創(chuàng)新、提高勞動(dòng)者素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面，囊括了農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面。這些要求的實(shí)現(xiàn)亟待金融資源的大量投入，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為指導(dǎo)思想的農(nóng)村土地金融正是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的客觀需要，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供便捷高效的金融支持。

2、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的客觀需要

農(nóng)村土地金融的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資源資產(chǎn)化，讓農(nóng)民與市民一樣平等享受金融發(fā)展權(quán)。既然國(guó)家能夠立法肯定城市土地使用權(quán)可以抵押融資，那么也應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民同樣平等的權(quán)利，這種金融發(fā)展機(jī)會(huì)均等應(yīng)是國(guó)家賦予每一個(gè)公民的基本權(quán)利，不應(yīng)該因地域不同而有所區(qū)別。賦予了能夠抵押融資功能的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)將是一個(gè)更加完整的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅可以使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值以生產(chǎn)成果的形式取得收益回報(bào)，而且也能夠以資產(chǎn)收益的形式取得收益回報(bào)。既能有效地推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，又能有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，這是2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的明確要求。

3、增強(qiáng)金融資源可獲得性的客觀需要

增強(qiáng)金融資源的可獲得性是指要以更低的利率獲得更多的金融資源。資產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的一個(gè)重要作用就是降低交易費(fèi)用（銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)）和擴(kuò)大可獲得資金數(shù)量。首先，銀行在對(duì)外實(shí)施信貸的過(guò)程中，會(huì)根據(jù)貸款對(duì)象的不同實(shí)施不同的貸款組合，如抵押貸款F1（m， r）與一般性貸款F2（m， r′）。一般而言，不同的貸款組合F1和 F2會(huì)有高低利率之分。他們之間的利率關(guān)系為：F1（m， r），F(xiàn)2（m， r′），r′> r。因?yàn)橐话阈再J款F2的交易風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)于借款人的，銀行需要了解借款人的收入、信譽(yù)等情況，收集這種信息成本難度大，時(shí)間長(zhǎng)，銀行為了降低自身相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，故而設(shè)定較高利率，即交易費(fèi)用較高；但是，如果有財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)作為抵押，則貸款利率會(huì)降低，因?yàn)榈盅嘿J款F1的交易費(fèi)用（銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)）是關(guān)于物的，“物”的信息易得明晰，解決了借貸雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題，故而風(fēng)險(xiǎn)較低，銀行會(huì)給予較低的貸款利率。其次，擁有了資產(chǎn)類抵押物之后，其實(shí)是等于貸款中在原來(lái)個(gè)人信譽(yù)的基礎(chǔ)上增加了物的擔(dān)保，無(wú)形中擴(kuò)大了原本只靠人的收入和信譽(yù)來(lái)做擔(dān)保的內(nèi)容，相對(duì)一般貸款而言增加了抵押對(duì)象，從而可以獲得更高的貸款額度。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)化，可以從理論和實(shí)踐中解決因缺乏資產(chǎn)抵押物所要承擔(dān)的較高利率問(wèn)題，同時(shí)又能增加融資數(shù)額。如圖1所示：

圖中，橫軸M代表農(nóng)民的融資額度，縱軸R代表農(nóng)民融資利率，農(nóng)民的金融需求曲線是一條從左上向右下傾斜的曲線，表示隨著貸款利率的降低，貸款數(shù)量增加。在沒(méi)有資產(chǎn)性抵押的前提下，農(nóng)民的金融需求曲線為L(zhǎng)，貸款利率為r，獲得貸款額度為OA；在外部條件改變（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化）的情況下，農(nóng)民取得了資產(chǎn)性抵押擔(dān)保物，利率下降為r，在金融需求曲線不變的情況下，低利率可以獲得更多的貸款，貸款額度增加為OB；另外，因?yàn)橥獠織l件的變化使得農(nóng)民的金融需求曲線發(fā)生了變化，金融需求曲線變?yōu)長(zhǎng)，使得農(nóng)民在新的金融需求曲線和新的低利率的情況下獲得了更多的融資額度OC。

二、土地金融的風(fēng)險(xiǎn)

（一）法律方面

2015年全國(guó)人大通過(guò)特別授權(quán)的方式，賦予全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期（2年試點(diǎn)期）暫停相關(guān)法律的執(zhí)行。這種形式雖然為土地金融提供了法律上的保障，但是仍然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。首先，這種法律保障有試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)的區(qū)別，在試點(diǎn)地區(qū)推行農(nóng)村土地金融有法可依，能獲得法律的保護(hù)，但是在非試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于農(nóng)村土地金融的推行只能依靠當(dāng)?shù)氐恼咝砸?guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛，沒(méi)有法律依據(jù)，不受法律保護(hù)。其次，盡管在試點(diǎn)地區(qū)有法律保障，但是試點(diǎn)期間有限。超過(guò)試點(diǎn)期間之后法律保障問(wèn)題如何解決？是延長(zhǎng)試點(diǎn)期繼續(xù)暫停相關(guān)法律的執(zhí)行還是會(huì)有其他變數(shù)，沒(méi)有明確說(shuō)明，存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。李怡忻和孟繁瑜（2016）[1]認(rèn)為這種情況難以形成一個(gè)對(duì)于農(nóng)村土地金融發(fā)展有利的長(zhǎng)期預(yù)期，不利于農(nóng)村土地金融的持久推進(jìn)。

（二）經(jīng)營(yíng)方面

農(nóng)村土地金融融資的還款能力，最終依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效果。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有其特殊性，即不但受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響而且還要受到來(lái)自自然環(huán)境的影響。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣情景下的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍較低，以及農(nóng)民個(gè)體對(duì)市場(chǎng)形勢(shì)把握不準(zhǔn)確出現(xiàn)的“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象。另外，雖然目前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平在逐步提高，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件在逐步改善，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的防洪抗災(zāi)等能力依然有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上受到自然條件的影響仍然較大，存在著豐年和災(zāi)年兩種可能性。這樣就造成無(wú)論是自然條件的原因還是市場(chǎng)環(huán)境的原因都有可能導(dǎo)致農(nóng)民收入降低，還款壓力加大。李寧、陳利根和孫佑海（2016）[2]對(duì)350 位金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員問(wèn)卷調(diào)查顯示，66.57%的人認(rèn)為，農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，貸款風(fēng)險(xiǎn)不易控制。

（三）處置方面

農(nóng)村土地金融出現(xiàn)違約后，在其抵押擔(dān)保的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置過(guò)程中，會(huì)有一定風(fēng)險(xiǎn)。

1、抵押變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

土地金融違約后，金融機(jī)構(gòu)取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)如果通過(guò)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的方式來(lái)回收貸款顯然不太現(xiàn)實(shí)而且缺乏效率。一般情況下，最有效的處置辦法就是和其他農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織、或者村委會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)商收購(gòu)、交易流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是無(wú)論是協(xié)商收購(gòu)還是交易流轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)面臨的都是一個(gè)“薄”市場(chǎng)。因?yàn)橥恋鼐哂胁豢梢苿?dòng)性，這就造成了銀行取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是在集體成員之間或者臨近的村或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織之間的內(nèi)部市場(chǎng)上完成。因?yàn)榭山灰讓?duì)象有限，會(huì)造成農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)無(wú)效率且缺乏競(jìng)爭(zhēng)。這種擔(dān)保物“薄”市場(chǎng)的特征，會(huì)導(dǎo)致抵押變現(xiàn)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

2、民生保障風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地金融違約后，金融機(jī)構(gòu)處置變現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民將失去一定期間內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然目前農(nóng)村社會(huì)保障日益完善，但是與城市里的市民享有的社保體系相比，仍然有比較大的差距，特別是那些收入較低并且主要依靠土地為主要生活來(lái)源的農(nóng)民，在失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，以現(xiàn)有的農(nóng)村社保福利還無(wú)法滿足其正常的生活和養(yǎng)老。因此，這一類低收入群體在失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后生活會(huì)遇到困難，對(duì)于這一類的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地仍然具有生存保障、養(yǎng)老保障等社保功能。潘文軒（2015）[3]認(rèn)為如果這一類農(nóng)民失去了其收入主要來(lái)源的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則可能會(huì)出現(xiàn)民生保障風(fēng)險(xiǎn)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地金融的政策建議

（一）完善法律保障體系

加快立法和制度建設(shè)，盡快用完善的土地金融法律來(lái)替代目前依靠暫停若干法律條文的辦法為土地金融提供法律保障，應(yīng)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上建立起相互配合相互支撐的完備的法律保障體系。首先，要修改相關(guān)的法律法規(guī)，在及時(shí)獲取各地土地金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改目前和土地金融相互抵觸的相關(guān)法律法規(guī)，保證法律規(guī)定的協(xié)調(diào)性、一致性。其次，應(yīng)專門針對(duì)土地金融建立一套適合我國(guó)國(guó)情的體系完整功能完備的土地金融法，把土地金融的主體、對(duì)象、流程、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)督等一系列問(wèn)題規(guī)范化、法制化。為土地金融的順利開(kāi)展提供完備科學(xué)的法律保障體系。

（二）完善社會(huì)保障體系

農(nóng)村土地金融的順利推進(jìn)，離不開(kāi)健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。要把推進(jìn)農(nóng)村土地金融放到全面建設(shè)小康社會(huì)的大戰(zhàn)略中，要從就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面進(jìn)一步全面完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，將農(nóng)村社會(huì)保障體系納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系當(dāng)中，建成覆蓋全面、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障有力的農(nóng)村社會(huì)保障體系。當(dāng)然，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)水平是相輔相成的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升將會(huì)有力地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障水平的提高，而農(nóng)村土地金融的順利開(kāi)展恰恰會(huì)有力地推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，為了盡快推進(jìn)農(nóng)村土地金融促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以探索在建立農(nóng)民最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民基本生活問(wèn)題的基礎(chǔ)上，盡快推進(jìn)農(nóng)村土地金融，這樣可以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，形成一個(gè)良性互動(dòng)的局面。

（三）完善配套服務(wù)體系

農(nóng)村土地金融的順利實(shí)施，需要一整套的配套服務(wù)體系，這套服務(wù)體系至少應(yīng)該包括農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系以及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)。首先需要建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估體系。要推進(jìn)農(nóng)村土地金融就需要對(duì)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，必須建立一套科學(xué)、有效的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)，培養(yǎng)專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)，保障評(píng)估工作順利進(jìn)行。健全完善的評(píng)估系統(tǒng)將有助于保障農(nóng)村土地金融的公平性和透明性，提高效率，保障農(nóng)民合法權(quán)益。其次，構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平、社會(huì)保障實(shí)際水平、農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展實(shí)際水平，探索適合本地區(qū)實(shí)際情況的市場(chǎng)模式，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到來(lái)自市場(chǎng)和自然環(huán)境的雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)村土地金融貸款出現(xiàn)無(wú)法按時(shí)還款的違約風(fēng)險(xiǎn)要大于一般的商業(yè)貸款。農(nóng)村土地金融一旦出現(xiàn)違約，如何來(lái)有效承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)事關(guān)土地金融健康發(fā)展的關(guān)鍵。目前農(nóng)村土地金融實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)模式有“同心模式”、“南充模式”和“成都模式”。劉玉平、賈憲威和王歡（2015）[4]認(rèn)為“同心模式”是典型的“農(nóng)戶買單”風(fēng)險(xiǎn)分割機(jī)制。 “南充模式”是標(biāo)準(zhǔn)的“信貸機(jī)構(gòu)兜底”型風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。而“成都模式”則是 “政府善后”型風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的樣板。這些風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式都有各自存在的道理，但都在一定程度上存在缺陷，不利于農(nóng)村土地金融的健康發(fā)展。

應(yīng)建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。一是利用多層次農(nóng)村土地金融擔(dān)?；鸾档惋L(fēng)險(xiǎn)。探索建立由政府、金融機(jī)構(gòu)、貸款農(nóng)民共同參與的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?。政府可以選擇將支農(nóng)惠農(nóng)資金的一部分以風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；鸬男问街С洲r(nóng)村土地金融，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu)按一定貸款比例提取壞賬準(zhǔn)備金作為風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；貸款農(nóng)民按一定借款比例提取經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)損失作為風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，降低農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣，在農(nóng)村土地金融出現(xiàn)違約之后，可以利用風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；饋?lái)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，這樣既降低了金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)也降低了農(nóng)民的借款風(fēng)險(xiǎn)。二是利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)降低風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既可以對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保自然災(zāi)害險(xiǎn)，降低農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；又可以積極探索對(duì)銀行開(kāi)展的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施保險(xiǎn)，降低銀行發(fā)放農(nóng)業(yè)土地金融貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善政府支持體系

政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，應(yīng)從宏觀經(jīng)濟(jì)管理的角度給予供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想指導(dǎo)下的農(nóng)村土地金融必要的支持，發(fā)揮出政府應(yīng)有的積極作用。政府給予農(nóng)村土地金融的支持體系至少包括三個(gè)方面：輿論與政策支持、資金與財(cái)稅支持、經(jīng)營(yíng)權(quán)保障支持。

1、輿論與政策支持

政府要對(duì)農(nóng)村土地金融展開(kāi)積極宣傳。當(dāng)前，實(shí)施農(nóng)村土地金融的地區(qū)有限，而且就算在試點(diǎn)地區(qū)，很多農(nóng)民都處于觀望態(tài)度，對(duì)農(nóng)村土地金融的參與積極性不高。政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，加大宣傳力度。同時(shí)，政府要出臺(tái)各項(xiàng)配套的優(yōu)惠政策措施，完善各項(xiàng)法律，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與，讓更多的金融資源能夠流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題。

2、資金與財(cái)稅支持

首先是資金支持。政府可以向提供農(nóng)村土地金融的金融機(jī)構(gòu)直接注入資金或者提供貼息貸款?；蛘呤怯筛骷?jí)政府拿出專項(xiàng)資金成立專門金融機(jī)構(gòu)，專門提供農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)，保障農(nóng)村土地金融的順利開(kāi)展。其次是財(cái)稅支持。財(cái)稅支持主要是指政府可以通過(guò)稅收和補(bǔ)貼的形式給予農(nóng)村土地金融以支持。利用稅收和補(bǔ)貼激發(fā)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)雙方從事農(nóng)村土地金融的積極性。陳丹和高銳（2016）[5]認(rèn)為對(duì)于從事土地金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，給予稅收優(yōu)惠，并可以考慮降低其法定存款準(zhǔn)備金；對(duì)于利用農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)貸款的農(nóng)民，給予貸款貼息和保險(xiǎn)補(bǔ)貼，降低各類農(nóng)村土地金融貸款的行政性收費(fèi)，給予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款優(yōu)惠利率。

3、經(jīng)營(yíng)權(quán)保障支持

政府對(duì)農(nóng)村土地金融的支持，還可以表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的特別保護(hù)。只有農(nóng)民在認(rèn)識(shí)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)得到政府的特別保護(hù)之后，才會(huì)打消顧慮，更加積極主動(dòng)的參與到農(nóng)村土地金融中來(lái)。對(duì)于農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，政府完全可以采取一定措施在這一領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。比如，在農(nóng)村土地金融違約發(fā)生后，對(duì)于嚴(yán)重依賴土地收入生活的農(nóng)民，由政府回購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)，然后再低價(jià)租給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的收入向政府再次贖回經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且在這一過(guò)程中賦予違約失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民擁有優(yōu)先承租權(quán)和回購(gòu)權(quán)。這樣，政府就可以實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村土地金融的大背景下最大程度保留農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)民保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供保障支持。

參考文獻(xiàn)

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[2] 李寧，陳利根，孫佑海.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展背景下如何使農(nóng)地“三權(quán)分置”更有效？——基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的約束及其組織治理的研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2016（7）：11-26.

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