新型城鎮(zhèn)化下中國(guó)城市土地節(jié)約集約利用的基本認(rèn)知與評(píng)價(jià)

郭敏

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，這不僅是對(duì)居民生活需求的滿(mǎn)足，也是社會(huì)發(fā)展的必然要求。事實(shí)上，我國(guó)自改革開(kāi)放以后就逐步揭開(kāi)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的序幕，目前已經(jīng)取得初步成效，整體城鎮(zhèn)化水平顯著提高，但城市土地資源利用問(wèn)題也隨之而來(lái)，土地的節(jié)約利用和集約利用成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要的問(wèn)題。本文從新型城鎮(zhèn)化背景下土地節(jié)約利用的基本認(rèn)知入手，探討土地節(jié)約、集約利用的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市土地；節(jié)約、集約利用

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，城市的土地利用問(wèn)題逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，從我國(guó)城鎮(zhèn)土地利用的現(xiàn)狀來(lái)看，其節(jié)約、集約利用的效率仍有待進(jìn)一步提高。妥善處理城鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題、合理保障土地供應(yīng)，是推動(dòng)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵舉措。

一、新型城鎮(zhèn)化下城市土地節(jié)約利用的基本認(rèn)知

對(duì)城鎮(zhèn)化土地利用的基本認(rèn)知實(shí)際上是對(duì)城鎮(zhèn)土地基本屬性的梳理，筆者主要從四個(gè)方面分析城鎮(zhèn)化土地利用的特征：基本內(nèi)涵、全面安全、技術(shù)支撐以及經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，從理念出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前政策方針展開(kāi)討論。

（一）城鎮(zhèn)土地利用的基本內(nèi)涵。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，城市用地的內(nèi)在屬性有所擴(kuò)充，不同角度下的涵義不同。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素，是推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力；從生態(tài)系統(tǒng)的角度來(lái)看，城市土地與城市居民構(gòu)成了一個(gè)基本的生態(tài)系統(tǒng)，人地關(guān)系必須和諧發(fā)展，人地聯(lián)動(dòng)，但人始終居于主動(dòng)地位；從效用的角度來(lái)看，城市土地更多的是作為一種載體存在，而且這種載體具有生態(tài)“閥值”【1】。因此，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化理念來(lái)看，城市土地用的核心思想即為節(jié)約、集約，而這種節(jié)約和集約不能僅從單一角度來(lái)考慮，而是應(yīng)該將土地作為一個(gè)集合體，考慮到人的主體性，突破傳統(tǒng)“就地論地”思想的囹圄。

（二）全面安全利用城市土地。全面安全地利用城市土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中土地利用的指導(dǎo)思想，既要推進(jìn)城市土地的優(yōu)先利用，又要落實(shí)節(jié)約、集約發(fā)展的指導(dǎo)方針，這是由我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定的。為了應(yīng)對(duì)城市土地不足的問(wèn)題，必須從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式轉(zhuǎn)變開(kāi)始，注重節(jié)約和集約發(fā)展。但有一點(diǎn)必須引起注意，城市土地的節(jié)約和集約只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中所用的手段，并不是土地利用的最終目的，提倡土地利用的經(jīng)濟(jì)性，但同時(shí)要警惕單邊經(jīng)濟(jì)性?xún)A向，不能一味注重經(jīng)濟(jì)而忽略發(fā)展，必須謀求全面、安全、健康地土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去的三十幾年中飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與社會(huì)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性逐漸失衡，因此，目前必須盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，強(qiáng)調(diào)土地利用的安全性，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

（三）全面落實(shí)技術(shù)支撐。全面落實(shí)“技術(shù)”支撐，在這里，“技術(shù)”一詞主要是指明確土地規(guī)劃文件的要義，對(duì)土地進(jìn)行綜合化利用，把城鎮(zhèn)布局規(guī)劃和土地節(jié)約集約利用融為一體。另外，要完善法規(guī)尺度，讓土地利用規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中有據(jù)可依。

（四）經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的土地利用。經(jīng)濟(jì)核心區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力，其人口增長(zhǎng)較快，用地需求不斷增加，導(dǎo)致城市可用土地面積銳減，人地矛盾不斷加劇。所以在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，必須將經(jīng)濟(jì)核心區(qū)作為用地政策落實(shí)的重點(diǎn)區(qū)域，開(kāi)展節(jié)約集約用地的試點(diǎn)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的典型代表性。

二、構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化下城市土地節(jié)約、集約利用的指標(biāo)體系

前文已經(jīng)敘述了新型城鎮(zhèn)化下城市土地利用的基本內(nèi)涵，必須著眼大局，全面落實(shí)技術(shù)支撐，發(fā)展核心經(jīng)濟(jì)區(qū)，同時(shí)，必須建立相應(yīng)的指標(biāo)體系來(lái)衡量城市土地節(jié)約、集約利用的水平，從而為土地利用的評(píng)價(jià)奠基。

（一）明確投入產(chǎn)出比。節(jié)約、集約利用城市土地的目的也是為了提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，因此必須明確土地利用過(guò)程中的投入產(chǎn)出比，注重各項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)的變動(dòng)。

（二）強(qiáng)調(diào)人地和諧。城市化進(jìn)程的不斷加快同時(shí)伴隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，土地作為城市居民生活的基本載體，在開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中不斷被透支，人地關(guān)系呈現(xiàn)失衡發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大。

（三）注重區(qū)域關(guān)聯(lián)。土地改革并不是某一區(qū)域獨(dú)立進(jìn)行的工作，而是推進(jìn)全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，各個(gè)區(qū)域在土地利用環(huán)節(jié)并不是獨(dú)立的單元，必須注重生態(tài)環(huán)境的整體性，重視區(qū)域間的關(guān)聯(lián)，可建立共享的基本公共服務(wù)，進(jìn)而提高土地利用率。

（四）考察生態(tài)環(huán)境承載力。生態(tài)環(huán)境的承受能力是有限的，目前，土地荒漠化、生物多樣性降低等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會(huì)環(huán)境指標(biāo)，在土地的節(jié)約、集約利用過(guò)程中搜集多項(xiàng)指標(biāo)，如城區(qū)人口數(shù)、城區(qū)非農(nóng)就業(yè)人數(shù)等，進(jìn)而準(zhǔn)確掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載力之間的度。

三、新型城鎮(zhèn)化下我國(guó)城市土地節(jié)約集約利用水平的評(píng)價(jià)

我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，提高城市土地利用率是關(guān)鍵，因此，必須從新型城鎮(zhèn)化的角度，對(duì)我國(guó)土地的節(jié)約、集約利用進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，通過(guò)歸納與提煉，總結(jié)城鎮(zhèn)土地利用的要點(diǎn)。

（一）城市土地具有多重屬性。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，城市土地的屬性不斷增加，主要有生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)屬性、人地關(guān)系的系統(tǒng)屬性以及生態(tài)容器的載體屬性，這些性質(zhì)決定了城市土地全面評(píng)價(jià)的重要性。另外，由于土地具有一定的區(qū)域性，因而也就意味著土地在某種程度上具有私人屬性。

（二）城市土地利用內(nèi)涵有所延伸。目前城市土地利用的內(nèi)涵不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)效益最大化，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)綜合效益的最優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)擺脫單邊經(jīng)濟(jì)性發(fā)展，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的“帕累托最優(yōu)”，即達(dá)到在不觸及已有利益的基礎(chǔ)上不再創(chuàng)造新的利益。另外，土地的節(jié)約和集約發(fā)展只是一個(gè)階段性的概念，必須從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)考察，在發(fā)展中重視人的主體地位，但也要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。

（三）節(jié)約集約不是目的。落實(shí)全面安全發(fā)展是城市土地利用的指導(dǎo)方針，節(jié)約集約利用城市土地是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的手段，而不是土地利用的最終目的，也就是說(shuō)，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，要以節(jié)約和集約為指導(dǎo)綱領(lǐng)，制定協(xié)調(diào)一致的發(fā)展規(guī)劃，重視核心經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，落實(shí)“規(guī)模-密度-形態(tài)”三維一體的城市土地發(fā)展模式。

（四）城市土地利用水平分級(jí)明顯。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)城市土地利用水平分級(jí)明顯，在水平空間上差異較大。從影響因素來(lái)看，城市行政層級(jí)、城市規(guī)模以及城市交通條件都會(huì)制約城市土地的利用效率，一般來(lái)說(shuō)，城市的行政層級(jí)越高、城市規(guī)模越大、交通條件越便利，城市土地利用水平越高。另外，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐業(yè)務(wù)也會(huì)對(duì)此有所影響，如果城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠礦產(chǎn)業(yè)推動(dòng)，那么其土地節(jié)約集約利用的水平較非礦產(chǎn)業(yè)城市就要低一些。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，雖然目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平顯著提高，但人地矛盾日益突出，城市土地的節(jié)約、集約利用水平有待提高。城市土地的利用必須著眼全局，強(qiáng)調(diào)安全利用、合理利用，在落實(shí)技術(shù)支撐的基礎(chǔ)上，不能忽略區(qū)域土地的關(guān)聯(lián)性，結(jié)合生態(tài)環(huán)境承載力建立全面的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，做到理論與實(shí)踐并重，多角度、全方位提高城市土地利用率，推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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