青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系現(xiàn)狀研究和建設(shè)模式與發(fā)展建議探討

和慧 姜軍偉 李淑芬

摘要：本文通過開展青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系現(xiàn)狀研究，找出青島市城鄉(xiāng)之間在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測水平、環(huán)境監(jiān)管能力、環(huán)境信息公開與應(yīng)急能力等方面存在的差異，以及影響青島市環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進程的因素，提出青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系的建設(shè)模式和發(fā)展建議，為提升青島市環(huán)境公共服務(wù)體系的水平提供借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境基本公共服務(wù)體系；城鄉(xiāng)差異；均等化；建設(shè)模式

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0005-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.002

Abstract： Based on the current situation of environmental basic public service system in Qingdao city， this paper finds out the differences between urban and rural areas in environmental infrastructure， environmental monitoring level， environmental supervision ability， environmental information disclosure and emergency ability， and the factors that affect the process of Equalization of environmental basic public service in Qingdao city， puts forward the construction mode and development suggestion of environmental basic public service system in Qingdao city， which provides reference for upgrading the level of environmental public service system in Qingdao city.

Key words： Environmental basic public service system；Urban disparities；Parity；Construction model

環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基本載體，環(huán)境質(zhì)量狀況與人的生活狀況息息相關(guān)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對環(huán)境質(zhì)量和相應(yīng)環(huán)境服務(wù)的要求也不斷提高。黨的十九大報告指出，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，環(huán)境保護工作應(yīng)適應(yīng)新形勢發(fā)展的需求，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)區(qū)域，加大環(huán)境基本公共服務(wù)投入，提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平。

青島市在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給方面，城鄉(xiāng)之間存在較大的差異[1]，同時我國環(huán)境公共服務(wù)存在總量不足、區(qū)域間差異顯著、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差異較大的特點[2]。經(jīng)過多年的努力，青島城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得較大進展[3]，但環(huán)境基本公共服務(wù)方面仍存在較大差異。因此開展青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系現(xiàn)狀研究，探討青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系的建設(shè)模式和發(fā)展建議，對推動青島市環(huán)境公共服務(wù)水平的提高具有重要意義。

1 環(huán)境基本公共服務(wù)體系概述

1.1 環(huán)境基本公共服務(wù)的定義

環(huán)境基本公共服務(wù)的概念和含義尚沒有統(tǒng)一的界定。李紅祥等認為環(huán)境基本公共服務(wù)是指由政府提供的，在一定發(fā)展階段，保障公眾基本環(huán)境權(quán)益的最小范圍、最低標準的公共服務(wù)，是保障人民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必需的公共服務(wù)[4]。喬巧等認為環(huán)境基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)提供的，保障社會公共享有的基本的、標準動態(tài)變化的、最終以環(huán)境質(zhì)量均等為目標的公共服務(wù)[5]。張箏等認為基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供的，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的基本環(huán)境質(zhì)量[6]。劉培瑩等認為環(huán)境基本公共服務(wù)是保障人民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必需的公共服務(wù)[7]。隨著我國環(huán)境保護形勢日益嚴峻，國家對環(huán)境基本公共服務(wù)的重視程度不斷提升，因此環(huán)境基本公共服務(wù)建設(shè)將成為當前和今后一段時期重要的富有挑戰(zhàn)的任務(wù)。

1.2 青島市環(huán)境基本公共服務(wù)的范疇

環(huán)境基本公共服務(wù)首先是要滿足人們最基本的環(huán)境權(quán)益，而在城市尺度上的環(huán)境基本公共服務(wù)，又是與具體的城市特定（城市面積、人口密度、城市屬性等）息息相關(guān)的[7]。結(jié)合青島市的城市功能定位、城市發(fā)展理念、城市發(fā)展途徑和發(fā)展愿望，統(tǒng)籌考慮目前環(huán)境公共服務(wù)的范圍和發(fā)展趨勢，確定青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系包括保障人體健康的環(huán)境質(zhì)量、覆蓋全市域的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)管、應(yīng)急、信息能力體系，完善的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，面向全體市民、企業(yè)、社會團體的環(huán)境信息及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系等，以環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的完善、環(huán)境監(jiān)管的規(guī)范、環(huán)境信息的公開等各種環(huán)境服務(wù)為投入，著力將青島打造成幸福宜居的國際現(xiàn)代化城市。

2 青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系現(xiàn)狀

根據(jù)《青島市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》，青島市規(guī)劃形成“中心城市—外圍組團—重點鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)，本文按照上述四級城鎮(zhèn)等級來研究青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀水平，研究內(nèi)容包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系、環(huán)境信息公開與應(yīng)急體系等。

2.1.1 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

青島市中心城區(qū)中市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)雨污分流完善，污水集中處理率達到98.4%，城陽區(qū)（不含紅島經(jīng)濟區(qū)）、嶗山區(qū)和黃島區(qū)建成區(qū)污水集中處理率分別為96.8%、75.4%、97.4%，紅島經(jīng)濟區(qū)的污水集中處理率為55.0%，污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè)均較落后，污水集中處理率較低[8]。外圍組團中四個縣級市平度市、即墨市、萊西市和膠州市建成區(qū)污水集中處理率分別為93.5%、96.1%、98.1%、96.8%，其他外圍組團無統(tǒng)計數(shù)據(jù)。青島市9個重點鎮(zhèn)中尚有5個重點鎮(zhèn)未配套建設(shè)污水處理設(shè)施，一般鎮(zhèn)中有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)有污水處理廠，占比不足40%。截至2018年，青島市城市建成區(qū)共建成30座城市污水處理廠，處理規(guī)模達到209萬噸/日，全部安裝有自動在線監(jiān)測系統(tǒng)。

青島市中心城區(qū)和各組團生活垃圾收運工作由環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一收集、收運，村鎮(zhèn)采取“村收集、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）轉(zhuǎn)運、縣（市、區(qū)）處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾集中處理體系，已達到一村一個垃圾收集點，一鎮(zhèn)一個垃圾轉(zhuǎn)運站。青島市建成區(qū)生活垃圾無害化處理率達到100%，農(nóng)村生活垃圾無害化處理率約95%，尚有少量垃圾隨意存放。青島市現(xiàn)有生活垃圾無害化處理設(shè)施7座，處理方式包括衛(wèi)生填埋、堆肥、焚燒及綜合處理等。截至目前青島市生活垃圾無害化處理總能力7500噸/日，無害化處理率100%，資源化處理率58%[8]。

2.1.2 環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系

青島市環(huán)境監(jiān)測體系較為完善，目前全市國、省控監(jiān)測點位669個，市控點位2500多個，覆蓋了大氣、飲用水源地、河流、地下水、近岸海域、噪聲、土壤、降水、生物、輻射等領(lǐng)域環(huán)境質(zhì)量的例行監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測和突發(fā)環(huán)境安全事故應(yīng)急監(jiān)測。

青島市形成了較完善的環(huán)境監(jiān)管方式和環(huán)境管理體系。全市實行環(huán)境監(jiān)察三級網(wǎng)格化監(jiān)管模式，將全市行政區(qū)域逐級劃分為2大片區(qū)、11個主體網(wǎng)格和56個單元網(wǎng)格，通過定人員、定職責、定任務(wù)，做到工作有人管、任務(wù)有分工、考核可評價、追責可溯源，實施“全過程、全方位、全覆蓋”的環(huán)境監(jiān)管方式。同時按照“聯(lián)動式執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、全方位覆蓋”的要求，開展日常巡查，建立“一企一檔”，對企業(yè)實施動態(tài)管理和分級分類監(jiān)管。

2.1.3 環(huán)境信息公開與應(yīng)急體系

青島市通過市環(huán)境保護局開展環(huán)境信息公共工作，制訂了《青島市環(huán)保局政府信息公開指南》，并在青島政務(wù)網(wǎng)和環(huán)保局官網(wǎng)公開相關(guān)內(nèi)容。青島市注重預(yù)防為先，建立了完善的三級環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理體系，編制完成4個市級、22個區(qū)（市）級專項和部門預(yù)案，306家企業(yè)環(huán)境風險預(yù)案完成備案，組織市級預(yù)案培訓(xùn)和市、區(qū)級應(yīng)急演練82次，建立了環(huán)境應(yīng)急指揮系統(tǒng)和環(huán)境應(yīng)急通信系統(tǒng)，實現(xiàn)了應(yīng)急信息化管理。

2.2 青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系存在的問題

雖然青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了很大發(fā)展，但是目前存在的最大問題是城鄉(xiāng)差異明顯，如中心城區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高，外圍組團及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村水平較低；如環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系、環(huán)境信息公開與應(yīng)急體系建設(shè)等都主要集中在中心城區(qū)等。同時，隨著城市的發(fā)展，中心城區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)水平也需要進一步提高，以保障全市享有舒適的生活環(huán)境。

2.2.1 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要研究了污水處理和固體廢物處理設(shè)施的配套建設(shè)情況，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施在布局、處理能力等方面存在很多問題和不足，主要包括以下兩個方面：一是目前中心城區(qū)中紅島經(jīng)濟區(qū)和嶗山區(qū)污水集中處理率較低，部分重點鎮(zhèn)及區(qū)域污水處理設(shè)施缺失，應(yīng)加快污水處理設(shè)施建設(shè)，提高該區(qū)域或組團的污水集中處理率。中心城區(qū)市北區(qū)、嶗山區(qū)、黃島區(qū)和即墨組團部分污水處理廠已滿負荷運行，存在處理能力不足的問題，同時仍有個別污水廠出水水質(zhì)不能達到一級A標準要求。因此，應(yīng)對未達到一級A標準的污水廠進行提標改造，以改善水環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)污水廠布局，目前青島中心城區(qū)已建的污水處理廠基本全部位于沿海周邊，污水處理后直接排海，回用水利用率較低，應(yīng)提高污水處理廠的回用水利用率。另外仍有大部分村莊生活污水未被收集處理，未經(jīng)處理的生活污水直接排入農(nóng)村周邊的地表水系，形成面源污染。因此，應(yīng)加強農(nóng)村生活污水收集和處理設(shè)施的建設(shè)。二是中心城區(qū)及即墨、平度、萊西組團現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施存在能力不足的問題，西岸城區(qū)、董家口組團和新河組團等無垃圾綜合處理設(shè)施。雖然目前生活垃圾無害化處理水平較高，但主要以衛(wèi)生填埋為主，資源化和減量化水平比較低，市民無垃圾分類意識，生活垃圾未做到源頭分類，增加了垃圾轉(zhuǎn)運和填埋場的負擔。農(nóng)村地區(qū)因宣傳不到位和環(huán)保意識不高等原因，仍有少量生活垃圾隨意傾倒現(xiàn)象。

2.2.2 環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系

青島市環(huán)境監(jiān)測工作開展較好，但由于自動監(jiān)測國控點、非國控點位以及大部分常規(guī)連續(xù)監(jiān)測點位都位于市區(qū)，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測點位較少，與城市相比差異較大，甚至有的區(qū)市沒有對農(nóng)村飲用水水源地開展例行監(jiān)測。中心城區(qū)監(jiān)測體系也存在一定的問題，如城陽區(qū)、紅島經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)有環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站不能覆蓋整個區(qū)域。青島市工業(yè)園區(qū)較多，各工業(yè)園區(qū)功能不同，排放的大氣污染物不同，針對各工業(yè)園區(qū)的排污特點，目前僅在黃島石化區(qū)、董家口經(jīng)濟區(qū)、新河化工區(qū)和藍色硅谷核心區(qū)設(shè)有監(jiān)測點位，其他工業(yè)園區(qū)缺少環(huán)境空氣監(jiān)控點位，且目前大部分監(jiān)測點位均采用手工監(jiān)測，監(jiān)測頻次低，未做到自動在線監(jiān)測。同時隨著有機廢氣污染越來越突出，青島市的國控點、省控點及市控點均未開展VOCs及重要組份監(jiān)測；地下水和土壤例行監(jiān)測點位較少。

目前我市已建立了三級網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，后續(xù)應(yīng)進一步整合管理資源，提升監(jiān)管效能，建立更科學(xué)得網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，消除環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)。

2.2.3 環(huán)境信息公開與應(yīng)急體系

在環(huán)境信息公開和應(yīng)急體系建設(shè)方面，現(xiàn)有的供給主要集中在中心城區(qū)，由于經(jīng)濟條件、技術(shù)水平、環(huán)保意識等存在差異，致使我市不同市區(qū)之間、重點鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)之間存在較大差異。

3 影響青島市環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進程的因素

青島市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、信息公開以及應(yīng)急服務(wù)的區(qū)域城鄉(xiāng)差異，表現(xiàn)為環(huán)境基本公共服務(wù)的產(chǎn)出不均，由投入產(chǎn)出的相關(guān)性來推定，造成不均等的最主要因素來源于供給水平的不均等。目前，青島城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)資源處在供給不均衡的狀況，并已經(jīng)形成了三級梯隊，分別是以中心城區(qū)為代表的較高水平梯隊、以外圍組團為代表的中等水平梯隊、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村為地表的較低水平梯隊。

在青島市中心城區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平發(fā)達，環(huán)境基本公共服務(wù)資源供給充分，轄區(qū)內(nèi)居民得以享受比較完善的環(huán)境基本公共服務(wù)；在外圍組團，環(huán)境基本公共服務(wù)體系還在探索完善之中，其硬件設(shè)施、軟件水平與建成區(qū)之間存在著比較大的差距；而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境基本公共服務(wù)投入能力不足，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)滯后，服務(wù)資源匱乏，服務(wù)效果較差。

4 青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)模式與發(fā)展建議

4.1 建設(shè)模式

為保障全民享有舒適的生活環(huán)境，建議采取“中心城市—外圍組團—建制鎮(zhèn)—中心村（農(nóng)村新型社區(qū)）”四個層次逐步覆蓋的理念，分別按環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、環(huán)境管理體系等方面進行城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施配置，立足青島市現(xiàn)有的環(huán)境公共服務(wù)基礎(chǔ)，根據(jù)青島市的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，逐步提升青島市的環(huán)境公共服務(wù)水平。把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、環(huán)境監(jiān)測與評估服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境應(yīng)急服務(wù)以及環(huán)境信息服務(wù)等納入基本公共服務(wù)的領(lǐng)域，加大投入，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)，積極推動各項環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護管理工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸和輻射，做到全覆蓋，使不同地區(qū)、不同階層逐步享有基本均等的環(huán)境公共服務(wù)，建立全民均等普惠型環(huán)境基本公共服務(wù)體系。

4.2 發(fā)展建議

為了推動青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系的發(fā)展，結(jié)合青島市的實際情況，提出以下幾方面的發(fā)展建議：一是優(yōu)先改善最迫切需要達到環(huán)境基本公共服務(wù)底線標準的區(qū)域。根據(jù)青島市現(xiàn)狀，優(yōu)先提升城陽區(qū)、嶗山區(qū)、黃島區(qū)為代表的中心城區(qū)服務(wù)水平，有針對性提升即墨市、平度市、萊西市、膠州市為代表的外圍組團服務(wù)的硬件設(shè)施與軟件水平，補齊市南區(qū)、李滄區(qū)、市北區(qū)為代表的中心城區(qū)服務(wù)短板，高水平建設(shè)西岸城區(qū)為代表的新城地區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)體系。二是優(yōu)先改善可行程度高的服務(wù)體系建設(shè)部分。由環(huán)境基本公共服務(wù)的總體系來看，當加大財政供給時，可優(yōu)先解決如農(nóng)村的污水管道、垃圾轉(zhuǎn)運設(shè)施建設(shè)，全市的生活垃圾資源化處理設(shè)施等方面的硬件設(shè)施，其可行性程度更高，實施效果更為顯著。三是優(yōu)化財政供給模式，明確市、區(qū)、鎮(zhèn)三級事權(quán)與財權(quán)責任。充分發(fā)揮市、區(qū)、鎮(zhèn)級人民政府財政統(tǒng)籌能力，將村級環(huán)境基本公共服務(wù)納入財政預(yù)算。明確鎮(zhèn)、村環(huán)境基本公共服務(wù)在市、區(qū)級財政預(yù)算中專項資金來源，構(gòu)建與提升服務(wù)水平相匹配的專項資金投入增長機制，加大市、區(qū)級財政直接支出比重和轉(zhuǎn)移支付力度。四是建立優(yōu)化環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估制度。根據(jù)青島市實際情況，建立環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的”供給、需求、效果”指標，據(jù)此進行均等化評估、劃分績效等級，運用評估結(jié)果來進行有針對性的改善計劃，使得環(huán)境基本公共服務(wù)工作的改進更為量化、目標化。五是加強公眾的環(huán)境權(quán)益享有意識。

生態(tài)環(huán)境保護意識的加強能夠增強公眾向政府的環(huán)境信息流反饋，使得環(huán)境基本公共服務(wù)體系中公眾參與的分量加大，進而督促政府為推進環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進行多向決策，加快均等化發(fā)展進程。

5 結(jié)論

本文對環(huán)境公共服務(wù)的概念和含義進行了簡單的探討，對青島市環(huán)境基本公共服務(wù)的范疇進行了定義，主要包括保障人體健康的環(huán)境質(zhì)量、覆蓋全市域的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)管、應(yīng)急、信息能力體系，完善的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，面向全體市民、企業(yè)、社會團體的環(huán)境信息及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系等。通過對青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀進行研究，找出了青島市城鄉(xiāng)之間在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測水平、環(huán)境監(jiān)管能力、環(huán)境信息公開與應(yīng)急能力等方面存在的差異，給出了供給水平不均等是影響青島市環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進程的主要因素，提出了青島市應(yīng)采取“中心城市—外圍組團—建制鎮(zhèn)—中心村（農(nóng)村新型社區(qū)）”四個層次逐步覆蓋的建設(shè)模式來建立全民均等普惠型的環(huán)境基本公共服務(wù)體系，并給出了青島市環(huán)境基本公共服務(wù)體系發(fā)展的建議，為提升青島市環(huán)境公共服務(wù)體系的水平提供借鑒。

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[8]青島市城市建設(shè)統(tǒng)計年報（2015年）.

收稿日期：2018-02-24

作者簡介： 和慧（1981-），女，山東泰安人，碩士研究生，主要研究方向為環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境污染治理、污染防治政策研究等。