必須盡快制定一部全國(guó)性的城管執(zhí)法規(guī)范

趙俊濤+谷美璋

摘 要 城市管理綜合執(zhí)法它對(duì)城市的繁榮和發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，但是近幾年的不文明執(zhí)法、暴力執(zhí)法和暴力抗法的事件屢見(jiàn)不鮮。本文通過(guò)黃祥拔的案件淺析我國(guó)必須加快制定一部全國(guó)性的城管執(zhí)法規(guī)范性法律，促進(jìn)我國(guó)的依法治國(guó)的進(jìn)程和法治中國(guó)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞 城管 全國(guó)性 城管執(zhí)法規(guī)范性法律 暴力執(zhí)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1城管的由來(lái)

城管是城市綜合管理執(zhí)法部門(mén)的簡(jiǎn)稱，在全國(guó)范圍內(nèi)城管的稱謂也不統(tǒng)一，有的叫城市管理綜合行政執(zhí)法局，有的叫城管執(zhí)法局，有的叫城市管理局。城管最早出現(xiàn)在20世紀(jì)的北京，隨后各地為了響應(yīng)國(guó)務(wù)院的號(hào)召也都設(shè)立了城管。其直接依據(jù)僅是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定，自1997年3月，原國(guó)務(wù)院法制局批準(zhǔn)在北京宣武區(qū)開(kāi)展全國(guó)最早的城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法的試點(diǎn)改革，對(duì)城市管理領(lǐng)域原相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行了一定程度上的切割，將其中的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移到新設(shè)的城管部門(mén)，由城管部門(mén)行使城市管理領(lǐng)域的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。所謂集中行使行政處罰權(quán)是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使原行政處罰權(quán)。在隨后的十幾年里各地也相繼出現(xiàn)了城管這個(gè)部門(mén)。

2背景

2014年4月19日8時(shí)30分許，39歲的黃祥拔在買(mǎi)菜回家的途中看到幾名城管正在收繳商販的煤氣灶、高壓鍋，他看到一名賣(mài)茶葉蛋和烤紅薯的老婆婆在向四、五名城管執(zhí)法人員求情，黃祥拔便上前一邊拍照一邊對(duì)城管執(zhí)法人員說(shuō)：“你們不能這樣搞”，隨即便遭到了兩名正在搬東西的城管人員的毆打，在跑出去十幾米后，城管執(zhí)法人員仍沒(méi)有放過(guò)他，城管隊(duì)員們追上其后并毆打他。毆打致黃祥拔倒地吐血。

3案件引發(fā)的深思——必須建立一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性法律

上述事件發(fā)生后引起了社會(huì)的高度重視，也使城管又一次地處于“尷尬”的地位，因?yàn)槠鋱?zhí)法的依據(jù)，隸屬于那個(gè)部門(mén)等等諸多問(wèn)題困擾著老百勝，甚至也困擾著城管執(zhí)法人員本身。城管在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，例如執(zhí)法依據(jù)不明確，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，綜合執(zhí)法體制亂，城管執(zhí)法范圍模糊等問(wèn)題，使城管屢遭質(zhì)疑，被迫面臨著改革。針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該加快制定一部統(tǒng)一的、效力較高的全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性文件。因?yàn)槊鎸?duì)依法治國(guó)的呼聲以及十八屆四中全會(huì)的精神，我們不能只是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的局部改革，而是要全面地解決城管出現(xiàn)的問(wèn)題。只有全面的分析病因才能找到治病的良藥，做到標(biāo)本兼治。

4制定一部全國(guó)性城管執(zhí)法的規(guī)范性法律的意義

（1）一部全國(guó)性城管執(zhí)法的規(guī)范性法律可以解決城管的法律地位以及其執(zhí)法依據(jù)。城管設(shè)立及執(zhí)法最直接的依據(jù)是《行政處罰權(quán)》第十六條關(guān)于相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！边@是目前城管執(zhí)法的最高的法律依據(jù)并且規(guī)定的較為少，但是城管卻根據(jù)此行使許多職能，這使得城管面臨越來(lái)越多的質(zhì)疑，甚至對(duì)城管的行政主體地位也產(chǎn)生了質(zhì)疑。在上述案件發(fā)生后，人民對(duì)城管的執(zhí)法依據(jù)產(chǎn)生了質(zhì)疑，一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性文件，可以明確城管的法律地位和其執(zhí)法依據(jù)，這樣質(zhì)疑就不會(huì)存在。

（2）一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性法律可以明確城管執(zhí)法的范圍，促進(jìn)依法行政?！俺绦蚴欠ㄖ魏退烈舛蔚姆炙畮X——英國(guó)法諺”，這句話足以說(shuō)明程序有多重要，程序能夠保障法治，相反則會(huì)導(dǎo)致肆意而治，十八屆四中全會(huì)明確指出全面推進(jìn)依法治國(guó)。所以保證城管執(zhí)法的程序才能更好地促進(jìn)依法治國(guó)。

（3）一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的法律能夠極大的統(tǒng)一和規(guī)范全國(guó)的城管組織架構(gòu)、法律地位、隊(duì)伍性質(zhì)、職能范圍。正因?yàn)檫€沒(méi)有一部全國(guó)性的城管執(zhí)法規(guī)范性法律，所以全國(guó)數(shù)百多個(gè)城市實(shí)行城管綜合行政執(zhí)法，但其組織架構(gòu)、法律地位、隊(duì)伍性質(zhì)都存在不確定性和不明確性。比如：在職權(quán)范圍方面，處于特別混亂的局面，到底什么屬于城管的職權(quán)范圍之內(nèi)，什么不屬于，至今國(guó)家層面沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律加以規(guī)定，也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。只是原則上規(guī)定集中執(zhí)法權(quán)的工作是由國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)，建設(shè)部來(lái)牽頭日常工作。在這種情況下不可避免的造成實(shí)踐中的混亂，這些問(wèn)題不是單純的地方立法或者城管人員公務(wù)員化就能解決的，制定一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性法律可以解決上述問(wèn)題。所以制定一部全國(guó)性的城管執(zhí)法的規(guī)范性法律顯的尤為重要和迫切，特別是在黨的十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”的號(hào)召下，顯的更為重要。

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