鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度存在的問題及對策分析

黃永欽

摘要：近年來，我國政府績效管理在引入國外先進(jìn)管理理念及技術(shù)后，不論是理論研究亦或是實踐探索都獲得了較為明顯的改進(jìn)，然而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度中卻仍有不少問題存在，所開展的研究中也并未深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度中，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理未能充分落實。文章從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度的特征入手，并對其存在的問題及相應(yīng)解決對策展開了分析、探討。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；績效管理制度；問題及對策

在國家政權(quán)管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于末梢地位，是政府得以與群眾直接聯(lián)系的紐帶、橋梁，是黨和國家政策得以執(zhí)行的重要載體，而其績效管理的質(zhì)量與政府公信力有著密切聯(lián)系，對于政府公共服務(wù)能力也能構(gòu)成直接影響。故而，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的研究具有關(guān)鍵性的重要意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度的特征

在國家政權(quán)管理體系中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于末梢地位，相對于其他層次的政府績效管理制度而言，存在著以下兩方面較為顯著的特征：

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度的綜合性較為顯著。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容多為履行上級指令及中央方針政策，并以上級指示為根據(jù)進(jìn)行具體執(zhí)行方案的制定，以此為上級決策的落實提供保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與這些工作都有所關(guān)聯(lián)，故而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核內(nèi)容也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明、黨建及社會事業(yè)等多個內(nèi)容存在聯(lián)系，并非類似于政府部門僅對與其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行考核；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是以農(nóng)村工作為重點，績效考核制度內(nèi)容也是以農(nóng)村工作為主。國家各項農(nóng)村政策的執(zhí)行者是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，對于農(nóng)民的艱辛有著直接感知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以“三農(nóng)”作為工作重心，以農(nóng)民為主要服務(wù)對象，這也表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以農(nóng)村工作為方向開展工作、行使職能。當(dāng)下，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核文件中，以農(nóng)村工作為中心的考核指標(biāo)所占比重十分重要，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、農(nóng)民人均純收入及增長率、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化任務(wù)完成率等指標(biāo)都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行考核的重要依據(jù)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度設(shè)計內(nèi)容的重點項目。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度中存在的問題

（一）管理主體缺乏合理性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理得以推行的前提是擁有一個完善的績效管理主體。政府績效管理是系統(tǒng)化工程，故而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理主體應(yīng)具備復(fù)合多元化。然而，我國現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)主體缺乏統(tǒng)一設(shè)置，通常都是由上一級區(qū)縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效進(jìn)行考核，但區(qū)縣政府普遍以委托組織人事部門開展，部分地區(qū)還專設(shè)了目標(biāo)管理考核委員會，或是以區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)為引導(dǎo)建立考核辦公室，這類領(lǐng)導(dǎo)體制較為混亂，各個地區(qū)也會因此存在不一致的評估標(biāo)準(zhǔn)及程序，導(dǎo)致各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效橫向比較更加困難。

（二）管理機制缺乏銜接性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部績效考核與績效管理制度之間缺乏銜接性是最為顯著的地方?，F(xiàn)今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在考核內(nèi)部班子成員時，由區(qū)縣組織部主要負(fù)責(zé)，而考核其他人員則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部完成，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部部門、崗位是以科層制原則為根據(jù)設(shè)置的，但是由于黨政之間仍未分開的緣故，以至于考核測評中時常會有一把手定調(diào)子的情況出現(xiàn)，內(nèi)部考核也多存于形式，領(lǐng)導(dǎo)的好惡能對考核結(jié)果造成直接影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度中的評估考核也并未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員考核存在密切聯(lián)系。

（三）績效評估缺乏科學(xué)性

當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多以目標(biāo)管理考核作為績效評估的主要內(nèi)容，卻多以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為主要的評估指標(biāo)。上級政府及相關(guān)部門在崗位目標(biāo)考核及干部任用問題上對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于注重，對于招商引資、稅收及固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的強調(diào)過多，卻并未給予居民收入、幸福感等密切聯(lián)系與群眾利益的指標(biāo)足夠的重視，或是過于抽象、原則的設(shè)置，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對招商引資給予大量精力，對當(dāng)?shù)厝罕姽伯a(chǎn)品及服務(wù)提供的責(zé)任選擇了忽視，使得農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處工作開展受阻礙，影響了當(dāng)?shù)氐陌踩⒎€(wěn)定、和諧發(fā)展，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能上的越位、農(nóng)村社會管理職能上的錯位及農(nóng)村公共服務(wù)職能上的缺位過于嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)價值逐漸泛化，公共利益導(dǎo)向也有偏差現(xiàn)象，民本理念也會逐漸缺失。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度的建議與對策

（一）樹立科學(xué)的績效管理理念

在人們的外在行為中，觀念是作為內(nèi)在原因存在的，將與現(xiàn)下不符合的舊觀念摒棄十分重要。更新組織觀念是組織行為及外界環(huán)境得以實現(xiàn)有機統(tǒng)一的前提，故而，在社會不斷發(fā)展的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度首先就必須樹立科學(xué)的績效管理理念。

要想使公益服務(wù)提供者對他們的顧客做出靈敏反應(yīng)，將資源提供給顧客讓其自行挑選是最為有效的方式，要對民意給予充分考慮，對于公眾抱怨、建議及投訴更應(yīng)重視，并在規(guī)定時間內(nèi)給予回應(yīng)，確保政府及公眾之間互動機制的建立，促成新型誠信合作關(guān)系。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對績效計劃進(jìn)行制定、績效目標(biāo)進(jìn)行確定時，應(yīng)立足于農(nóng)民群眾需求，將農(nóng)民群眾滿意度作為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并在與各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況相結(jié)合的基礎(chǔ)上制定科學(xué)、合理的制度化績效評估標(biāo)準(zhǔn)。而在實施績效管理的過程中，應(yīng)以農(nóng)民群眾的評估狀態(tài)及關(guān)鍵需求為根據(jù)，建立制度性渠道以接受來自于群眾的利益表達(dá)，并適時制定、發(fā)布群眾服務(wù)及申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，以此將服務(wù)態(tài)度改善，創(chuàng)新服務(wù)形象，全面提升服務(wù)品質(zhì)。而在績效評估、利益綜合的過程中，對于專家及中立組織的意見也應(yīng)給予重視，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠制定出開放性、包容性的計劃。

（二）完善績效管理制度的建設(shè)

績效管理得以實現(xiàn)的前提便是完善的管理制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度建設(shè)進(jìn)行強化可從以下兩個方面入手。

一方面，應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理法。對現(xiàn)今以政府內(nèi)部管理文件為鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核主要對象、績效管理約束機制不足的現(xiàn)狀進(jìn)行改變，以系統(tǒng)全面、科學(xué)工作、透明監(jiān)督、責(zé)任參與的原則結(jié)合“自上而下”及“自下而上”的方式落實立法工作?！白陨隙隆边@一立法工作主要負(fù)責(zé)將政府績效管理共性問題解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理細(xì)則所負(fù)責(zé)的主要對象則是與有關(guān)各個地區(qū)績效落實的問題；另一方面，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理輔助法。要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理措施能夠進(jìn)一步落實，可采用績效管理輔助法進(jìn)行補充，如將群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，以此將公眾評價的真實性、科學(xué)性增強。

（三）保障績效管理制度的運行

一方面，在績效評估中可積極引進(jìn)第三方機構(gòu)參與。目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏競爭，而引進(jìn)獨立的第三方機構(gòu)和非營利組織能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些地方的壟斷性打破。非營利組織不以營利為目的，屬于自治組織，其存在并不需要借助外部強制力量。他們能在對公共產(chǎn)品進(jìn)行提供的同時完成政府績效情況的評估工作。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可引入適當(dāng)?shù)姆菭I利組織，為其提供政策、技術(shù)及資金支持，將其社會自治能力提高，以此對地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可建立政府績效管理平臺系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度中，信息公開機制是群眾得以參與的前提及必要條件，其意義十分深遠(yuǎn)、重大。當(dāng)下，我國政府信息公開受限于辦事制度公開，以至于無法將內(nèi)外部評價主體對政府績效進(jìn)行評價時的信息需求滿足，而績效管理由于與多個部門存在聯(lián)系，有著較大的信息需求量、較為廣泛的信息來源渠道，再加上其具有階段性特征，故而相關(guān)部門認(rèn)為設(shè)定專門的信息收集渠道會進(jìn)一步加大績效管理成本，而建立績效管理平臺系統(tǒng)不但能將績效管理、評估的信息要求滿足，同時還能將日?？冃Ч芾硪鬂M足。

四、結(jié)語

我國不斷深入的民主政治也推動了政府績效管理的發(fā)展，各個地區(qū)也以此為方向展開了大量研究、嘗試。但是，我國目前在政府績效管理制度方面卻仍有較大的隨意性存在，對于績效管理主體、對象等多個內(nèi)容的認(rèn)識仍不夠全面，而建立并完善政府績效管理制度這一工程較為復(fù)雜，必須要從理念樹立、制度建設(shè)及制度運行等多個方面入手，通過對管理制度中各細(xì)節(jié)內(nèi)容的完善，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理制度的落實。

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（作者單位：福建省東山縣陳城鎮(zhèn)人民政府）