大學黨委書記和校長在履職實踐中的職能重疊現(xiàn)象分析
——以115所“211工程”大學網(wǎng)站資料為研究對象

鐘偉軍,楊則揚

（1.浙江財經(jīng)大學公共管理學院，浙江杭州310018；2.浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院，浙江杭州310032）

一、現(xiàn)狀和問題的提出

每個大學能否健康發(fā)展就在于校內(nèi)由哪些人主持。[1]在呼吁加快一流大學和一流學科建設的今天，實現(xiàn)我國高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展和質(zhì)量水平的提升也需要具有杰出管理能力的領導者來組織和主持學校工作。大學能否健康持續(xù)發(fā)展很大程度上取決于其領導者是否具有前瞻性眼光、戰(zhàn)略性思維和清晰的頭腦。從中國大學內(nèi)部領導體制來看，我國實行具有中國特色的黨委領導下的校長負責制。黨委是高校的領導核心，校長負責是大學治理效率的體現(xiàn)。黨委書記和校長無疑在大學內(nèi)部治理中扮演著關鍵角色，兩者之間的關系是大學治理過程中最為重要的關系之一。在黨委統(tǒng)一領導的前提下，書記和校長能否各司其職、各盡其責、緊密合作，直接關系到大學組織內(nèi)部是否能夠形成合力，也關系到大學組織的運行效率。對黨委書記和校長的職責進行合理分工，有助于避免書記和校長之間相互扯皮、逃避責任和大包大攬等問題，使得黨委領導更加有力、校長負責更加有效，最大限度地發(fā)揮黨委領導下的校長負責制的效能，充分發(fā)揮社會主義特色現(xiàn)代大學制度的優(yōu)勢。

對于黨委書記和校長的職責關系，早在1989年中共中央發(fā)出的《關于加強黨的建設的通知》中就強調(diào)，黨委是學校的政治核心，全面領導思想工作，管理干部，同時支持行政領導獨立負責地工作，避免包攬行政事務。1996年中共中央頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，對黨委與校長之間的權(quán)責進行了進一步明確，并規(guī)定所有的高校一律實行黨委領導下的校長負責制。上述文件盡管從原則上明確了黨委與校長二者在高校領導體制中的地位，但是顯然還不夠完善。黨委書記和校長二者在權(quán)力、責任和角色等方面的邊界依然較為模糊，甚至產(chǎn)生黨委書記和校長權(quán)責的越位、缺位、錯位現(xiàn)象。為了更好地堅持和完善黨委領導下的校長負責制，明確和規(guī)范黨委書記和校長之間的權(quán)責，2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穼h委書記和校長的權(quán)責進行了較為明確的規(guī)定。黨委書記主持黨委全面工作，負責組織黨委重要活動，協(xié)調(diào)黨委領導班子成員工作，督促檢查黨委決議貫徹落實，主動協(xié)調(diào)黨委與校長之間的工作關系，支持校長開展工作。校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使《高等教育法》等規(guī)定的各項職權(quán)，全面負責教學、科研、行政管理工作。《意見》對校長的具體職能進行了進一步明確劃分，對校長需要承擔的十項職能進行了詳細的列舉，并對黨委與行政的議事決策機制、書記與校長的協(xié)調(diào)運行機制進行了規(guī)定。

隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和各項改革的不斷深入，中國的大學面臨著越來越復雜的內(nèi)外部環(huán)境，大學治理的難度不斷提升。在這樣一種新的格局中，黨委書記和校長在大學質(zhì)量和水平不斷提升的壓力下，二者的職能在履職實踐中到底呈現(xiàn)出怎樣的關系和狀態(tài)？我們試圖通過相關的實證資料對此進行深入研究。

二、文獻綜述

在現(xiàn)代治理理論看來，不同角色和主體之間有條不紊的分工和職責明確是組織協(xié)調(diào)有效的重要條件，大學是一個特殊的學術(shù)組織，大學內(nèi)部治理的關鍵是內(nèi)部權(quán)力之間的分工與協(xié)調(diào)。[2]所謂職能重疊，通俗地講，就是不同的權(quán)力部門或不同的角色在職能方面存在著較為明顯的重復和疊加，在職能上呈現(xiàn)出簡單重復的現(xiàn)象。從理論上說，由于權(quán)責邊界的規(guī)范和約束，組織內(nèi)部不同的部門或角色必然會在所承擔的職能上呈現(xiàn)出較為清晰的差異化特征，而職能重疊可能會對現(xiàn)代組織的效率和協(xié)調(diào)產(chǎn)生負面效應。對中國大學來說，黨委書記與校長之間的關系一直以來都是學界關注的一個熱點問題，規(guī)范和明確黨委書記和校長的職責分工成為學界的共識。只有規(guī)范黨政關系，才能形成黨委書記和校長之間的合力協(xié)同。因此，應該界定黨委和行政工作共同涉及的部分和各自承擔的責任[3]，依照黨性、規(guī)律，科學合理地定位和履行好各自的工作職責[4]。在一些學者看來，實行黨委領導下的校長負責制意味著在高校有兩套班子，即一個以黨委書記為核心的領導集體，一個以校長為首的行政領導班子[5]。學者們對書記和校長職責分工的研究主要基于對二者角色差異的分析。黨委書記是“班長”，是領導班子的核心；校長是學校的“法人代表”，是行政的最高負責人。[6]黨委書記應該主要負責抓黨建、抓人才隊伍建設、抓保障，而校長應該負責抓落實、抓教學、抓管理和改革。[7]校長管“兩頭”，書記管“中間”；校長管“點火”，書記管“加油”；校長管“吃飯”，書記管“穿衣”。[4]

一些學者也開始對大學校長和黨委書記之間存在的職能重疊現(xiàn)象進行初步分析。羅云、孫志強（2013）通過對34所“985工程”大學黨委書記的新聞挖掘，對黨委書記的具體行為進行了統(tǒng)計分析。研究發(fā)現(xiàn)，黨委書記參與學術(shù)活動較少，“走出去”的活動較為有限，政治和行政管理工作較多，不少黨委書記參與了不少具體的行政工作，有的書記參與的行政管理活動甚至占其活動總量的50%以上[8]。毛建青(2017)對“211工程”大學的校長、黨委書記、中層干部和普通教授等開展了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大學校長和黨委書記在核心角色和工作職責方面存在著較為明顯的同化現(xiàn)象[9]。然而，由于研究對象較為特殊，相關數(shù)據(jù)資料的獲取比較難，大部分研究依然主要停留在理論層面的探討，很少有研究對大學黨委書記和校長的履職狀況進行較為深入的分析，對于黨委書記和校長在大學治理實踐中存在的職能重疊現(xiàn)象的研究依然是零星的、碎片化的。本研究通過對國內(nèi)115所“211工程”大學的網(wǎng)站新聞資料進行挖掘，分析黨委書記和校長在日常履職過程中的職能重疊情況。盡管網(wǎng)絡新聞資料很難全面反映二者真實的履職狀況，但為我們了解這一問題提供了一個很好的渠道。同時，為了彌補網(wǎng)絡資料的缺憾，我們在研究過程中還結(jié)合了問卷和訪談，試圖較為全面、客觀地呈現(xiàn)這一問題。

三、數(shù)據(jù)來源和實證分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究選擇115所“211工程”大學的校長和書記的網(wǎng)絡新聞資料作為樣本來驗證假設。為了保證數(shù)據(jù)來源的可靠性和準確度，我們統(tǒng)一進入“211工程”院校的官方網(wǎng)站進行數(shù)據(jù)獲取。與校長和書記職能履行情況相關聯(lián)的信息，我們通過各個學校網(wǎng)站的新聞版塊進行搜索和挖掘（通常以“校園新聞”“某大要聞”“某大媒體”等命名），在此基礎上篩選書記、校長在2016年6月30日至2017年6月30日這一年間的職能行為信息。利用新聞版塊自帶的搜索功能，輸入該時段內(nèi)在任的書記、校長的姓名進行查找，并將該時段內(nèi)公開的書記、校長的所有職能活動記錄分類匯總到十類職責框架中。書記、校長的年齡、最高學歷、專業(yè)背景等基本信息，主要參照學校官方網(wǎng)站中的“現(xiàn)任領導”一欄。如果該欄目缺乏全面的情況介紹，則借助“百度百科”詞條進行相關信息的輔助查詢。受到信息獲取有效性的約束，我們最終整理出173位書記、校長的職能行為信息和基本情況資料作為研究樣本，其中書記86位、校長87位。

（二）變量及操作化描述

如何衡量校長和黨委書記在職能上的重疊是一個比較復雜的問題。在黨委領導下的校長負責制中，校長本身就兼任黨委副書記，是黨委中的一員，與書記一起參與學校重大問題決策。對于“三重一大”等事項，應嚴格按照規(guī)定召開黨政聯(lián)席會議集體討論決定，黨委書記和校長“共同負責”。校長和書記之間應該相互配合、團結(jié)合作、協(xié)調(diào)一致地推動學校各項事業(yè)的發(fā)展。也就是說，二者在制度邏輯上就存在著職能“重疊”的內(nèi)在規(guī)定性。然而，我們這里所講的“職能重疊”指的是在具體的行政事務領域校長和黨委書記在職能上的重合。依照《意見》的精神，黨委“支持校長依法獨立負責地行使職權(quán)”，黨委書記主持黨委全面工作，支持校長開展工作。校長作為大學的法人代表，在黨委領導下主持學校行政工作，全面負責教學、科研、行政管理工作。因此，我們可以理解為校長的職能主要是教學科研的具體行政事務，黨委書記更多是從宏觀的角度發(fā)揮領導和協(xié)調(diào)功能?！兑庖姟分袕娬{(diào)“校長主持學校行政工作”，其中的十項職能均為具體的行政事務。基于此，我們選擇《意見》中規(guī)定的校長承擔的九項行政事務①作為分析依據(jù)，包括學校制度與發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)設置與干部任免、人才發(fā)展與教師隊伍、基本建設與財務管理、教學科研與人才培養(yǎng)、思想教育與學生管理、安全穩(wěn)定與后勤保障、對外交流與合作、聯(lián)系基層組織與教代會，分析黨委書記到底在多大程度上介入了校長的具體行政事務過程，以此作為二者職能重疊的依據(jù)。我們對新聞內(nèi)容進行了人工識別。將屬于具體工作部署和實施的內(nèi)容記為1，否則記為0；介入記為1，不介入記為0。為了保證人工識別的準確性，三位研究者對新聞內(nèi)容的屬性進行獨立識別和賦值，在保證較高一致性的前提下進入分析。需要說明的是，由于校長本身基本都兼任黨委副書記，其以黨委副書記身份出現(xiàn)的內(nèi)容不是我們研究的范圍。

本研究的自變量包括領導職務、年齡、最高學歷、專業(yè)背景和職業(yè)經(jīng)歷五個部分。領導職務方面，黨委書記用虛擬變量1表示，校長用0表示。年齡方面，46～53 歲記為 1，54～61 歲記為 2，62～69 歲記為 3。最高學歷方面，碩士學歷編碼為1，博士學歷編碼為2。根據(jù)我國一級學科的劃分標準，書記和校長的學科背景分為自然科學、工程與技術(shù)科學、人文社科、醫(yī)藥科學和農(nóng)業(yè)科學。由于具有醫(yī)藥科學和農(nóng)業(yè)科學專業(yè)背景的領導者人數(shù)過少，為了減少樣本量過小造成的統(tǒng)計誤差，在設置專業(yè)背景變量時，我們只考慮自然科學、工程與技術(shù)科學和人文社科三類。將自然科學設置為1，工程技術(shù)設置為2，人文社科設置為3。一部分領導者有在政府或者企業(yè)任職的經(jīng)歷。我們將一直在高校、研究所任職記為1，擔任過政府職務記為2，有企業(yè)工作經(jīng)歷記為3。

（三）實證分析

本研究采用SPSS22.0進行統(tǒng)計分析。首先，我們從整體上對書記和校長的履職行為進行了描述性統(tǒng)計，如圖1所示。圖1初步展示了校長和書記在九項事務執(zhí)行過程中的職責行為傾向性。從原則上說，黨委書記不介入具體的行政事務，但從圖1可以看出，在所有的九項原本屬于大學校長職責范圍的具體行政性事務中，黨委書記同樣深度介入。在學校制度與發(fā)展規(guī)劃落實、基本建設與財務管理方面，大學校長與黨委書記在職能方面基本重合。盡管在人才發(fā)展與教師隊伍建設、教學科研與人才培養(yǎng)、對外交流與合作等方面，校長表現(xiàn)得較為積極，但是與書記的職能并沒有呈現(xiàn)出明顯的差異性。尤其是在對外合作與交流的推進方面，校長表現(xiàn)得非常積極，黨委書記更是深度介入，相關新聞內(nèi)容分別有920條和788條。在安全穩(wěn)定與后勤保障、聯(lián)系基層組織與教代會方面，書記的職能甚至體現(xiàn)得比校長更加突出。也就是說，在具體的履職實踐中，大學校長和黨委書記的職能分工不夠清晰，二者存在著較為明顯的職能重疊現(xiàn)象。

圖1 校長、書記履職實踐中的職能重疊分布

這一結(jié)論得到了一項針對大學校長和書記的問卷調(diào)查結(jié)果的支持②。在“投入精力最多的職能領域”這一題項上，統(tǒng)計結(jié)果顯示，除了基本建設與財務管理、教學科研與人才培養(yǎng)外，校長和書記在其他職能領域投入的精力具有較為明顯的重疊現(xiàn)象（見表1）。而網(wǎng)站新聞內(nèi)容的數(shù)據(jù)挖掘結(jié)果顯示，在履職實踐中，二者的職能重疊似乎更加明顯。

表1 校長、書記投入精力最多的職能領域所占比重

為了進一步分析校長和書記在履職實踐中的職能分工情況，我們通過t-檢驗的方式對數(shù)據(jù)進行了深入分析，如表2所示。檢驗結(jié)果顯示，校長和書記在九個具體職能領域均沒有表現(xiàn)出顯著性差異。也就是說，從統(tǒng)計學意義上說，從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)可以判定校長和書記在這九個具體職能領域中的履職表現(xiàn)沒有差異。換句話說，在這些事項的落實過程中，校長、書記的介入程度并沒有明顯的區(qū)別。

表2 校長、書記在履職實踐中的職能分工t-檢驗

接下來，我們需要判斷年齡、學歷水平、專業(yè)背景和職業(yè)經(jīng)歷因素與職務之間是否存在交互作用，從而影響職能行為表現(xiàn)。對于年齡段、學歷水平、專業(yè)背景和職業(yè)經(jīng)歷相同的書記和校長展開進一步分析，考察其職能有無顯著性差異，即探究職務因素在其他變量水平相同時，是否存在顯著的主效應。我們將職務與年齡、職務與最高學歷、職務與專業(yè)背景、職務與職業(yè)經(jīng)歷分別進行雙因素方差分析，如表3所示。結(jié)果顯示，所有職能行為都沒有明顯的差異。將專業(yè)背景和職務共同納入方差分析進行顯著性檢驗時，在相同的專業(yè)背景下，職務對于安全穩(wěn)定與后勤保障、聯(lián)系基層組織與教代會這兩項職能有影響。雖然有顯著性，但是從F值可以看出顯著性并不明顯，也有可能是數(shù)據(jù)誤差導致的?？偟膩碚f，對于校長和書記的職能行為，將基本特征和職務放在一起進行交互分析時，數(shù)據(jù)結(jié)果不顯著。在控制了其中一個基本因素水平的情況下，職務對于職能行為的主效應不明顯。結(jié)合一開始的描述性統(tǒng)計和t-檢驗結(jié)果，印證了黨委書記和校長之間存在著較為明顯的職能重疊和趨同化或者說職能邊界不夠清晰的現(xiàn)象。由于受到篇幅限制，在這里不對交互作用的數(shù)據(jù)進行展示。

表3 年齡、職業(yè)經(jīng)歷等基本特征與職務之間的雙因素方差分析

四、結(jié)論與討論

通過對115所“211工程”大學網(wǎng)站的新聞挖掘分析，我們發(fā)現(xiàn)大學校長與黨委書記在九個具體的行政事務領域存在著較為明顯的職能重疊現(xiàn)象，黨委書記在大學治理實踐中較深地介入了校長治校的具體過程，甚至在一些具體的行政事務領域與校長的職能幾乎重疊。這一研究結(jié)果呈現(xiàn)出，在黨委領導下的校長負責制這一大學校內(nèi)領導體制下，黨委書記與校長在治校實踐中的真實狀態(tài)。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是因為校長與黨委書記的職責劃分不夠清晰、職責分工剛性化不夠，客觀上反映出我國高校校內(nèi)領導體制有待進一步完善。但是，僅僅從二者職責分工不明確的角度很難給出令人信服的解釋。從邏輯上說，在分工不明確的制度環(huán)境中，黨委書記完全可以對原則上不屬于自身職責范圍的事情“不聞不問”，甚至可能出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象，可為什么一些黨委書記依然“熱衷”于具體的行政事務？事實上，在我國特有的大學制度體系中，黨委書記和校長共同出現(xiàn)在同一場合、共同推動某一事務的過程恰恰反映了該事務的重要程度，黨委書記的參與是對該事務的重視和對校長表達支持的重要方式。而在中國現(xiàn)有的大學治理模式中，黨委書記和校長的共同參與對于行政事務的有效推動和落實無疑具有重要意義。隨著大學規(guī)模和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不斷擴大，在面對一系列復雜的經(jīng)濟、社會和政治問題的同時，治理一個如此復雜的機構(gòu)，難度可想而知。[10]中國的大學治理面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，很多行政事務如果離開黨委書記的參與，可能產(chǎn)生更大的負面效應。例如，校長和黨委書記都表現(xiàn)得最為積極的“對外交流與合作”“教學科研與人才培養(yǎng)”“思想教育與學生管理”等事務均是當前我國大學治理中需要高度重視和著力解決的問題。從這一角度來說，校長和黨委書記在具體行政領域中的“職能重疊”恰恰反映了大學黨政關系和諧，黨政合力實現(xiàn)大學有效治理。

校長和黨委書記之間的職責分工和權(quán)限劃分，有時候很難涇渭分明、一清二楚，兩個人工作中的相互尊重、默契配合、互相補臺，就極為重要。[6]我們需要深入反思的是，在校長和黨委書記共同參與、形成工作合力的同時，如何避免可能存在的統(tǒng)攬和包辦代替的誤區(qū)，更加充分地尊重和發(fā)揮校長在治校方面的權(quán)能。讓校長有負責的動力、負責的權(quán)力和負責的能力[11]是一個重要的問題，這需要完善校長管理相關的制度體系。

注釋

①由于第十項職能為履行法律和學校章程規(guī)定的其他職權(quán)，不便于職能行為統(tǒng)計，在此不納入分析框架。

②2013年至2015年，浙江工業(yè)大學現(xiàn)代大學制度中心對70多位大學校長和書記開展了關于“大學校長管理專業(yè)化”的問卷調(diào)查，其中有題項詢問校長和書記投入精力最多的職能領域。

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