中國(guó)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與：目標(biāo)、策略與影響力

沈永東

摘要：行業(yè)政策參與已然成為中國(guó)政策過(guò)程中不可或缺的一部分。已有研究中國(guó)行業(yè)政策參與的文獻(xiàn)大多集中于中國(guó)大企業(yè)或全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)“關(guān)系”方式進(jìn)行政策參與以實(shí)現(xiàn)利益訴求，少有文獻(xiàn)關(guān)注代表民營(yíng)中小企業(yè)利益的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與。基于浙江、江蘇兩個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省146份地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的問(wèn)卷數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：相較于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的單一化與消極性，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的政策影響力與政策參與積極性、具有多樣化的政策參與目標(biāo)對(duì)象和政策參與路徑、更多地采取正式渠道展開(kāi)政策參與，進(jìn)而呈現(xiàn)出地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的多元化與制度化特征。地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)因政治資源有限、代表民營(yíng)企業(yè)利益與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境等原因而呈現(xiàn)出不同于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與特征，這在一定程度上說(shuō)明了中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與實(shí)際上存在著國(guó)家與地方的重要分野。

關(guān)鍵詞：地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)；組織化政策參與；利益代表；競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；國(guó)家與地方分野

中圖分類號(hào)：C912.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）05-0093-011

一、問(wèn)題的提出

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策和法規(guī)的制定不再是傳統(tǒng)視野下的國(guó)家“關(guān)門模式”，這就為中國(guó)企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)政策的制定開(kāi)放了機(jī)會(huì)與空間①。而一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有重大影響，企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)政策制定與執(zhí)行日益盛行。正因如此，當(dāng)代中國(guó)政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的關(guān)系歷來(lái)是學(xué)者們關(guān)注的一個(gè)重要議題。在中國(guó)，大型企業(yè)——無(wú)論是國(guó)有、外資還是地方，一般比中小企業(yè)具有更多機(jī)會(huì)參與政策制定、接近政府部門官員也幾乎沒(méi)有障礙②。中小企業(yè)大部分為民營(yíng)企業(yè)，他們常常因規(guī)模小、區(qū)域經(jīng)營(yíng)、政治資源有限等缺乏獨(dú)立政策參與的能力。

然而，既有研究中國(guó)行業(yè)政策參與的文獻(xiàn)，大多將行業(yè)政策參與研究集中于國(guó)有企業(yè)或大企業(yè)和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等在國(guó)家層面的政策參與，并認(rèn)為大企業(yè)與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)都能對(duì)政策形成較大影響力Guosheng Deng & Scotte Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，（63），101-125； Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.，卻忽視了代表中小民營(yíng)企業(yè)利益的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與研究。部分學(xué)者已經(jīng)注意到了這種研究缺陷，如中國(guó)民營(yíng)企業(yè)家個(gè)體具有多元化的政治合作策略，包括正式渠道的政治參與、個(gè)體政策參與和非正式網(wǎng)絡(luò)的集體行動(dòng)，只是這些政策參與往往是碎片化而未能形成一股組織化力量。在實(shí)踐中，在國(guó)家政策和法規(guī)允許之下國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2007]36 號(hào)） 明確規(guī)定，行業(yè)組織應(yīng)通過(guò)“開(kāi)展行業(yè)調(diào)查研究，積極向政府反映行業(yè)、會(huì)員訴求，提出行業(yè)發(fā)展和立法等方面的意見(jiàn)和建議，積極參與相關(guān)法律法規(guī)、宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的研究、制定，參與制訂修訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)準(zhǔn)入條件，完善行業(yè)管理，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展”，出于對(duì)“私序”所謂“私序”主要是指社會(huì)個(gè)體基于自發(fā)形成的個(gè)人關(guān)系資源或自愿加入的組織化團(tuán)體，在長(zhǎng)期交往博弈中而達(dá)成的自我約束機(jī)制。詳見(jiàn)余暉等：《行業(yè)協(xié)會(huì)及其在中國(guó)的發(fā)展：理論與案例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002年版，第9頁(yè)。的要求，民營(yíng)企業(yè)組建的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)使得開(kāi)展組織化政策參與的利益表達(dá)成為可能。部分民營(yíng)企業(yè)常常通過(guò)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以行業(yè)的名義與政府進(jìn)行談判White，Howell & Shang.（1996）.In Search of Civil Society：Market Reform and Social Change in Contemporary China，Oxford：Clarendon Press；David L.Wank.（1995）.Private Business，Bureaucracy，and Political Alliance in a Chinese City，The Australian Journal of Chinese Affairs，33，pp.55-74； Tony Saich.（2000） Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China，The China Quarterly，161，pp.124-41.。但是既有研究并沒(méi)有考察過(guò)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與，更沒(méi)有回答到底何種條件或因素影響著地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與特征。

本文試圖從政策參與目標(biāo)、策略與影響力等方面來(lái)揭示地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所具有的不同政策參與特征，并認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)利益代表性與會(huì)員競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境影響地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與積極性與主動(dòng)性，進(jìn)而影響了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)的結(jié)構(gòu)比例上顯得更加均衡多元，且在政策參與策略上多采取制度化渠道。

基于對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)146家地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的統(tǒng)計(jì)分析表明：在政策參與對(duì)象上，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與不僅聚焦于政府部門，還積極影響其他部門，如人大、政協(xié)和工商聯(lián)等；在政策參與策略上，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更多地采用了正式渠道方式，如聽(tīng)證會(huì)、人大與政協(xié)提案等。

上述地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與行為特征從以下兩方面得以解釋：一方面，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府之間私下關(guān)系弱、政治資源有限性迫使地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)窮盡各種正式渠道和多元政策參與目標(biāo)對(duì)象開(kāi)展政策參與；另一方面，與國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不同，省市縣級(jí)不同層次及跨區(qū)域同類地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的會(huì)員競(jìng)爭(zhēng)提升了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)嘗試各種正式渠道和多元化政策參與的積極性和主動(dòng)性。

在接下來(lái)的部分，本文首先評(píng)述了中國(guó)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與文獻(xiàn)， 以此明晰中國(guó)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與研究現(xiàn)狀的不足。接著，給出了調(diào)研中國(guó)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的研究設(shè)計(jì)，包括調(diào)研時(shí)間、地點(diǎn)、樣本構(gòu)成和問(wèn)卷設(shè)計(jì)。通過(guò)與國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與行為的比較，本文進(jìn)一步轉(zhuǎn)向?qū)γ駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的對(duì)象、策略、效果及其影響因素的討論，并解釋了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為何呈現(xiàn)出上述政策參與的特征。最后，提供了結(jié)論以及可供進(jìn)一步研究的方向。

二、文獻(xiàn)回顧：中國(guó)企業(yè)政策

參與的個(gè)體化與組織化（一）中國(guó)不同類型企業(yè)的個(gè)體化政策參與

盡管中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，但是隨著中國(guó)改革開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立完善，行業(yè)政策參與現(xiàn)象在中國(guó)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.。許多學(xué)者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是開(kāi)展利益性政策參與并影響中國(guó)政策制定的重要主體，這不僅是因?yàn)檫@些國(guó)有企業(yè)占據(jù)了中國(guó)重要經(jīng)濟(jì)部門和壟斷地位，如石油、鋼鐵、電力和通信等，更重要的是國(guó)有企業(yè)的CEO們與中央領(lǐng)導(dǎo)層之間有著天然的聯(lián)系，進(jìn)而有力地影響著中國(guó)政策制定過(guò)程Kjeld Erik Brdsgaard.（2012）.Politics and Business Group Formation in China：the Party in Control？ The China Quarterly，211，pp.624-648.。

部分學(xué)者還對(duì)跨國(guó)公司在中國(guó)的政策參與做了研究，這些研究多聚焦于跨國(guó)公司是如何通過(guò)各種政策參與方式影響中國(guó)政策、法律和法規(guī)，最終獲取企業(yè)的自身利益Rajib N.Sanyal & Turgut Guvenli.（2000）.Relations between Multinational Firms and Host Governments：The Experience of American-Owned Firms in China，International Business Review，9（1），pp.119-34； Yadong Luo.（2001）.Toward a Cooperative View of MNC–Host Government Relations：Building Blocks and Performance Implications，Journal of International Business Studies，32（2），pp.401-19； Yi-Ru Regina Chen.（2004）.Effective Public Affairs in China：MNC-Government Bargaining Power and Corporate Strategies for Influencing Business Policy Formation，Journal of Communication Management，8（4），pp.395-413； Yongqiang Gao.（2008）.Institutional Environment and MNEs Strategy in Transitional China，Managing Global Transitions，6（1），pp.5-21.。相較于國(guó)有企業(yè)的天然政治資源優(yōu)勢(shì)，跨國(guó)企業(yè)比較典型的是通過(guò)直接訴求形成正式文件來(lái)直接影響關(guān)系它們利益的稅務(wù)等法規(guī)并動(dòng)用本國(guó)政府高官或公司高層資源，以高層對(duì)話形式發(fā)出企業(yè)聲音等Yi-Ru Regina Chen.（2007）.The Strategic Management of Government Affairs in China：How Multinational Corporations in China Interact with the Chinese Government，Journal of Public Relations Research，19（3），pp.283-306.。其他學(xué)者還關(guān)注到中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的政策參與行為，他們認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)由于不像國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)具有有效的政治資源可以依賴，因此民營(yíng)企業(yè)獲取利益的政策參與會(huì)更加艱難，他們或通過(guò)人民代表大會(huì)參與政策，或以“關(guān)系”為基礎(chǔ)，又稱“公關(guān)”，其中一種方式是通過(guò)加入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等方式實(shí)現(xiàn)組織化的政策參與Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85； Zhilong Tian &Xinming Deng.（2007）.The Determinants of Corporate Political Strategy in Chinese Transition，Journal of Public Affairs，7（4），pp.341-56； Wu Wei.（2008）.Influence of Political Relationship Building on the Business Activity of Firms in China，Singapore Management Review，30（2），pp.73-94.。

然而，甘思德（2005）認(rèn)為無(wú)論是何種產(chǎn)權(quán)的企業(yè)，大企業(yè)往往比小企業(yè)對(duì)國(guó)家政策的影響更具有決定性作用，因?yàn)檫@些大企業(yè)不僅擁有雄厚的資本支撐政策參與活動(dòng)，而且具有更加多元的政策參與渠道Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.。這個(gè)觀點(diǎn)被研究中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的學(xué)者所認(rèn)同。他們認(rèn)為，中共有效調(diào)適政權(quán)創(chuàng)設(shè)多種渠道吸納民營(yíng)企業(yè)家，為民營(yíng)企業(yè)家提供了利益訴求的通道，如黨員、人大和政協(xié)Bruce Dickson.（2003）.Red Capitalists in China：The Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change，New York ：Cambridge University Press；Margaret M.Pearson.（1997）.China's New Business Elite：The Political Consequences of Economic Reform，California：University of California Press.。然而真正能夠進(jìn)入這些通道實(shí)現(xiàn)有效政策參與的往往是部分能夠?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅收入作出重大貢獻(xiàn)的支柱型企業(yè)或龍頭企業(yè)黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過(guò)程——基于國(guó)家中心的案例分析和類型建構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》， 2013年第5期；紀(jì)鶯鶯：《商會(huì)的內(nèi)部分化：社會(huì)基礎(chǔ)如何影響結(jié)社凝聚力》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2015年第1期。。大部分民營(yíng)中小企業(yè)往往處于政策邊緣而難以通過(guò)個(gè)體化政策參與得到利益滿足，所以他們除了運(yùn)用有限的“關(guān)系”資源外，常常通過(guò)組織化政策參與方式實(shí)現(xiàn)自我利益。

（二）中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的組織化政策參與

作為一種組織化的政策參與方式，有學(xué)者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是代表企業(yè)發(fā)出利益訴求的一種有效政策參與形式Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press； 周?。骸缎袠I(yè)組織政策倡導(dǎo)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與機(jī)制建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》，2009年第10期；江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第3期。。盡管有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)傾向于個(gè)體單獨(dú)地去解決企業(yè)發(fā)展中遇到的問(wèn)題，而不是通過(guò)集體的努力Kellee S.Tsai.（2007）.Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，Ithaca，N.Y.：Cornell University Press.。然而，一般能夠獨(dú)立解決發(fā)展問(wèn)題的往往是那些大型企業(yè)，因?yàn)槠浔旧砭哂休^強(qiáng)實(shí)力和個(gè)體“關(guān)系”資源與政府進(jìn)行對(duì)話。事實(shí)上，很多時(shí)候民營(yíng)中小企業(yè)是缺乏資源和能力來(lái)獨(dú)立影響政策制定的。由于在發(fā)展過(guò)程中會(huì)面臨著相似的發(fā)展困境，加之政府的政策特征往往面向行業(yè)而非特定企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)以行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為依托，以行業(yè)產(chǎn)業(yè)的名義，利用制度化渠道來(lái)提高自己的議價(jià)能力，展開(kāi)政策參與就顯得更為有效Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85；紀(jì)鶯鶯：《財(cái)大氣粗？私營(yíng)企業(yè)規(guī)模與行政糾紛解決的策略選擇》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第3期。。因此，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與能夠反映出民營(yíng)企業(yè)的組織化政策參與動(dòng)機(jī)、策略、途徑與影響力。

（三）中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與研究

已有研究對(duì)中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與研究并不多，僅有的文獻(xiàn)聚焦于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與，認(rèn)為中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由于力量太弱小而不能表達(dá)傳遞會(huì)員的觀點(diǎn)和聲音，能夠積極采取政策參與行為的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)比例不高，大部分全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與對(duì)象單一，主要通過(guò)“關(guān)系”策略向國(guó)務(wù)院各部委展開(kāi)政策參與Kjeld Erik Brdsgaard.（2012），Politics and Business Group Formation in China：the Party in Control，The China Quarterly，211（9），pp.624-648； Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125； 甘思德、鄧國(guó)勝：《行業(yè)協(xié)會(huì)的游說(shuō)行為及其影響因素分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第4期。 。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與力量弱小的主要原因是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的代表性不足，獨(dú)立性高度受限，這不同程度地表現(xiàn)在以下四個(gè)方面： （1） 由國(guó)家或政府組建；（2）有業(yè)務(wù)主管單位；（3）政府官員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)任職；（4）依賴于政府財(cái)政 Scott Kennedy.（2009）.Comparing Formal and Informal Lobbying Practices in China：The Capital's Ambivalent Embrace of Capitalists，China Information，23（2），pp.195-222； Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125； 甘思德、鄧國(guó)勝：《行業(yè)協(xié)會(huì)的游說(shuō)行為及其影響因素分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第4期。。 由于大部分全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由先前國(guó)務(wù)院各部委轉(zhuǎn)換而來(lái)，所以這些全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)具有濃厚的官方背景——也就是說(shuō)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府具有天然的親密關(guān)系，無(wú)論是成立、人事還是財(cái)務(wù)等都與政府有關(guān)，因此它們很難獨(dú)立自治，成為企業(yè)利益的代表余暉：《行業(yè)協(xié)會(huì)及其在中國(guó)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展：理論與案例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002版，第9頁(yè)。。

與之相反，部分國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)部分地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的案例研究發(fā)現(xiàn)，由民營(yíng)企業(yè)組建的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可以通過(guò)向兩會(huì)提交提案議案，向政府提出政策建議，參與政策調(diào)研和草案，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、茶話會(huì)和調(diào)研會(huì)等傳遞政策主張，以媒體報(bào)告等形式向社會(huì)開(kāi)放間接尋求決策影響，以及通過(guò)私人接觸等方式積極地參與到國(guó)家與政府的政策倡導(dǎo)，有效地爭(zhēng)取會(huì)員利益，促進(jìn)政府政策的調(diào)整江華、何賓：《行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期；周?。骸缎袠I(yè)組織政策倡導(dǎo)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與機(jī)制建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》，2009年第10期；程浩、黃衛(wèi)平、 汪永成：《中國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)研究》，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第4期。。這些地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是由民營(yíng)企業(yè)自下而上創(chuàng)建而成，其人事由會(huì)員自主選舉產(chǎn)生，財(cái)務(wù)上主要來(lái)自會(huì)員會(huì)費(fèi)和資助，與政府無(wú)關(guān)，因而能有效地代表會(huì)員企業(yè)核心利益并開(kāi)展經(jīng)濟(jì)治理和政策影響活動(dòng)Christopher E.Nevitt.（1997）.Private Business Associations in China：Evidence of Civil Society or Local State Power？ The China Journal，36，pp.25-43；Unger.（1996）.“Bridges”：Private Business，the Chinese Government，and the Rise of New Associations，The China Quarterly，147，pp.795-819； Jianxing Yu，Jun Zhou & Hua Jiang.（2012）.A Path for Chinese Civil Society：A Case Study on Industrial Associations in Wenzhou，China，The Roman & Littlefield；Gordon White.（1993）.The Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City，The Australian Journal of Chinese Affairs，29，pp.63-87； Kellee S.Tsai.（2007）.Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，N.Y.：Cornell University Press.。

然而，已有文獻(xiàn)對(duì)于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的研究尚顯不足：已有研究對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)多為案例觀察，缺乏大樣本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，且未能從政策參與目標(biāo)、策略與影響力等方面展開(kāi)全面系統(tǒng)的考察；更為重要的是已有研究更多聚焦于企業(yè)政策參與與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與，而對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為政策參與主體來(lái)考察其政策參與行動(dòng)背后的動(dòng)因討論卻不多見(jiàn)。因此，本文將在上述兩個(gè)方面作出探討。

三、研究設(shè)計(jì)：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與調(diào)研本研究所使用的數(shù)據(jù)來(lái)自浙江大學(xué)社會(huì)組織與社會(huì)治理研究中心課題組于2011年3月—2012年8月實(shí)施的“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展調(diào)查”。 調(diào)研采用了混合研究方法，即問(wèn)卷調(diào)查與個(gè)案訪談相結(jié)合，其目的是為了更好地了解地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的真實(shí)現(xiàn)狀。問(wèn)卷填寫者與半結(jié)構(gòu)訪談?wù)呔鶠樾袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的負(fù)責(zé)人，如秘書(shū)長(zhǎng)、理事長(zhǎng)等。被調(diào)研的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)均由民營(yíng)企業(yè)自下而上自發(fā)建立。這些樣本選自浙江、江蘇兩個(gè)省份浙江省和江蘇省均為中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，2011年浙江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)值占全省GDP的比重在61%-62.2%之間；2011年，江蘇省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占全省GDP的比重達(dá)53%。，因?yàn)檫@些民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最能反映地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在地方政策制定中的作用大量研究表明浙江、江蘇等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)培育了大量的地方商會(huì)，這些商會(huì)具有較強(qiáng)的政策倡導(dǎo)功能，參見(jiàn)江華、何賓：《行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期；程浩、黃衛(wèi)平、汪永成：《中國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)研究》，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第4期。。我們通過(guò)“概率抽樣（Probability Sampling）”的方式選擇了浙江省的杭州市、寧波市與溫州市，江蘇省的無(wú)錫市與南通市等地的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

此次調(diào)查共回收有效問(wèn)卷235份。其中，有效回答行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與問(wèn)題的問(wèn)卷165份，剔除與本研究相關(guān)信息不全的樣本后，最終得到有效樣本為146家地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。其中，來(lái)自浙江省寧波市35家（24%）、溫州市20家（13.7%）、杭州市44家（30.1%），江蘇省無(wú)錫市38家（26%）、南通市9家（6.2%）。這些地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)來(lái)自不同工商業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。為了更好理解地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的根本動(dòng)因，我們?cè)谏鲜鰡?wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，依照5個(gè)市的問(wèn)卷結(jié)構(gòu)比例，在上述5個(gè)市選取了15家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，其中寧波市4家、溫州市2家、杭州市4家、無(wú)錫市4家、南通市1家。

問(wèn)卷旨在獲得以下三方面問(wèn)題的答案：第一部分是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)基本信息，包括成立時(shí)間、業(yè)務(wù)主管單位、會(huì)員構(gòu)成、人力資源與收支結(jié)構(gòu)；第二部分是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的效果或影響力，調(diào)研對(duì)象被要求回答政策參與對(duì)于政府政策的影響力，包括“對(duì)政府影響力的提升”，“影響政府部門的政策更加符合行業(yè)利益”，“影響政策制定、修改或停止”等，還有更多地問(wèn)題被問(wèn)及特定情形下地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用，如當(dāng)會(huì)員利益與政府利益沖突時(shí)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將做出怎樣的選擇；第三部分，我們聚焦于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與行為，包括政策參與目標(biāo)與政策參與策略。問(wèn)卷對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與態(tài)度進(jìn)行了衡量，如“他們是主動(dòng)設(shè)定議程試圖來(lái)影響政策”還是“消極應(yīng)對(duì)政策出臺(tái)后才行動(dòng)”；根據(jù)kennedy 和Hillman & Hitt等對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與企業(yè)的政策參與策略研究，問(wèn)卷使用了一系列地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與策略的問(wèn)題Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press； Amy J.Hillman & Hitt Michael A.（1999）.Corporate Political Strategy Formulation：A Model of Approach，Participation，and Strategy Decisions.Academy of Management Review，24（4），pp.825-42.。

首先，我們將政策參與策略分為正式渠道政策參與與非正式渠道政策參與，正式渠道是指地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)制度化的方式直接實(shí)現(xiàn)政策參與，包括通過(guò)人大、政協(xié)提出議案，通過(guò)工商聯(lián)提出政策建議，以正式方式呈送有關(guān)政府與上級(jí)行業(yè)組織、公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、通過(guò)媒體進(jìn)行呼吁引起政府關(guān)注，以及作為政策咨詢委員會(huì)委員提出政策建議等；非正式渠道是指地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)私人關(guān)系等間接方式實(shí)現(xiàn)政策參與，包括通過(guò)私人關(guān)系直接向政府官員反映情況，通過(guò)政府官員的家人、同鄉(xiāng)、同學(xué)、朋友找到政府官員，希望他們?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)說(shuō)話，聘用退休官員利用他們的私人關(guān)系進(jìn)行政策參與，影響參與政策的非政府人員。

其次，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與使用三種不同政策參與策略類型——信息、公共關(guān)系和信任關(guān)系。特定的信息策略包括口頭或書(shū)面與政策相關(guān)的信息，如以刊物或內(nèi)部資料方式向政府提供政策或建議，口頭向政府提供產(chǎn)業(yè)政策信息，參加政府召集的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等；公共關(guān)系策略是指地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提升自我公眾形象的一種努力，包括向媒體提交信息，舉辦新聞發(fā)布會(huì)，參與慈善公益事業(yè)等；信任關(guān)系策略是指地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)個(gè)體信任影響政策制定者，包括通過(guò)宴請(qǐng)方式與官員交流政策信息，邀請(qǐng)官員展開(kāi)對(duì)新政策的解讀等。被調(diào)研的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)還被問(wèn)及了它們與黨中央、中央政府、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、全國(guó)工商聯(lián)、地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協(xié)和地方工商聯(lián)的接觸頻率。

本文的研究設(shè)計(jì)不僅試圖考察問(wèn)卷填寫者所在的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與政策制定，還將本次調(diào)研數(shù)據(jù)與已有研究中的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)數(shù)據(jù)在政策參與目標(biāo)、策略與影響力上進(jìn)行參照比較，所比較的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)數(shù)據(jù)來(lái)自于Deng &Kennedy在China Journal上發(fā)表的題為“Big business and industry association lobbying in China：the paradox of contrasting styles”的論文，其數(shù)據(jù)調(diào)研開(kāi)展于2007年。

四、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)

協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與現(xiàn)狀與特征（一）地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與：態(tài)度與影響力

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)很大程度上決定著民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成敗，這使得代表民營(yíng)企業(yè)利益的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更加積極主動(dòng)地實(shí)施政策參與，并試圖產(chǎn)生影響力。我們的調(diào)研結(jié)果顯示，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)已具有較強(qiáng)的政策參與意識(shí)，積極介入政策過(guò)程，取得較大的影響力。在政策制定過(guò)程中或出臺(tái)前干預(yù)政策是有效政策參與的重要步驟，超過(guò)70%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“通過(guò)各種方式影響即將制定或出臺(tái)的政策內(nèi)容”，而不是“觀望等待政策出臺(tái)后再行動(dòng)”；在政策參與效果和影響力上，65.1%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)同意或比較同意“在過(guò)去三年里所在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)政府的影響力得到很大的提升”；65.4%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)同意或比較同意“通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的努力，政府部門的政策更加符合行業(yè)利益”?？梢?jiàn)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的積極政策參與態(tài)度使其對(duì)政策的影響力在不斷提升。

（二）地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)與策略

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)積極有效的政策參與態(tài)度和影響力源自于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)和政策參與策略的多元化（見(jiàn)表1）。

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)包括中央和地方兩個(gè)層面的政府、人大、政協(xié)、黨委和工商聯(lián)。其中政策參與比例最多的是地方政府87.3%，其次是地方人大和地方政協(xié)各40.4%，地方黨委和地方工商聯(lián)各為31.6%和30.3%?？傮w來(lái)看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)地方部門的政策參與比例遠(yuǎn)高于中央層面的機(jī)構(gòu)——地方層面政策參與目標(biāo)比例最低的地方工商聯(lián)（30.3%）都要高于中央層面政策參與目標(biāo)比例最高的中央政府（26.6%），這與地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)處于地方省市有關(guān)，地方政府及其相關(guān)地方機(jī)構(gòu)的政策與民營(yíng)中小企業(yè)的利益關(guān)系更加緊密。

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)結(jié)構(gòu)上也與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)存在不同（見(jiàn)表2）。

全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與目標(biāo)集中于國(guó)家層面，且更集中地通過(guò)向政府提建議的方式反映政策訴求（98.6%），很少有全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將全國(guó)人大與全國(guó)政協(xié)作為政策參與目標(biāo)，所占比例各為18%；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)向政府提出政策訴求（87.3%）要低于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)（98.6%），但是較多地通過(guò)人大和政協(xié)提出政策訴求（均為40.4%），遠(yuǎn)高于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)人大和政協(xié)的政策參與（均為18%）。也就是說(shuō)，相較于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)集中在國(guó)務(wù)院各部委（政府部門），地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)的結(jié)構(gòu)比例上顯得更加均衡，政策參與目標(biāo)更加多元化。

在政策參與策略上，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)比全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)采取了更加多元化的政策參與策略（見(jiàn)表3）。

在信息影響策略上，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)常以信息遞送的方式影響政策。信息影響策略的前三項(xiàng)活動(dòng)都是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為主動(dòng)政策參與主體所開(kāi)展的政策參與活動(dòng)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)比例都低于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)比例。76.6%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“以刊物或內(nèi)部資料方式向政府提供政策或建議”，比全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)低9.6%；55.8%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“邀請(qǐng)官員展開(kāi)對(duì)新政策的解讀”，遠(yuǎn)低于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的76.6%；類似的還有“口頭向政府提供產(chǎn)業(yè)政策信息”，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)58.9%，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)90.2%；相反，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“參加政府召集的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”比例為29.5%，遠(yuǎn)高于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的8%?！皡⒓诱偌墓_(kāi)聽(tīng)證會(huì)”則是商會(huì)運(yùn)用政府設(shè)置的制度化通道進(jìn)行政策參與?？梢?jiàn)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠更多地使用制度化渠道開(kāi)展政策參與。

在公共關(guān)系策略的選擇方面，59.7%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“向媒體提交信息”，而國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為89.7%；在公共關(guān)系策略選擇的其他方面，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的比例均高于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，這說(shuō)明地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)比全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更加善于利用慈善公益事業(yè)、新聞發(fā)布會(huì)、為媒體舉辦政策導(dǎo)向的培訓(xùn)課程等策略。在信任關(guān)系構(gòu)建策略的選擇方面，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)并沒(méi)有表現(xiàn)出很大的不同，48.1%地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“通過(guò)宴請(qǐng)方式，與官員交流政策信息”，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)略低為47%?？傮w而言，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與策略上明顯集中地利用一些“關(guān)系”的策略，如“以刊物或內(nèi)部資料方式向政府提供政策建議”在全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)占有很高比例，而 “參加政府召集的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”等比例很低，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與策略的使用上則顯得更加多樣化、制度化。

（三）地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與渠道：正式渠道與非正式渠道

已有研究中國(guó)行業(yè)政策參與的文獻(xiàn)更多強(qiáng)調(diào)“關(guān)系”的重要性Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85； Zhilong Tian & Xinming Deng.（2007）.The Determinants of Corporate Political Strategy in Chinese Transition，Journal of Public Affairs，7（4），pp.341-56； Wei Wu.（2008） Influence of Political Relationship Building on the Business Activity of Firms in China，Singapore Management Review，July.，但是“關(guān)系”在地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)現(xiàn)實(shí)政策參與中的比例并不顯得那么突出。盡管有92.9%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)認(rèn)為“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府建立好關(guān)系非常重要” 和77%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)認(rèn)為“與政府之間的良好關(guān)系是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)影響政策的關(guān)鍵所在”，但是當(dāng)他們被問(wèn)及“貴會(huì)與政府官員具有很好的關(guān)系”時(shí)，同意或比較同意的回答比例僅為64.2%，這表明現(xiàn)實(shí)中的“良好關(guān)系”并沒(méi)有完全達(dá)到地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)想通過(guò)“關(guān)系”影響政策的要求。

進(jìn)一步，我們將地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與方式分為正式渠道和非正式渠道：正式渠道是指行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)公開(kāi)正式的方式實(shí)施政策參與；非正式渠道主要指基于“關(guān)系”展開(kāi)的政策參與活動(dòng)（見(jiàn)表4）。表4民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與方式（2012）

正式渠道通過(guò)會(huì)員企業(yè)的人大代表、政協(xié)委員提出議案或提案60.8%以正式方式將政策建議呈送給有關(guān)政府部門和上級(jí)行業(yè)組織等，以期產(chǎn)生影響70.5%貴會(huì)作為各級(jí)政府決策咨詢顧問(wèn)或委員提出建議33.8%參加公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)29.5%通過(guò)工商聯(lián)提出政策建議20%通過(guò)新聞媒體進(jìn)行呼吁，引起上級(jí)政府、社會(huì)公眾對(duì)某一事項(xiàng)的關(guān)注46.8%非正式渠道貴會(huì)領(lǐng)導(dǎo)直接向熟悉的政府官員反映情況80.2%通過(guò)政府官員的家人、同鄉(xiāng)、同學(xué)、朋友找到政府官員，希望他們?yōu)橘F會(huì)說(shuō)話12.7%聘用退休政府官員，利用他們?cè)嘘P(guān)系進(jìn)行政策建議17.9%找到參與決策的非政府人員（專家、學(xué)者），提出政策建議20.5%調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，非正式渠道中除了“貴會(huì)領(lǐng)導(dǎo)直接向熟悉的政府官員反映情況”一項(xiàng)高達(dá)80%外，其余均在20.5%及以下。也就是說(shuō)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的非正式方式政策參與很大程度上依賴于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人。有一位地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“當(dāng)前地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展強(qiáng)弱絕大部分取決于負(fù)責(zé)人的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)弱”與某一地方商會(huì)負(fù)責(zé)人訪談，溫州市，2012年7月。。相反，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)運(yùn)用正式政策參與方式比例顯得更高，除了“向工商聯(lián)提出政策建議”為20%外，“以正式方式將政策建議呈送給有關(guān)政府部門和上級(jí)行業(yè)組織等，以期產(chǎn)生影響”比例高達(dá)70.9%，其次是“通過(guò)會(huì)員企業(yè)的人大代表、政協(xié)委員提出議案或提案”為60.8%，“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為各級(jí)政府決策咨詢顧問(wèn)或委員提出建議”的比例則為33.8%。

五、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)協(xié)會(huì)

商會(huì)政策參與特征的動(dòng)因分析（一）為何地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與目標(biāo)和政策參與策略更加多元化？

較之于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)的結(jié)構(gòu)比例上顯得更加均衡化和多元化，其中一個(gè)可能性解釋原因是地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府之間的關(guān)系還不具備密切關(guān)系。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)大多由國(guó)家部委轉(zhuǎn)制而成，擁有接近它們所隸屬國(guó)家部委的通道，因?yàn)檫@一便利渠道的存在也使得它們可以很容易影響到政府部門政策Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125；，這也是98.6%的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主要以國(guó)務(wù)院各部委作為政策參與目標(biāo)，其他政策參與目標(biāo)比例很低的原因。與之相反，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，因其主要是體制外生成的民間行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，缺乏像全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)那樣的與政府的緊密關(guān)系，為了更好實(shí)現(xiàn)政策參與，它們?cè)趯?duì)地方政府進(jìn)行政策參與外，必須要去嘗試政府之外的其他政策參與路徑，如地方人大與地方政協(xié)。這種嘗試在一定意義上來(lái)說(shuō)是一種無(wú)奈之舉。在中國(guó)，政府掌握著大量資源，與政府保持一種親密關(guān)系總能取得更多的好處，但是處于體制外的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府很難形成緊密聯(lián)系。因此，充分使用其他可行的政策參與對(duì)象實(shí)現(xiàn)政策參與利益的最大化使得地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與對(duì)象在結(jié)構(gòu)比例上呈現(xiàn)出更加均衡化與多元化態(tài)勢(shì)。

（二）為何地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與策略使用正式方式多于非正式方式？

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的均衡化政策參與策略在一定意義上也反映了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)除了需要與政府去構(gòu)建關(guān)系外，更多的通過(guò)其他途徑實(shí)現(xiàn)利益訴求。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)往往會(huì)滿足于既有參與公共政策的傳統(tǒng)途徑，而很少再開(kāi)辟新的政策參與途徑Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125；。除了缺乏與政府之間的天然聯(lián)系在一定意義上阻礙了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)非正式方式實(shí)現(xiàn)政策參與外，另一個(gè)可能的原因還在于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)構(gòu)建“關(guān)系”并不容易。在訪談中，某地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“關(guān)系確實(shí)很重要，但是現(xiàn)實(shí)中建立關(guān)系并不如想象的那么容易，這嚴(yán)重依賴于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人所具有的社會(huì)資本”與某行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人訪談，杭州，2012年7月。。不同的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可能因領(lǐng)導(dǎo)人擁有的社會(huì)資本不同而有不同，而正式渠道是一種制度化的國(guó)家安排，對(duì)于各個(gè)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，機(jī)會(huì)是開(kāi)放和平等的。作為被政府所認(rèn)同的合法政策參與機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2007]36 號(hào)） 明確規(guī)定，行業(yè)組織應(yīng)通過(guò)“開(kāi)展行業(yè)調(diào)查研究，積極向政府反映行業(yè)、會(huì)員訴求，提出行業(yè)發(fā)展和立法等方面的意見(jiàn)和建議，積極參與相關(guān)法律法規(guī)、宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的研究、制定，參與制訂修訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)準(zhǔn)入條件，完善行業(yè)管理，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展”。，各個(gè)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)都可以參與到諸如“人大代表、政協(xié)委員提出議案或提案”，“以正式方式將政策建議呈送給有關(guān)政府部門和上級(jí)行業(yè)組織等”，“參加聽(tīng)證會(huì)”和“作為各級(jí)政府決策咨詢顧問(wèn)或委員提出建議”等正式政策參與渠道中去，這也是調(diào)查結(jié)果中顯示地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)正式渠道的政策參與使用比例高于非正式渠道的原因。

另一種可能性解釋是正式渠道的背后還是“關(guān)系”在起作用，也就是說(shuō)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)盡管在政策參與策略的數(shù)據(jù)中呈現(xiàn)出了正式渠道的政策參與方式，但實(shí)際上這些正式渠道是借助關(guān)系運(yùn)作的結(jié)果，需要正式制度化形式加以呈現(xiàn)。有訪談顯示，某市自行車電動(dòng)車行業(yè)協(xié)會(huì)為了阻止地方政府對(duì)“40公斤以上、時(shí)速20公里以上的電動(dòng)車劃入機(jī)動(dòng)車范疇”這一政策法規(guī)的執(zhí)行，該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)同會(huì)員企業(yè)負(fù)責(zé)人首先通過(guò)私下關(guān)系疏通政府官員為其會(huì)員企業(yè)家獲得地方人大代表的名額，再通過(guò)人大代表的渠道最終成功達(dá)成了地方政府暫緩執(zhí)行上述政策法規(guī)的目標(biāo)與某行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人訪談，杭州，2012年8月。。然而，這種正式渠道的背后由非正式渠道給予支撐的事實(shí)在一定意義上也可以理解為地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人通過(guò)自身所具有的社會(huì)資本強(qiáng)化了上述正式渠道的政策參與，以此增加政策參與成功的概率。也就是說(shuō)，通過(guò)這種正式渠道的政策參與，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與效果將更有保證。

（三）地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的根本動(dòng)因：民營(yíng)企業(yè)利益代表與會(huì)員競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)和政策參與策略上表現(xiàn)出的政策參與特征與其利益代表性和所處的外部環(huán)境有著很大的關(guān)系。結(jié)合相應(yīng)的調(diào)研數(shù)據(jù)和半結(jié)構(gòu)化訪談，我們認(rèn)為，民營(yíng)中小企業(yè)利益代表和會(huì)員競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境是造成地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與行為不同于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的重要因素。

1.民營(yíng)中小企業(yè)的利益代表性。地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立的目標(biāo)就是代表民營(yíng)企業(yè)的利益，而且更多地代表了民營(yíng)中小企業(yè)的利益。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)存在大量的中小企業(yè)會(huì)員。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)員構(gòu)成中，69.7%為中小企業(yè)或微型企業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表的利益并不是單一的（或只能代表一方利益），有時(shí)它們既能代表政府利益也能代表會(huì)員利益Unger.（1996）.“Bridges”：Private Business，the Chinese Government，and the Rise of New Associations，The China Quarterly，147，pp.795-819； Kenneth W.Foster.（2002）.Embedded with State Agencies：Business Associations in Yantai，China Journal，No.47，pp.41-65.。對(duì)此，我們也對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是否被政府俘獲、失去中小企業(yè)的利益代表性進(jìn)行了考察。數(shù)據(jù)顯示，在政策參與利益代表上，當(dāng)政府與大多數(shù)會(huì)員企業(yè)在政策上存在不同意見(jiàn)時(shí)，只有10.8%的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)回答他們站在政府立場(chǎng)上嘗試說(shuō)服會(huì)員企業(yè)接受政府觀點(diǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為，大部分地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可能被大企業(yè)或龍頭企業(yè)所俘獲，成為大企業(yè)或龍頭企業(yè)的政策參與工具，進(jìn)而不具有中小企業(yè)的利益代表性江華，張建民：《民間商會(huì)的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2009年第4期。。我們的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)行業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)與行業(yè)整體利益存在沖突時(shí)，有60.3%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)選擇是完全以行業(yè)整體利益為重做出決策與政策參與行動(dòng)，這在一定程度上表明地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與大部分代表的是中小企業(yè)整體利益而不是被行業(yè)內(nèi)部分大企業(yè)或龍頭企業(yè)所俘獲。因此，總體而言，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與時(shí)還是代表了中小企業(yè)利益。

2.地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所處爭(zhēng)取會(huì)員的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境。中國(guó)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立實(shí)行“一業(yè)一會(huì)”和“一地一會(huì)”的政策限制使得全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性大大降低“一業(yè)一會(huì)”是指縣級(jí)以上同一行政區(qū)域內(nèi)，不得重復(fù)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的行業(yè)協(xié)會(huì)。“一業(yè)一會(huì)”是國(guó)家社團(tuán)登記管理?xiàng)l例中確定的基本原則。1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條明確規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這一規(guī)定變成了同一地區(qū)不能有兩個(gè)業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的行業(yè)協(xié)會(huì)，即“一地一業(yè)一會(huì)”。盡管2016年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）取消了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“一業(yè)一會(huì)”限制，但是由于我們的問(wèn)卷調(diào)研時(shí)間是在2012年-2013年期間，該時(shí)段仍然國(guó)家執(zhí)行了1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的“一業(yè)一會(huì)”原則。，但是這一政策并未給地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)性。與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不同，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所處的行業(yè)很多時(shí)候不只是一地所擁有的。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，69.6%的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方性地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)認(rèn)為它們所處的行業(yè)面臨外地相似產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。由外地相似產(chǎn)業(yè)所形成的競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)迫使地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)向當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策建議，改善當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境，以吸引更多的會(huì)員企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。在這種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，如果外地相似產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境更為優(yōu)越，外地相似產(chǎn)業(yè)比當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)會(huì)獲得更快的發(fā)展，這樣將導(dǎo)致本地產(chǎn)業(yè)衰退，進(jìn)而帶來(lái)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存危機(jī)。

這表現(xiàn)在兩大方面：其一，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資金來(lái)源問(wèn)題。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，71.3%的收入來(lái)自于會(huì)員單位的會(huì)費(fèi)或者贊助費(fèi)，16.6%的收入來(lái)自于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為會(huì)員企業(yè)提供的服務(wù)或進(jìn)行投資所獲得的收入，本地產(chǎn)業(yè)的衰退將直接降低地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所依賴的會(huì)員資金來(lái)源，影響到地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存發(fā)展；其二，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)員流失問(wèn)題，不利的政策環(huán)境將影響到企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)的效率，可能導(dǎo)致會(huì)員企業(yè)的外遷。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，29.1%的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)認(rèn)為它們所處行業(yè)內(nèi)企業(yè)存在外遷現(xiàn)象，會(huì)員企業(yè)的流失必將帶來(lái)會(huì)員會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)和服務(wù)費(fèi)的減少，進(jìn)而影響著地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存與發(fā)展。因此，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)政策參與以改善當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境對(duì)于自身的生存發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。為了更好地提升本地產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)竭盡所能地為行業(yè)發(fā)展的環(huán)境改善進(jìn)行政策參與。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在資源獲取上高度依賴于會(huì)員使其面臨著嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境且不得不代表民營(yíng)中小企業(yè)利益，這是促使地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)克服與政府之間先天關(guān)系不足，轉(zhuǎn)向多元化的政策參與對(duì)象，并充分利用現(xiàn)有制度安排下的正式渠道實(shí)現(xiàn)政策參與的根本動(dòng)因。

六、結(jié)論與討論

對(duì)于中國(guó)行業(yè)政策參與，人們常常聚焦于大企業(yè)或國(guó)有企業(yè)以及全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與，而忽視了民營(yíng)中小企業(yè)的組織化政策參與?；诿駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的實(shí)證研究，本文發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)展現(xiàn)出了較強(qiáng)的政策參與態(tài)度和政策影響力。與全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不同的是，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與目標(biāo)的結(jié)構(gòu)比例上顯得更加均衡多元，且在政策參與策略上多采取正式渠道。地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的上述政策參與特征是由地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和利益代表性所驅(qū)動(dòng)。

地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自建立起就注定與政府之間的關(guān)系并不像全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)那樣親密，這就使得地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存發(fā)展不得不更多地依賴于會(huì)員企業(yè)而不是政府，這種對(duì)會(huì)員企業(yè)的依賴使得地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策參與活動(dòng)較強(qiáng)地代表了會(huì)員企業(yè)利益。而地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的大部分會(huì)員為民營(yíng)中小企業(yè)，它們代表了行業(yè)的整體利益，大部分地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的選擇是完全以行業(yè)整體利益為重做出決策與政策參與行動(dòng)。同時(shí)，對(duì)會(huì)員企業(yè)的生存依賴也使得地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)經(jīng)常卷入激烈的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境，外地相似產(chǎn)業(yè)所形成的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力常迫使地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)向當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策政策參與以改善當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展提供政策保障。

政府往往是掌握著大量權(quán)力和政策資源的重要機(jī)構(gòu)。為了給會(huì)員企業(yè)爭(zhēng)取利益，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要克服其與政府之間先天關(guān)系的不足，但是“關(guān)系”的構(gòu)建往往依賴于地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主要負(fù)責(zé)人的社會(huì)資本，這在一定意義上出現(xiàn)了地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)非正式政策參與的不足和差異化。當(dāng)下中國(guó)政策制定與執(zhí)行在表象上越來(lái)越要求制度化和正式化，這為地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與提供了新的契機(jī)。它們充分運(yùn)用和強(qiáng)化正式渠道的政策參與，并利用有限的私有關(guān)系疏通政策制定者以實(shí)現(xiàn)有效政策參與。

本文所揭示的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與具有重要的理論意涵。第一，與既有研究對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的認(rèn)知不同，中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與實(shí)際上存在著國(guó)家與地方的重要分化。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所代表的利益群體與擁有的政治資源不同，其政策參與目標(biāo)對(duì)象、策略與影響力也會(huì)存在明顯差異。第二，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與表現(xiàn)出制度化參與、多元化目標(biāo)，以及更多地通過(guò)正式渠道開(kāi)展政策參與。這表明，盡管這些正式渠道是由國(guó)家所設(shè)置的，民營(yíng)中小企業(yè)作為一個(gè)利益階層在固化國(guó)家所創(chuàng)設(shè)的既有正式制度同時(shí)，也使得政策參與走向了至少是表象上的制度化，這很可能對(duì)中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與的整體格局變遷具有深遠(yuǎn)意義。

我們的結(jié)論是基于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，其依據(jù)是他們由民營(yíng)企業(yè)自發(fā)創(chuàng)建而成，這在生成方式上具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。同時(shí)，地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府之間關(guān)系缺乏國(guó)家自上而下構(gòu)建的先天性親密關(guān)系，這也是造成地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在政策參與對(duì)象目標(biāo)和政策參與策略上多元化的重要原因。這些樣本的選擇是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方層面，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)催生了民營(yíng)企業(yè)通過(guò)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開(kāi)展政策參與利益訴求強(qiáng)大，地方層面則能夠凸顯出不同地域類似產(chǎn)業(yè)的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間存在著產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境。

由于調(diào)研數(shù)據(jù)的限制，本文對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政策參與研究?jī)H僅聚焦于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江省與江蘇省，一個(gè)全國(guó)更大范圍的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)樣本需要被搜集并用來(lái)檢驗(yàn)我們的結(jié)論。進(jìn)一步的研究還需要深入調(diào)研訪談，對(duì)政策參與過(guò)程中的地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)如何運(yùn)用不同政策參與目標(biāo)和策略達(dá)到政策參與目的做出更為詳盡的考查。地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)政府之外的其他政策參與對(duì)象是如何來(lái)間接影響到政府政策制定或改變？地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人是如何通過(guò)私人關(guān)系爭(zhēng)取政策參與利益，又是通過(guò)怎樣的方式實(shí)現(xiàn)了“關(guān)系”與“正式渠道”的有效銜接？這些都是今后需要進(jìn)一步研究探討的方向。

（責(zé)任編輯：石洪斌）