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    宅基地確權(quán)引發(fā)的性別分層思考

    2018-10-25 12:23:42李慧英
    中華女子學(xué)院學(xué)報 2018年5期
    關(guān)鍵詞:宅基地村莊分配

    李慧英

    國務(wù)院總理李克強在2018年的政府工作報告中指出,要全面深化農(nóng)村改革,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革,引起人們對于婦女宅基地權(quán)益的關(guān)注。[1]應(yīng)當說,宅基地屬于土地權(quán)益的組成部分,但是人們在關(guān)注婦女土地權(quán)益時,常常忽視了宅基地權(quán)益。其實,這個問題比起婦女土地承包權(quán)益要嚴重得多。

    2018年全國“兩會”上,全國政協(xié)委員、全國婦聯(lián)原副主席崔郁提供了數(shù)據(jù)稱,全國婦聯(lián)委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心在固定觀察點所做的抽樣調(diào)查顯示,有80.2%的女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名[2],這一數(shù)據(jù)比起婦女耕地權(quán)益受損的21%[3]提高了將近四倍。這意味著絕大多數(shù)婦女在法律上沒有屬于自己掌控的宅基地使用權(quán),一旦男方簽字同意,男方就可以獨自決定宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓。這標志著在土地使用上的性別差距在急劇拉大,在鄉(xiāng)村社會的性別分層已經(jīng)成為不爭的事實。為此,2018年全國婦聯(lián)向全國政協(xié)提交了《關(guān)于在深化農(nóng)村改革中維護婦女土地權(quán)益的提案》。

    一、宅基地的土地屬性及其分配機制的形成

    如果說耕地屬于生產(chǎn)資料,那么宅基地就屬于生活資料,而且是與居住密切相關(guān)的生活資料。從1962年以來,農(nóng)民要結(jié)婚蓋房,就要先向村集體申請一塊地,然后蓋房子,這塊地就叫宅基地。宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作建房而占有、利用本集體所有的土地。宅基地包括建了房屋的土地,建過房屋但已無上蓋物、不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地。為什么村民要向村集體申請,這與宅基地的土地屬性有關(guān)。

    1960年以后,中國農(nóng)村的宅基地性質(zhì)發(fā)生了深刻的變化,即由歷史上的私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。不過,這一變化不像土地革命那樣具有沖擊力,也沒有疾風(fēng)暴雨般的激烈,似乎顯得十分平靜,好像一個中央文件就啟動了一個巨大的經(jīng)濟所有制的變革。1962年9月27日,黨的八屆十中全會正式通過并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱人民公社六十條),明確將宅基地的所有權(quán)列為生產(chǎn)隊所有。該草案第二十一條規(guī)定:“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地,都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準出租和買賣。”由此,農(nóng)村宅基地的權(quán)屬就改變了,之所以如此順利沒有遭遇抵抗,與此前大規(guī)模打土豪分田地的土地革命有關(guān),既然地主富農(nóng)的土地房屋已經(jīng)被剝奪,對抗的階級就已不存在了。此外,這一政策并不涉及現(xiàn)有宅基地和房屋的調(diào)整,對當時農(nóng)民的利益并無任何損害。這一土地屬性在1982年《中華人民共和國憲法》中進一步確認,憲法第十條第2款原則規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬集體所有?!弊源艘院?,農(nóng)村宅基地的性質(zhì)發(fā)生了變化,由私有制無償變?yōu)榧w所有。社員要建房需要向生產(chǎn)隊申請宅基地。農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有,農(nóng)民只保留宅基地使用權(quán),稱為兩權(quán)分離。這一兩權(quán)分離比起耕地的兩權(quán)分離要提早20年。

    既然宅基地屬于村集體所有,那么作為村集體的成員,要結(jié)婚蓋房就要向村集體提出申請。繼而,中央政府頒布了農(nóng)民獲得宅基地的操作辦法,1963年3月20日發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定:“社員需建新房又沒有宅基地時,由本戶申請經(jīng)社員大會討論同意,由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃,幫助解決。”這一通知明確提出,社員可以申請取得宅基地的使用權(quán)。在這里,明確了兩點,第一,社員申請需經(jīng)社員大會討論決定,決定權(quán)交給了村集體。第二,生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃,不需要繳費,社員可以免費獲得。這種運作方式是針對宅基地使用形成的最早的村集體民主決策,30年之后的村民自治可以從這里找到民主管理的源頭。似乎一切都順理成章,既然是集體財產(chǎn),就由集體成員來決定,而不是讓由政府來決定。然而,正是這一分配運作方式為性別分層奠定了基礎(chǔ),對此政府幾乎毫無覺察。

    20世紀80年代以來,中國開始走向改革開放,市場經(jīng)濟的比重不斷增加,土地的征用由過去的無償走向有償。土地的價值漸漸顯露出來,無償分配宅基地,有償轉(zhuǎn)讓宅基地。于是,宅基地成為致富發(fā)財?shù)氖侄?。到?990年以后,為了防止宅基地多分多占,導(dǎo)致炒地炒房的出現(xiàn),國務(wù)院強調(diào)分配宅基地的原則是一戶一宅,這在1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中有明文規(guī)定,在農(nóng)村,村民一戶只能擁有一處宅基地,如果出售、出租已經(jīng)擁有的住房再申請宅基地的,相關(guān)部門不予批準。在宅基地的使用權(quán)上,基本上對性別議題沒有涉及,既沒有歧視性規(guī)定,又沒有倡導(dǎo)性別平等的規(guī)定。然而,在現(xiàn)實生活中,村集體卻大量出現(xiàn)男女區(qū)別對待的做法,而且隨著土地升值,性別區(qū)隔呈現(xiàn)不斷加劇的趨向。

    二、宅基地使用權(quán)分配的性別區(qū)隔

    農(nóng)村宅基地的使用權(quán)分配可以分為兩個階段,第一階段是20世紀六七十年代末,在宅基地使用中,以男性農(nóng)民的申請為主,但對女性的申請沒有限制。

    以男性農(nóng)民為主申請宅基地,是當時的普遍現(xiàn)象,其原因有二。第一,與婚居方式有關(guān),在我國絕大多數(shù)村莊是按照千百年來男娶女嫁規(guī)則安排住房的,兒子要娶媳婦蓋房子,從而為家族傳宗接代。所以,村莊90%以上是男性申請宅基地。第二,男性是戶主,即一家之主,在歷史上對外打交道,種地蓋房都屬于男人的事情,女人就是相夫教子生兒育女,根本沒有土地權(quán)益。這種根深蒂固的習(xí)俗,使得男性農(nóng)民以戶主的身份申請宅基地變得理所當然,而女性處于從屬地位。所以,鄉(xiāng)村習(xí)俗對于人們的生活方式影響很大,大到要想改變單一的婚居模式幾乎被婦女自身的意識所排斥。

    不過,單一的婚居規(guī)則會遇到一些無解的難題,比如兒子多家境貧寒,娶媳婦的壓力太重,有的只有女兒的家庭,一旦外嫁,父母養(yǎng)老又成為問題,于是,就需要招女婿,男子結(jié)婚從妻居。女性就可能成為戶主,要申請宅基地建房。此時,一些村莊不予限制,允許女兒申請宅基地,在娘家村結(jié)婚落戶。比如,在湖北宜都一代、陜西略陽縣、河北定州等地①2005—2012年,中央黨校性別平等政策倡導(dǎo)課題組先后到湖北宜都、陜西略陽和河北定州進行調(diào)研,形成該結(jié)論。,漸漸形成了一種具有彈性的婚居模式。不過,從全國來看,這種亞文化圈尚數(shù)少數(shù),大多數(shù)村落依然保留著男娶女嫁的主流婚居模式,男到女家只是傳統(tǒng)婚居模式的一種必要補充。這種做法往往不是依靠村莊規(guī)則強制執(zhí)行,而是依靠人們自覺自愿的認同,女人就該嫁雞隨雞嫁狗隨狗,男娶女嫁天經(jīng)地義。女兒提出申請依然受到村集體的禁止,在廣東一帶,女兒要留在村集體是決不允許的。

    第二階段是1980至今,大多村集體對于女性申請宅基地進行了種種限制。1980年家庭聯(lián)產(chǎn)承包以來,農(nóng)民自主經(jīng)營的生產(chǎn)積極性提高,農(nóng)村村莊之間的差距漸漸拉大。特別到了20世紀90年代以后,在經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村,有些村郊村和城中村迅速富裕起來,對于周邊村莊的村民很有吸引力。農(nóng)村婦女的婚嫁觀念也發(fā)生了變化,在她們看來,女兒在婚居模式上可以選擇,不必一定嫁出去,也可以招婿上門。觀念變化的結(jié)果是,一個村里出現(xiàn)40—50個乃至上百個女兒招婿上門。此外,還有一些嫁城女受到戶籍的限制,戶籍甚至本人只能留在娘家村。由此種種,對于歷史上形成的傳統(tǒng)婚嫁模式構(gòu)成不小的沖擊。

    這種婚居模式的變化,受到村干部的反對。對于村干部看來,又是兒子娶媳婦,又是出嫁女留在村里招婿,村里只進不出就會擠占村莊的資源包括宅基地,使得人多地少的矛盾尖銳起來,集體資源畢竟是有限的。應(yīng)當說,問題的提出無疑是必要的??墒?,在解決問題的思路上卻傾向于維護傳統(tǒng)的男娶女嫁,而不是從性別平等中尋找辦法,開始限制出嫁女涌入村莊。于是,不少村莊推出一些限制性措施:有兒子的女兒不能招婿上門,純女戶只能有一個招婿。這些措施都是力推女兒外嫁,而對于兒子娶妻沒有任何限制,哪怕嚴重違反計劃生育政策,生了八個兒子照樣可以申請宅基地娶妻生子。在村莊申請宅基地的運作中,一戶一宅的政策演化為只有男性(兒子)結(jié)婚成家算作一戶,獲得一宅。而女性(女兒)結(jié)婚只能從夫居(到丈夫的村莊居?。荒軉为毩?,也就不能作為一戶獲得集體分配的宅基地。在這里,可以看到,國家政策與村莊規(guī)則之間的沖突,前者沒有性別歧視,后者充滿了性別排斥。而且,這種性別排斥是在最基層,在直接掌握著村莊資源的干部手中,可以直接將規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?,從而將宅基地的性別區(qū)隔立即轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

    2016年,我們在安徽、湖北和廣西的六個縣發(fā)放問卷,詢問宅基地是否只分男孩,回答“是”和“大多數(shù)是”的村莊高達一半,其中最高的是黃梅縣64.32%和埇橋區(qū)60.78%,最低的是寧明39.85%、長豐43.63%,居中的是嘉魚縣44.68%、賓陽縣51.74%(見圖1)。①中央黨校性別平等政策倡導(dǎo)課題組于2016年在廣西、安徽、湖北的6個縣進行村級問卷調(diào)查,共計收回1508個村莊的問卷。

    圖1 宅基地基本只分男孩

    可以說,宅基地分配在50%的村莊有性別選擇,遵循的規(guī)則是分男不分女。

    有的地方更為嚴重,2005年我們在河南A縣進行調(diào)查,結(jié)果是河南A縣194個村宅基地全部分給男孩,女孩均不獲得宅基地②中央黨校婦女研究中心于2005年12月在河南A縣進行194個行政村的問卷調(diào)查并做出統(tǒng)計。,即便作為獨女戶,也只能繼承父母的房產(chǎn)。由此可見:獲得宅基地已經(jīng)成為男性農(nóng)民的特有權(quán)利,而不是男女農(nóng)民的平等權(quán)利。

    在20世紀八九十年代,女兒結(jié)婚要想留在村里,有兩條路徑,一條途經(jīng)是花錢購買宅基地。一些村莊對女兒購買宅基地明碼標價,有的規(guī)定600元,有的規(guī)定上千元,不等。同樣是結(jié)婚申請宅基地,對待兒子與女兒做法不同:兒子是免費,女兒是自費。不同的做法意味著什么呢?意味著女兒的集體身份發(fā)生了變化,她不再是娘家村的人,成為娘家村的“外來人”。而兒子結(jié)婚沒有這種變化,他們永遠是村里的村民,是地地道道的世居者,可以無償獲得宅基地的使用權(quán)。而女兒作為“外來人”,就要花錢購買宅基地。從宅基地分配中的變化,可以看到鄉(xiāng)土社會的差序格局對性別所起的作用。

    另一條途徑是娘家提供住處。女兒要想留在村里,要有十分開明的父母和兄弟,而且父母的住房要足夠?qū)捲?,有條件讓女兒一家居住。一旦兒子結(jié)婚,父母驅(qū)趕,女兒招婿就會陷入走投無路的困境。

    三、新農(nóng)村建設(shè)與性別差距拉大

    2005年10月,中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會通過《十一五規(guī)劃綱要建議》,提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)這一重大歷史任務(wù),提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求,扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》,做出了“全面開展城市社區(qū)建設(shè),積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的重要部署。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進,全國各地對于農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃改建也一波一波展開。這一建設(shè)活動涉及宅基地的劃撥和統(tǒng)一規(guī)劃建房。與此同時,在經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)的村莊,已經(jīng)搞起了工商企業(yè),集體經(jīng)濟積累了一定的物質(zhì)財富,建起了高樓大廈乃至別墅,農(nóng)民住進了寬敞明亮的樓房。那么隨著農(nóng)村生活水平大幅度的提升,男女農(nóng)民的性別差距是否有縮小的趨向?未必,但是宅基地的含金量卻大幅提升。

    在2000年后的宅基地,特別是發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地含金量大幅提升。新農(nóng)村的變化之一,是富裕的村莊停止分配宅基地,直接建起樓房甚至別墅,分配給村民居住。這樣做的好處是,可以大量減少對于土地的使用,向高空要面積??梢哉f,這是農(nóng)民生活方式上的一次飛躍。這種變化還發(fā)生在農(nóng)改居之中,農(nóng)村征地拆遷涉及一些村落的轉(zhuǎn)移,農(nóng)民原有的住房全部拆除,政府根據(jù)村民要求選址蓋起新樓,村民遷到新居成為居民。這種分配方式不是市場手段,而是帶有很強的福利性質(zhì),福利的享有通常又與傳統(tǒng)的性別規(guī)范緊密聯(lián)系。

    1.相同的樓房不同的對待

    不少地方政府在建房中,采取了按照人口分配面積的辦法,通常是一個人免費分配一定的房屋面積。比如,在河南省某縣規(guī)定的標準是每個人可以免費獲得40平方米,不分男女。村干部特別明白其中的含金量,相當于每個農(nóng)民分得了10萬元,簡直是得來全不費工夫。村委會立即開會商量,討論的結(jié)果是,所有的出嫁女無論戶口是否在村里,都不能參加分配。也有的村干部詢問:本村的男性結(jié)婚離婚再結(jié)婚,導(dǎo)致兩個媳婦在村里,按照人口只能考慮現(xiàn)有的家庭人口,離異的婦女還能不能享有村民待遇?在這里,離異婦女成為村莊多余的成員,隨時會從集體成員中拋出去。有意思的是,沒有人會過問:那些戶籍在村里的士兵、大學(xué)生和勞教人員是否屬于村民?在村干部看來,他們永遠是世居者,是村里的人。

    2.不同的樓房不同的對待

    2000年左右,在我國涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟強村,資產(chǎn)高達上億元,建起了一座座別墅,別墅往往占地面積大,外觀設(shè)計獨特,為一家一戶獨居,有停放汽車的車庫,有幾層樓的空間。這在城市往往是有錢人地位的象征,在農(nóng)村則是經(jīng)濟強村富有的一種標志。

    這類豪華建筑,往往將性別作為分配的標準放在前面。在湖北洪湖市的HL村,工業(yè)化程度特別高,2014年有19家農(nóng)工商企業(yè),集體經(jīng)濟收入可觀,要給每戶蓋一套免費別墅。在這個村,過去很窮,不少男子跑出去當上門女婿,現(xiàn)在看到村里富有了而重新遷回來,照樣可以參加分配住房,但是HL村的女兒和女婿在村里無論生活多少年,卻都沒有份兒。一位上門女婿說,他1986年因HL村企業(yè)招工上班,1990年和HL村的姑娘結(jié)婚,1991年生了一個兒子?!皝淼紿L村30年,全村人把我們?nèi)耶斖獾厝丝??!雹?014年,中央黨校婦女研究中心成員到湖北省洪湖市HL村進行村民以及上門女婿的訪談記錄。

    不過,有的村允許女兒留下來,給她們建起了鴛鴦樓。例如北京韓村河,以搞建筑聞名于市區(qū),1990年末,專門為70多名女兒戶建起一排排鴛鴦樓。村干部說,凡是要求留村的女兒戶都可以得到一套單元樓,但不能住別墅。同時,她們的丈夫戶口不能遷進來,就是說不能享有韓村河的福利待遇。

    當村莊越富裕,父權(quán)制的規(guī)則就越加強化,男女的性別分層也就越加嚴重,這已經(jīng)成為經(jīng)濟強村的普遍特點。不過,這種做法并不影響村干部的聲譽。這些村的干部往往獲得大量的稱號和頭銜,有的成為優(yōu)秀村干部,有的成為省市人大代表。這就更加強化了鄉(xiāng)村社會的性別分層。

    四、對策與建議

    村民自治與父權(quán)制規(guī)則——男娶女嫁相互聯(lián)結(jié),為性別分層提供了依據(jù)。在這里涉及兩個概念,一是父權(quán)制,二是性別分層。對于父權(quán)制,杜芳琴教授揭示三個特點,父姓父居父系[4],在集體資源分配中,男娶女嫁的婚居制發(fā)揮了關(guān)鍵作用。婦女解放并未觸及婚嫁制度,金一虹教授在《父權(quán)的式微》一書中引用國外學(xué)者的觀點,指出在中國社會主義制度下尚存著父權(quán)制。諾瑪·戴蒙德在分析集體化家族與中國農(nóng)村婦女的地位時,首先提出不能把中國婦女仍然處于從屬地位,歸咎于傳統(tǒng)封建意識的殘余,而應(yīng)從中國農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)上找原因。她指出,農(nóng)村集體化組織形式未能改變傳統(tǒng)的家族權(quán)力結(jié)構(gòu),尤其是女嫁男方的婚姻形式繼續(xù)存在,這是父權(quán)制在中國社會主義制度下再生的重要原因。[5]第二個觀點是性別分層,性別分層的概念是從社會分層引申而來,社會分層是社會學(xué)中的一個重要概念,通常指的是用城市社會階層的職業(yè)和收入,來分析社會各個階層的貧富差距和財富分配情況,本文將其引用到鄉(xiāng)村的男女兩性宅基地分配之中。面對農(nóng)村宅基地及其住房中的性別議題,并未隨著社會整體財富的增長而自發(fā)解決,反而導(dǎo)致男女兩性之間的差距加大。要解決這一問題,需從以下四方面考慮對策。

    第一,在宅基地確權(quán)當中,政府機構(gòu)要納入性別平等意識,在宅基地的確權(quán)證上明確家庭每個成員的權(quán)利。

    需要注意的是,宅基地確權(quán)頒證要以獲得宅基地為前提,切實保障農(nóng)民特別是婦女的宅基地權(quán)益。對于土地權(quán)益受到剝奪的、而又以從事農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民,首先要找回宅基地和應(yīng)當獲得的住房權(quán)利。宅基地找回的辦法是,取消村委會對女兒招婿的種種限制,辦理其配偶入戶手續(xù),按照一戶一宅的政策先行補辦宅基地,然后,在宅基地使用權(quán)證上登記夫妻雙方的姓名。與此同時,宅基地確權(quán)證還要寫上每個家庭成員的名字,包括女兒的名字。一旦宅基地征用,每個家庭成員都要簽字同意,并獲得應(yīng)有的補償,從而杜絕女性權(quán)利自動讓渡兄弟的“家庭財產(chǎn)自動轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象,保障每一個家庭成員可以擁有同樣的財產(chǎn)權(quán)利。這就需要政府在宅基地確權(quán)登記時,做好設(shè)計,并嚴格予以實施。

    第二,要在農(nóng)村村委會組織修訂村規(guī)民約,從而保障依法自治。2017年6月,中共中央國務(wù)院公布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,講到社區(qū)治理的五個特點,其中之一就是依法自治。[6]應(yīng)當看到農(nóng)村社區(qū)依法自治是有法律依據(jù)的。1980年,婚姻法在性別權(quán)利上增加了兩條促進性別平等的條款,其中之一涉及婚居制的變革,男女雙方約定,女方可以成為男方家庭的成員,男方也可以成為女方家庭的成員。這一條款打破了婦女結(jié)婚必須從夫居,賦予了夫妻雙方選擇婚居地的權(quán)利。

    問題是,不能將這一變革停留在法律條款上,而要落實在村集體分配方案中,這就需要修訂村規(guī)民約,制定性別平等的分配方案。目前,全國已經(jīng)出現(xiàn)了一些試點村,修訂性別平等的村規(guī)民約,并取得了顯著成效。在這些試點村,村干部往往跳出男娶女嫁的思維邏輯,學(xué)會依照國家法律思考問題。在遵循男女平等的原則下,制定村莊分配規(guī)則,將“男到女家、女到男家均可,享受村民待遇”納入村規(guī)民約,形成剛性的制度約束。

    例如,安徽省長豐縣南圩社區(qū)是一個居住有五千多人的農(nóng)村社區(qū),男到女家的人數(shù)達到200—300人,上門女婿到本社區(qū)落戶沒有任何受限的問題,還可以與媳婦一樣得到二分宅基地建新房結(jié)婚。2009年,政府修建高鐵高架途經(jīng)南圩社區(qū),政府發(fā)給社區(qū)征地補償金。此時,有的小組擔心上門女婿參加分配,會分攤世居者的利益,不同意分配給上門女婿。社區(qū)書記的想法是,暫時不發(fā)放這筆征地補償款,先考慮制定一個社區(qū)方案。2011年,村書記參加修訂村規(guī)民約培訓(xùn)之后,獲得啟發(fā),將婚居自主、無論男到女家、女到男家,均享有同等村民待遇寫入草案。帶著村兩委入戶征求意見,逐條進行講解,最終形成了平等合法的村規(guī)民約,按照新居規(guī)分配補償款,沒人提出異議,社區(qū)風(fēng)平浪靜。做到了男女平等,社區(qū)依法,村民滿意。①2016年5月,中央黨校性別平等團隊到安徽省長豐縣進行實地考察和深度訪談。

    第三,基層政府要依法界定村民資格,保障村民特別是婦女及其家人的集體財產(chǎn)權(quán)。與此同時,取消通過村民多數(shù)表決確認申請宅基地的政策。應(yīng)當看到,多數(shù)表決適用于公共事務(wù),比如,選舉村主任、村民代表,制定村莊分配方案等,可以進行舉手表決。婦女的土地權(quán)益涉及個體權(quán)利,不應(yīng)當采用民主表決的方式加以確定,只能根據(jù)法律的原則和規(guī)定進行界定。迄今為止,我國法律尚無對于村民資格的界定,這是法律滯后的表現(xiàn),需要公共政策予以調(diào)整。政策的調(diào)整可以是中央一級,也可以是縣市一級。而這些,需要地方政府依法予以細化,明確規(guī)定村民資格。

    安徽長豐縣政府依據(jù)合肥政府文件要求,出臺了長豐縣雙墩鎮(zhèn)人民政府文件,涉及安置拆遷補償?shù)姆椒矫婷妗_@一分配方案有兩個特點:第一,由政府依法規(guī)定分配受益人群,而不是交給村民討論表決;第二,在安置拆遷房上,政府沒有采取任何限制,沒有設(shè)置任何與年齡、性別、民族相關(guān)的條件,兒子、女兒、媳婦、女婿一視同仁,同時不允許任何人享受雙份待遇。

    第四,政府需要建立糾錯機制,對于村集體分配方案進行審查。對于村委會的分配方案,政府擁有監(jiān)督和糾錯職能,這是依法進行社會治理的責(zé)任。為了預(yù)防村委會剝奪婦女權(quán)益,政府可以在監(jiān)管分配方案時,增加對性別平等的監(jiān)管,凡是違背性別平等的村規(guī)民約,須發(fā)回重新修訂。2009年,南寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會為了杜絕征地拆遷中侵犯婦女土地權(quán)益問題的持續(xù)發(fā)生,采取了三項措施。第一,村委會提交的集體分配方案要體現(xiàn)男女平等,否則政府不予審批與撥付征地補償款;第二,已經(jīng)分配過的村莊要從三產(chǎn)資金中提取就業(yè)補助金給出嫁女;第三,開發(fā)區(qū)也撥出一部分經(jīng)費來解決出嫁女的就業(yè)問題。政府在這里起到了把關(guān)的作用。

    此外,為了緩解性別分層引發(fā)的矛盾,政府應(yīng)及早設(shè)立保障婦女土地權(quán)益的糾錯機制,并向公眾公布縣鄉(xiāng)兩級政府監(jiān)察機構(gòu)的電話號碼,受理村集體資源分配中性別不平等的投訴。投訴者的投訴內(nèi)容要有文字記錄,并到村莊進行核查,糾正村集體資源分配中性別不平等的做法。此外,應(yīng)將投訴作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)落實村規(guī)民約的考核指標之一。對于村規(guī)民約中的違法條款(包括潛規(guī)則),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)要求村委會限期予以刪除,并在重新修訂后以書面形式報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府備案。凡是規(guī)定時間內(nèi)不予刪除或糾正違法條款的村委會,不能參加優(yōu)秀或文明村莊的評選,該村干部不能擔任各級人大代表和黨代表,已經(jīng)擔任的要予以更換。

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