相對集中行政許可權(quán)的問題及對策

郭晨燦

《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！贝朔l被認(rèn)為是相對行政許可制度研究的出發(fā)點(diǎn)，是其唯一法源。在實踐中，相對集中的行政許可制度的具體表現(xiàn)形式即各地興辦的“行政服務(wù)中心”或者“行政審批大廳”，這樣的機(jī)構(gòu)確實能在一定程度上簡化流程，提高行政效率，方便行政許可申請人。但是這樣的組織是否合格存在一定爭議，且在程序上是否能發(fā)揮相對集中行政許可的效能也有待商討。因此，關(guān)于行政許可權(quán)的相對集中引發(fā)不少學(xué)者對我國全國人大選舉制度法理思考。本文擬從眾多學(xué)者的研究成果中，對行政許可相對集中的制度以及存在的問題作一綜述，并在各觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，表明自己的觀點(diǎn)。

一、相對集中行政許可權(quán)的概述

根據(jù)《行政許可法》第二十五條規(guī)定，行政許可相對集中的內(nèi)涵是將多個行政機(jī)關(guān)分別享有的實質(zhì)性行政權(quán)力“集中”，轉(zhuǎn)由一個行政機(jī)關(guān)行使。行政許可相對集中后，原行政審批機(jī)關(guān)不再具有審批職能，而是具有監(jiān)督權(quán)以及決策權(quán)。而整合后的行政許可權(quán)只是一種“相對”集中，與“絕對”相對應(yīng)，這賦予該項制度再實施過程中一定的靈活性。

許多學(xué)者的觀念認(rèn)為，相對集中的行政許可的概念可以參考相對集中行政處罰。“相對集中行政許可權(quán)和相對集中行政處罰權(quán)一樣，都是為了解決現(xiàn)行行政執(zhí)法實踐中的問題而產(chǎn)生的?！笔聦嵣希@兩者有著實質(zhì)的差別，雖然行政許可與行政處罰都是行政權(quán)力的一種，但是行政許可的基礎(chǔ)是依據(jù)申請人的申請，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后允許其從事特定活動。而行政處罰的基礎(chǔ)是違反行政法行為但尚未構(gòu)成犯罪給予的行政制裁。

經(jīng)過文獻(xiàn)資料的查閱，很多學(xué)者在相對集中行政許可權(quán)與集中辦理行政許可的認(rèn)識上存在差異。這兩種制度在概念上認(rèn)識的差異直接決定了實踐中行政服務(wù)中心的定性，部分學(xué)者認(rèn)為行政服務(wù)中心是相對集中行政許可權(quán)制度在實踐中的具體表現(xiàn)形式。但是，也有學(xué)者認(rèn)為相對集中行政許可權(quán)是多個行政機(jī)關(guān)將原有的行政權(quán)力讓渡，決定由一個行政機(jī)關(guān)來行使，在讓渡后原有的行政機(jī)關(guān)不再行使該權(quán)力，因此，行政服務(wù)中心不是相對集中行政許可權(quán)制度的體現(xiàn)，其本身只是一個行政辦公集中的場所，主體資格不符合。筆者根據(jù)法條分析，較為贊同的是后者的觀點(diǎn)。

二、問題呈現(xiàn)

首先，相對集中的行政許可權(quán)制度可能違反職權(quán)法定原則。行政機(jī)關(guān)的職能必須有法律規(guī)定，雖然《行政許可法》第二十五條有相對集中行政許可制度的規(guī)定，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)。通過行政決定的形式將行政權(quán)力轉(zhuǎn)移給其他行政機(jī)關(guān)行使，從原則上沒有說服力。正是因為有可能違反職權(quán)法定的原則，在實踐操作中，往往在“相對”二字上規(guī)則極為模糊，看似提高行政辦事效率，實際上對于哪些行政權(quán)力集中、哪些不集中規(guī)定不清晰，不同的地區(qū)有不同的發(fā)展?fàn)顩r以及認(rèn)知差別，所以在相對集中行政許可上已經(jīng)超出當(dāng)時設(shè)定的預(yù)期范圍。

其次，行政機(jī)關(guān)管理體制混亂。我國的行政機(jī)關(guān)設(shè)立主要是依據(jù)行政事務(wù)分類橫向和縱向進(jìn)行層級劃分，如果將行政許可權(quán)相對集中于一個行政機(jī)關(guān)，則可能存在跨職能跨部門、上級對下級管理的混亂。此外，在實踐中，對行政服務(wù)中心的人員編制的管理也存在差異，甚至有的行政服務(wù)中心的人員人事關(guān)系是原行政機(jī)關(guān)，而有的人員則是事業(yè)編制，因此行政人員的管理上也很難以規(guī)制。

再次，行政許可相對集中的內(nèi)容劃分不明確。如所述，由于“相對”給予政府一定程度上的自由裁量權(quán)，因此在相對集中行政許可事項上不明確。該問題主要是由于立法缺陷造成的。行政許可法僅僅規(guī)定了該項制度，但是對于什么程度上的集中不明確，試點(diǎn)區(qū)域的行政批復(fù)也僅僅籠統(tǒng)概括了幾個大類別，并沒有非常清晰的界定，這對于行政權(quán)力實施來說帶來了一定的困難。

最后，多個行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力轉(zhuǎn)移至一個行政機(jī)關(guān)行使會運(yùn)行困難。相對集中必須牽涉原有該項行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)協(xié)同能力，由于相對集中的行政許可在實踐中沒有一個獨(dú)立的職能部門，因此在財力、人力、物力上都沒有集中統(tǒng)一，顯然在實踐上存在一定的困難。另外，由于某一項社會事務(wù)將行政許可權(quán)利集中起來，但是這會導(dǎo)致與原來部門行使的管理權(quán)以及決策權(quán)相脫節(jié)，最后可能導(dǎo)致與綜合執(zhí)法部門行為沖突，沒有從根本上提高行政辦事的效率，仍然與精簡行政改革的目標(biāo)相背離。

三、相關(guān)對策

從立法上完善相對集中行政許可權(quán)的制度，從該項制度的行政主體資格、行政許可權(quán)相對集中實施細(xì)則、明確相對集中行政許可的設(shè)定權(quán)、完善行政組織法的層面，進(jìn)行立法完善，使得該項制度的運(yùn)用有法可依。

完善相關(guān)的監(jiān)督制度，從自我監(jiān)督、上級監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會監(jiān)督多重考慮，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。

大部制改革引發(fā)的思考：大部制改革是將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。在諸多文獻(xiàn)中，許多學(xué)者探討的是如何對現(xiàn)有的行政服務(wù)中心進(jìn)行改革，或者提出獨(dú)立一個行政審批局的模式。筆者認(rèn)為大部制改革更加符合我國的行政改革國情，因為前兩者無論模式如何改動，行政權(quán)力還是處于分散的狀態(tài)，也會帶來監(jiān)督上的困難。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)1402班）