中外電力改革研究與我國(guó)電力改革的展望

程雪兒　盧志剛

摘要：文章梳理了多國(guó)的電力市場(chǎng)改革進(jìn)程，從分析國(guó)外電力市場(chǎng)改革的背景、采用的市場(chǎng)模式入手，深入分析電力改革后的成效，并闡述電力市場(chǎng)成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)，以啟示中國(guó)電力市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)改革。

關(guān)鍵詞：電力市場(chǎng)；改革；啟示

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)以提高效率、降低成本和改善發(fā)電質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，陸續(xù)展開(kāi)了電力市場(chǎng)改革，形成了不同的電力市場(chǎng)模式。時(shí)至今日，電力市場(chǎng)仍是公認(rèn)的最復(fù)雜、最獨(dú)特的市場(chǎng)。目前，各國(guó)的電力市場(chǎng)化改革都仍處于不斷探索階段，針對(duì)各國(guó)國(guó)情和電網(wǎng)的實(shí)際情況，并沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的完美的電力市場(chǎng)模式可以套用。但是其改革的歷程、失敗或是成功的案例，仍然可以作為我國(guó)電力市場(chǎng)改革有益的借鑒。

本文擬對(duì)歐洲國(guó)家、北美國(guó)家和亞洲國(guó)家的幾例典型的電力改革模式和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，結(jié)合國(guó)家背景闡述其改革的路徑和市場(chǎng)模式，以期為我國(guó)電力市場(chǎng)化改革提供有效的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、國(guó)外電改經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）歐洲

1. 英國(guó)

英國(guó)作為首批全球電力改革首批發(fā)起人，在1989年打破壟斷，實(shí)現(xiàn)了電力產(chǎn)業(yè)的縱向分離和橫向分解。引入POOL模式，規(guī)定所有交易必須通過(guò)電力庫(kù)實(shí)行全電量競(jìng)價(jià)。于2000年進(jìn)入了電改第二階段：引入NETA模式，其特點(diǎn)是以雙邊交易為主、開(kāi)放市場(chǎng)、用戶(hù)端參與、削減了國(guó)家電網(wǎng)的功能。

隨后于2005年建立了BETTA模式，進(jìn)入電改的第三個(gè)階段，統(tǒng)一了全國(guó)的電力交易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)，統(tǒng)一了輸電定價(jià)方法和電網(wǎng)使用權(quán)合同。

英國(guó)能源部于2011年正式發(fā)布了《電力市場(chǎng)化改革白皮書(shū)（2011）》，開(kāi)始了以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的第四輪電力市場(chǎng)改革。

然而，英國(guó)徹底打破壟斷后，電力市場(chǎng)迅速被國(guó)外電力企業(yè)分占，因此隨后又出現(xiàn)了發(fā)供電兼并的現(xiàn)象，現(xiàn)階段的英國(guó)電力市場(chǎng)具有明顯的輸電獨(dú)立、發(fā)配售一體的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特征。

2. 挪威

挪威的電力市場(chǎng)改革被認(rèn)為是較為成功的案例。電力交易庫(kù)的存在是其可以順利并迅速實(shí)現(xiàn)電力體制改革的先決條件。而該電力庫(kù)實(shí)屬由于挪威本身電力資源的特殊性而產(chǎn)生的，該國(guó)90%以上能源均來(lái)自水力發(fā)電，然而水力發(fā)電受季節(jié)影響波動(dòng)明顯，成立該內(nèi)部交易機(jī)制為的就是最優(yōu)利用國(guó)家的水力發(fā)電資源。

其電力市場(chǎng)改革的目的是引入競(jìng)爭(zhēng)、降低電價(jià)，而不是私有化，因此它的電力行業(yè)仍然是公有的。同時(shí)，北歐電力交易庫(kù)建立的現(xiàn)貨交易市場(chǎng)和期貨交易市場(chǎng)，使得發(fā)電商和電力用戶(hù)有足夠的手段可以規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）北美

以美國(guó)為例，其采取縱向整合模式。改革過(guò)程分為4個(gè)階段：一是限制壟斷企業(yè)的市場(chǎng)力量，實(shí)行輸電、發(fā)電和銷(xiāo)售功能的分離；二是建立獨(dú)立的輸電代理機(jī)構(gòu)和電力交易市場(chǎng)；三是開(kāi)放銷(xiāo)售市場(chǎng)，取消批發(fā)價(jià)格的規(guī)制，允許消費(fèi)者直接選擇電力供應(yīng)商；四是區(qū)域配電網(wǎng)公司基本上保持壟斷經(jīng)營(yíng)。

美國(guó)的整體效果較為明顯，大幅降低了電價(jià)，促進(jìn)了市場(chǎng)的良性發(fā)展，也出現(xiàn)了一批類(lèi)似于PJM （Pennsylvania—New Jersey—Maryland）的成功經(jīng)營(yíng)模式。

然而，不可忽略“加州危機(jī)”這樣的失敗案例。由于決策者的失誤，把龐大的電力交易市場(chǎng)處于一個(gè)即時(shí)交易的狀態(tài)下，而導(dǎo)致的整個(gè)電力市場(chǎng)和電價(jià)處于極其不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成了頻發(fā) “電災(zāi)”，電力負(fù)荷緊張等嚴(yán)重后果。

（三）亞洲

1. 日本

由于國(guó)內(nèi)資源匱乏，九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在優(yōu)化配置資源的特點(diǎn)，同時(shí)為了保證電力長(zhǎng)期穩(wěn)定的供應(yīng)，日本在改革過(guò)程中堅(jiān)持謹(jǐn)慎原則，保留了發(fā)、輸、配、售一體化結(jié)構(gòu)模式。

日本電力改革經(jīng)歷了3大步驟：逐步放開(kāi)零售側(cè)市場(chǎng)；日本電力工業(yè)改革還輔之以發(fā)電側(cè)市場(chǎng)放開(kāi)；成立電力交易所。

日本的電力市場(chǎng)改革趨于保守，一直沒(méi)有實(shí)行電力市場(chǎng)的縱向業(yè)務(wù)拆分，目前也沒(méi)有全面解除管制的打算。

2. 俄羅斯

1991年起，俄羅斯進(jìn)行了激進(jìn)式的電力改革，主要的做法是撤銷(xiāo)電力工業(yè)部，組建了俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司（RAO）。隨后于2008年RAO拆分為23個(gè)獨(dú)立公司，正式停止運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著俄羅斯電力工業(yè)重組已經(jīng)基本完成。而從實(shí)際效果來(lái)看，不但沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，反而在15年間電價(jià)持續(xù)攀升。

俄羅斯改革失敗的原因，分為外部因素和內(nèi)部因素。

外部因素是沒(méi)有在改革的同時(shí)間打破俄羅斯天然氣工業(yè)公司的壟斷權(quán)，改革策劃者不曾想象，電力市場(chǎng)重組會(huì)在天然氣工業(yè)壟斷權(quán)保留甚至加固的情況下展開(kāi)。

原因之二即屬內(nèi)部因素，改革策劃者當(dāng)時(shí)將過(guò)多精力放在如何限制未來(lái)發(fā)電公司吸收合并的問(wèn)題上，其結(jié)果是完全毀滅了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

二、我國(guó)電改歷程及現(xiàn)狀分析

（一）電改歷程

我國(guó)電力體制改革起步于1985年，主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段，解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問(wèn)題，鼓勵(lì)地方政府籌資辦電。第二階段，1996 年《電力部機(jī)構(gòu)改革方案》的出臺(tái)以及國(guó)家電力公司的成立實(shí)現(xiàn)了“政企分離”。第三階段，2002 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了“五號(hào)文”，提出“廠網(wǎng)分開(kāi)，主輔分離，輸配分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電改方案。第四階段，在售電側(cè)和發(fā)電側(cè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃，建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。

2015 年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)“九號(hào)文”，以“管住中間、放開(kāi)兩頭”為核心，新一輪電力市場(chǎng)化改革拉開(kāi)序幕。隨后陸續(xù)推出 6 個(gè)配套文件，對(duì)輸配電價(jià)、交易機(jī)制、發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了詳細(xì)部署，從制度上為電改鋪平了道路。

（二）電改現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)階段正在如火如荼的展開(kāi)各類(lèi)電力改革試點(diǎn)，共有五類(lèi)電力改革試點(diǎn)，分別為售電側(cè)改革試點(diǎn)、電改綜合試點(diǎn)、輸配電價(jià)改革試點(diǎn)、電力體制改革試點(diǎn)以及成立若干電力交易中心。

目前已有包括廣東省的6個(gè)售電側(cè)改革試點(diǎn)，13個(gè)電改綜合試點(diǎn)，19個(gè)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，4個(gè)電力體制改革試點(diǎn)，以及成立電力交易中心33個(gè)。其中電力交易中心分為國(guó)家級(jí)交易中心和省級(jí)交易中心。國(guó)家級(jí)的有北京和廣州，省級(jí)的有除海南以外的31個(gè)省市自治區(qū)。國(guó)家級(jí)交易中心主要負(fù)責(zé)跨區(qū)跨省電力市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，為跨區(qū)跨省市場(chǎng)化交易提供服務(wù)。而省交易中心主要是為了滿足本省的電力交易需求。

在“政策引導(dǎo)+經(jīng)濟(jì)利益刺激”雙輪驅(qū)動(dòng)下，售電企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)。截至2017年 7 月，全國(guó)已經(jīng)注冊(cè)成立 757 家售電公司，售電主體也呈現(xiàn)出多元化特征。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的啟示

1. 電力改革不可一蹴而就，俄羅斯“激進(jìn)式”的改革方式造成了國(guó)內(nèi)持續(xù)性的電價(jià)上漲，我國(guó)各個(gè)地區(qū)資源差異巨大，國(guó)情復(fù)雜，必須要循序漸進(jìn)、有階段性的實(shí)施電力改革。

2. 電力改革要發(fā)揮因地制宜的優(yōu)勢(shì)。參考挪威的成功案例，其電力資源的特殊性引導(dǎo)了其電力改革的順利進(jìn)行。而中國(guó)的能源分配不均，地域能源差異也千差萬(wàn)別，因此開(kāi)展以省為單位的交易試點(diǎn)有非凡的意義。

3. 電力交易不能摒棄遠(yuǎn)期合同，電力商品難以存儲(chǔ)的特殊性決定了其不能以龐大的數(shù)量進(jìn)入現(xiàn)貨市場(chǎng)實(shí)時(shí)交易，否則將會(huì)引發(fā)“加州危機(jī)”這樣的惡性后果。

4. 必須以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)力推動(dòng)，自上而下有組織的展開(kāi)改革工作。

5. 謹(jǐn)防改革過(guò)程中的出現(xiàn)壟斷局面。俄羅斯上層對(duì)于改革后的市場(chǎng)集中化迅猛發(fā)展沒(méi)有做出任何防范之舉，無(wú)疑是設(shè)計(jì)者本身的失誤，我國(guó)在改革的過(guò)程中必須對(duì)類(lèi)似問(wèn)題做出有效的預(yù)測(cè)來(lái)防止改革過(guò)程中的電價(jià)攀升。

四、結(jié)語(yǔ)

本文首先對(duì)國(guó)外電力市場(chǎng)改革發(fā)展路徑和實(shí)現(xiàn)的效果做了綜述，隨后整理歸納了國(guó)內(nèi)的電改歷程，同時(shí)進(jìn)行了現(xiàn)狀闡述。最后通過(guò)總結(jié)對(duì)比，得出國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)電改發(fā)展的啟示。

目前我國(guó)的電力市場(chǎng)改革面臨著種種困難，但是隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累將能使我們不斷看清電力市場(chǎng)之路的方向與路徑。

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[3]袁健.國(guó)外電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式比較與借鑒[D].山東大學(xué)，2014.

（作者單位：貴州大學(xué)）