論大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的價(jià)值基準(zhǔn)及其指標(biāo)體系

陳大興

（山東師范大學(xué)教育學(xué)部，山東濟(jì)南250014）

依法治教是當(dāng)前依法治國(guó)方略的有機(jī)組成部分，而法治高校建設(shè)則是依法治教在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。大學(xué)章程作為我國(guó)高等教育領(lǐng)域的政策法律延伸，對(duì)其涉及的利益相關(guān)主體具有重要的約束力，法治高校建設(shè)問(wèn)題從根本上說(shuō)也是章程實(shí)施效果問(wèn)題。隨著《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》等一系列教育政策的深入推進(jìn)，我國(guó)法治高校建設(shè)進(jìn)入了新階段，大學(xué)章程建設(shè)已經(jīng)從章程的制定期進(jìn)入實(shí)施與檢驗(yàn)效果的新時(shí)期。作為落實(shí)與推進(jìn)法治高校建設(shè)重要基礎(chǔ)的大學(xué)章程，涉及大學(xué)的辦學(xué)定位、制度規(guī)則的制定、權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)等內(nèi)容。通過(guò)評(píng)估的形式關(guān)注大學(xué)章程的實(shí)施與執(zhí)行效果，從而推動(dòng)高等教育綜合改革以及治理能力與體系現(xiàn)代化具有重要意義。大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估是章程評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，對(duì)章程系統(tǒng)、過(guò)程及結(jié)果的質(zhì)量、效果、效益等方面進(jìn)行判斷或評(píng)價(jià)的一系列活動(dòng)，其目的是進(jìn)一步改善章程系統(tǒng)，提高章程的執(zhí)行質(zhì)量，保證章程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而推動(dòng)法治高校建設(shè)。[1]在我國(guó)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估中，尋求大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的價(jià)值基準(zhǔn)，探索如何建立客觀的指標(biāo)體系，使大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估更規(guī)范、更合理、更科學(xué)，對(duì)其理論構(gòu)建與實(shí)踐開(kāi)展具有重要意義。

一、大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的價(jià)值基準(zhǔn)

大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的價(jià)值基準(zhǔn)是理性層面的行為取向，是整個(gè)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估環(huán)節(jié)的深層結(jié)構(gòu)。大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估過(guò)程中的行為會(huì)受到作為理性層面行為取向的影響，特別是當(dāng)其內(nèi)化為行為主體的準(zhǔn)則和思想觀念時(shí)，其支撐和引導(dǎo)作用就更為顯著。大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估目標(biāo)與功能的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于程序的規(guī)范，更重要的是要堅(jiān)持科學(xué)的方向，使評(píng)估工作不偏離正常的軌道，符合基本規(guī)律。價(jià)值基準(zhǔn)的產(chǎn)生既受到生產(chǎn)力、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)政治制度的制約，又來(lái)源于主體需求，帶有一定的主觀色彩。所以，在觀察評(píng)估價(jià)值基準(zhǔn)能否對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生規(guī)范、定向和驅(qū)動(dòng)作用時(shí)，一方面要觀測(cè)其是否依據(jù)高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，另一方面也要看利益相關(guān)者對(duì)價(jià)值理想的接受與認(rèn)可度?？茖W(xué)的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估價(jià)值基準(zhǔn)應(yīng)該能夠引導(dǎo)高校在堅(jiān)守自身發(fā)展邏輯規(guī)律與服務(wù)國(guó)家和社會(huì)需求兩個(gè)維度上協(xié)調(diào)發(fā)展，使高校秉持內(nèi)在學(xué)術(shù)邊界并著眼于社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，堅(jiān)持教育的理想和長(zhǎng)遠(yuǎn)追求。[2]

（一）法律至上：明確大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的導(dǎo)向作用

“法律至上”是人類(lèi)法律文明發(fā)展的最高境界，在調(diào)整主體行為的社會(huì)規(guī)范中具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為法律在終極意義上具有規(guī)范與裁決主體行為的力量。法律至上的觀念要求高校能夠明確法律具有至上的權(quán)威和最高尊嚴(yán)，從而履行其運(yùn)行規(guī)則，嚴(yán)格依法辦事。這也意味著高校應(yīng)該在行為判斷和評(píng)價(jià)尺度層面真正確立法律的最高權(quán)威性，使高校依據(jù)法律而運(yùn)行，樹(shù)立依法辦事的治校理念。在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估中，我們一方面應(yīng)該關(guān)注已有的法律是否得到普遍的認(rèn)可和服從，另一方面要關(guān)注相關(guān)法律規(guī)范是否優(yōu)于其他形式的規(guī)范，即應(yīng)該審視當(dāng)法律規(guī)范與其他形式的規(guī)范出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，法律規(guī)范是否優(yōu)先適用的問(wèn)題。這里所指的法律一方面是我們所熟知的法律體系，另一方面也應(yīng)包括在大學(xué)內(nèi)具有“憲法”地位的大學(xué)章程。法律至上、樹(shù)立與維護(hù)法律權(quán)威是法治高校建設(shè)的核心，它不是抽象的宣傳口號(hào)，而應(yīng)該是貫穿于高校法治建設(shè)中的指導(dǎo)思想與基本原則。

（二）制度理性：落實(shí)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的監(jiān)督作用

大學(xué)作為獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織在運(yùn)行過(guò)程中與制度密不可分，其正常運(yùn)行有賴(lài)于制度的規(guī)范。大學(xué)的建設(shè)發(fā)展需要制度來(lái)規(guī)范、指導(dǎo)與約束個(gè)體與內(nèi)部組織的行為，調(diào)節(jié)各單位、機(jī)構(gòu)和部門(mén)的活動(dòng)，保障與激勵(lì)內(nèi)部主體的責(zé)任心與使命感，規(guī)避不端行為，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)利益的保障。[3]大學(xué)辦學(xué)水平與有效性的高低除了受到制度有無(wú)的影響外，還取決于建立了什么樣的制度。大學(xué)制度作為工具性媒介，在大學(xué)功能與大學(xué)活動(dòng)之間起到重要的溝通作用。然而，從其實(shí)質(zhì)的運(yùn)行性質(zhì)來(lái)看，這種制度溝通作用既可能是正向的，也可能是負(fù)向的，這種正負(fù)向的區(qū)分離不開(kāi)制度理性的選擇?！爸贫壤硇浴?Institutional Rationality)實(shí)際上是被哲學(xué)家和思想家竭力論證的理性或合理性(Rationality)在體制或制度中的表現(xiàn)。[4]從其本質(zhì)來(lái)看，包括工具理性與價(jià)值理性?xún)蓚€(gè)方面。在現(xiàn)實(shí)的制度建設(shè)中，價(jià)值理性往往湮沒(méi)于工具理性的過(guò)度膨脹之中。這也導(dǎo)致大學(xué)在制定相關(guān)制度時(shí)，崇尚技術(shù)確定性的建構(gòu)主義消弭了崇尚自然演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)主義。大學(xué)制度的價(jià)值理性更為關(guān)注大學(xué)組織的理念、信仰和價(jià)值判斷，它是在不同價(jià)值邏輯關(guān)系判斷的斗爭(zhēng)后確定的符合大學(xué)組織本質(zhì)屬性的價(jià)值理性，其根基在于大學(xué)組織的終極目標(biāo)，同時(shí)也是大學(xué)本質(zhì)特征得以永久性留存的保障。也正因?yàn)闊o(wú)條件價(jià)值理性在大學(xué)制度中的存在，才實(shí)現(xiàn)了作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)以傳遞、創(chuàng)新知識(shí)與追求真理為己任的持久存在。而工具理性則更為關(guān)注管理效果的最大化，以手段、技術(shù)、方法等方面的合目的性為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)上述方面對(duì)實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)的價(jià)值。在此引導(dǎo)下，大學(xué)制度建設(shè)更多地體現(xiàn)出目標(biāo)的明確性、操作的可衡量和可計(jì)算性、程序的精準(zhǔn)性等特征。當(dāng)然，這種工具理性的使用也是與現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中管理日益復(fù)雜化的背景相適應(yīng)的，具有某種程度的客觀性。[5]價(jià)值理性與工具理性的分裂使高校在制度建設(shè)方面出現(xiàn)了失衡，價(jià)值理性在物質(zhì)理性面前步步失守。大學(xué)制度建設(shè)中種種問(wèn)題的出現(xiàn)也根源于價(jià)值理性的隱退與工具理性的張揚(yáng)。只有真正使價(jià)值理性重新回歸，大學(xué)制度建設(shè)才能停止在歧路上徘徊。因此，在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估中，一方面不可忽視制度的技術(shù)理性，同時(shí)更應(yīng)該關(guān)照價(jià)值理性在制度建設(shè)中的意義與應(yīng)用。

（三）權(quán)力規(guī)制：發(fā)揮大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的約束作用

孟德斯鳩曾指出：“任何無(wú)限制的權(quán)力，不可能是合法的，因?yàn)檫@種權(quán)力決不能有合法的根源?！盵6]大學(xué)中的權(quán)力規(guī)制是指：大學(xué)內(nèi)部主體在行使權(quán)力的過(guò)程中，應(yīng)該運(yùn)行于法律之下，并在此過(guò)程中通過(guò)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等方式來(lái)保障受眾的權(quán)利免受侵害。大學(xué)在其歷史發(fā)展過(guò)程中，最初的權(quán)力形態(tài)是自治權(quán)力，如早期具有行會(huì)特許大學(xué)的考試權(quán)、教學(xué)權(quán)、學(xué)位授予權(quán)等，其權(quán)力主體構(gòu)成體現(xiàn)為教師協(xié)會(huì)和學(xué)生協(xié)會(huì)等形式。伴隨著大學(xué)規(guī)模、功能以及社會(huì)影響的發(fā)展，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成也日益復(fù)雜，早期占主導(dǎo)地位的學(xué)術(shù)權(quán)力也逐漸被國(guó)家權(quán)力、政治權(quán)力、社會(huì)權(quán)力所分享。當(dāng)前，大學(xué)已經(jīng)演變?yōu)榛诶嫦嚓P(guān)者共同治理的學(xué)術(shù)組織，其權(quán)力制約格局的形成也是在各種權(quán)力文化差異下各權(quán)力主體博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物。對(duì)于大學(xué)發(fā)展和決策來(lái)說(shuō)，不同類(lèi)型權(quán)力的影響具有不均衡性，因此大學(xué)內(nèi)有效權(quán)力關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建就需要對(duì)各種利益相關(guān)者進(jìn)行平衡與制約，而如何處理這些關(guān)系就是權(quán)力制約機(jī)制的具體表現(xiàn)。隨著高校被政府賦予的自主權(quán)的增多，以及高校獨(dú)立法人地位的確立，其相應(yīng)職能部門(mén)所擁有的權(quán)力也同時(shí)增大了。在這種情況下，若缺少監(jiān)督機(jī)制和制衡手段，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)高校權(quán)力濫用和膨脹的情況，將被賦予的權(quán)力異化成自身的特權(quán)。在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的過(guò)程中，必須從權(quán)力規(guī)制的理念出發(fā)，在具體觀測(cè)中著力于權(quán)力主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力價(jià)值觀等基本要素，關(guān)注大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的行使與權(quán)力監(jiān)督的反饋，同時(shí)注重諸如教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)以及學(xué)術(shù)委員會(huì)等權(quán)力制約類(lèi)型，從而真正發(fā)揮大學(xué)章程在實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約運(yùn)行中的回應(yīng)效果。

（四）權(quán)利保護(hù)：實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的保障作用

眾所周知，無(wú)論哪一種權(quán)力都具有支配性和強(qiáng)制性，高校的權(quán)力也不會(huì)例外。作為高等教育利益相關(guān)者，學(xué)生、家長(zhǎng)、教職工、政府部門(mén)和社會(huì)機(jī)構(gòu)等組織乃至個(gè)人同學(xué)校的地位皆有所偏差。在這種情況下，高校在行使自身權(quán)力時(shí)，很可能出現(xiàn)損害到其他主體切身利益的行為。高校的利益相關(guān)者與高校之間存在著不同程度的利益關(guān)系，他們關(guān)心的是自身的利益是否得到維護(hù)。例如，國(guó)家和社會(huì)作為高等教育的主要投資者，每年為高等教育投入可觀的高等教育經(jīng)費(fèi)，并期望投資能夠獲得良好的社會(huì)效益；教職工作為大學(xué)內(nèi)重要活動(dòng)主體從事著教學(xué)、科研等相關(guān)活動(dòng)，在此過(guò)程中的報(bào)酬待遇、學(xué)術(shù)自由、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等權(quán)利是否得到彰顯；學(xué)生作為高等教育服務(wù)的消費(fèi)者和高等教育成本的分擔(dān)者，不但為此付出了自身的機(jī)會(huì)成本，還要為高等教育買(mǎi)單，同時(shí)消耗掉大量體力、智力、時(shí)間在這項(xiàng)服務(wù)上，他們希望實(shí)現(xiàn)投資和消費(fèi)效用的最大化，獲得諸如知情權(quán)、隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、參與權(quán)等方面的保障。因此，將權(quán)利保護(hù)的實(shí)現(xiàn)程度作為我國(guó)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容，有助于擺脫大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估停留于形式內(nèi)容而忽視對(duì)實(shí)質(zhì)效果測(cè)量的禁錮，使其充分反映出我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的實(shí)際作為。

二、大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的樣本分析

隨著我國(guó)高?！耙恍Ｒ徽鲁獭苯ㄔO(shè)目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，大學(xué)章程研究范式也發(fā)生了重大變革。越來(lái)越多的研究不再關(guān)注起源、演進(jìn)、要素、制定、文本等相關(guān)要點(diǎn)，轉(zhuǎn)而重視章程的執(zhí)行、效果、評(píng)估等領(lǐng)域。從當(dāng)前我國(guó)大學(xué)章程的建設(shè)情況來(lái)看，用與評(píng)估相關(guān)的一系列活動(dòng)而非概念來(lái)把握大學(xué)章程建設(shè)已經(jīng)儼然成為一種趨勢(shì)。與此同時(shí)，從2015年3月開(kāi)始，以教育部政策法規(guī)司為代表的政府部門(mén)以及新疆、福建、湖南等區(qū)域陸續(xù)開(kāi)展了大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估檢查工作，也陸續(xù)推出了一批大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系。在此種研究旨趣和實(shí)踐導(dǎo)向的推動(dòng)下，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)拇髮W(xué)章程實(shí)施評(píng)估方式成了該領(lǐng)域的研究重點(diǎn)。在大學(xué)章程研究領(lǐng)域，教育研究者們不斷思索和追問(wèn)大學(xué)章程的根據(jù)與來(lái)源，進(jìn)而創(chuàng)造出蔚為壯觀的大學(xué)章程理論體系。然而從總體來(lái)看，高等教育領(lǐng)域內(nèi)的大學(xué)章程理論主要運(yùn)思于規(guī)范和價(jià)值層面，鮮有客觀的定量研究。

2014年5月，《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》明確指出，“要健全執(zhí)行機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮高校章程的作用”。在這份文件的推動(dòng)下，圍繞不同部門(mén)、不同區(qū)域高校的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估工作得以陸續(xù)開(kāi)展。其中包括2015年教育部政策法規(guī)司委托華中師范大學(xué)開(kāi)展的“全國(guó)高校章程執(zhí)行情況評(píng)估課題”、2016年9月新疆維吾爾自治區(qū)開(kāi)展的高校章程落實(shí)情況督查評(píng)估、福建省開(kāi)展的高等學(xué)校章程執(zhí)行情況檢查、2017年10月湖南省開(kāi)展的高等學(xué)校章程實(shí)施工作專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)等評(píng)估活動(dòng)。從現(xiàn)有章程實(shí)施評(píng)估的范本來(lái)看，主要呈現(xiàn)出如下特征：

（一）各部門(mén)、各區(qū)域大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的總體格局趨于一致

《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）是當(dāng)前大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本依據(jù)，但其本身并非嚴(yán)格意義上的評(píng)估指標(biāo)體系。從當(dāng)前各部門(mén)、各區(qū)域的實(shí)踐來(lái)看，普遍將《通知》作為主要參考依據(jù)來(lái)進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。這一現(xiàn)象通過(guò)將《通知》中規(guī)定的“深入學(xué)習(xí)宣傳、完善配套制度、增強(qiáng)執(zhí)行能力、健全監(jiān)督機(jī)制”四項(xiàng)內(nèi)容與各類(lèi)、各區(qū)域的一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比便可一目了然，具體參見(jiàn)表1。教育部政策法規(guī)司、新疆、湖南都將《通知》中規(guī)定的四項(xiàng)內(nèi)容列為實(shí)施評(píng)估中的一級(jí)指標(biāo)。當(dāng)前大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估實(shí)踐中普遍依據(jù)《通知》進(jìn)行一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)的做法，使大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的總體格局一定程度上呈現(xiàn)出趨同性的特點(diǎn)。同時(shí)，此現(xiàn)象的出現(xiàn)也反映了國(guó)家各部門(mén)、各地教育行政機(jī)構(gòu)在章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中對(duì)頂層文件的重視與履行。

表1 當(dāng)前評(píng)估一級(jí)指標(biāo)與《通知》規(guī)定內(nèi)容之對(duì)比

（二）實(shí)踐中大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯整體一致，但并不統(tǒng)一

雖然大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的格局設(shè)計(jì)大致相同，但其設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)出整體一致但仍具有差異性。從一級(jí)指標(biāo)的位序安排來(lái)看，如教育部政策法規(guī)司、福建省的評(píng)估指標(biāo)體系基本是按照《通知》的位序設(shè)計(jì)的，但新疆、湖南等地的評(píng)估指標(biāo)體系反映出與《通知》具有一定差異性。新疆在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，按照“組織領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)宣傳、制度建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制”的邏輯進(jìn)行呈現(xiàn)；湖南按照“組織領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)容掌握與滿(mǎn)意度、配套制度、實(shí)施特色”的邏輯進(jìn)行呈現(xiàn)，其中增加了“實(shí)施特色”這項(xiàng)內(nèi)容；福建的評(píng)估指標(biāo)體系也整體表現(xiàn)出一致性，具體在一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)中并未加入增強(qiáng)執(zhí)行力的內(nèi)容。典型區(qū)域大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)在構(gòu)成邏輯及特點(diǎn)如表2所示。從評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)在構(gòu)成來(lái)看，湖南的評(píng)估指標(biāo)體系由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、14個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成；福建的評(píng)估指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、24個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。從三級(jí)指標(biāo)來(lái)看，所列舉的典型區(qū)域并未做出詳細(xì)規(guī)定。由此可見(jiàn)，實(shí)踐中指標(biāo)體系的差異，其關(guān)鍵因素在于指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯差異，這也是整個(gè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則與理念的重要體現(xiàn)。

表2 典型區(qū)域大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)在構(gòu)成邏輯及特點(diǎn)

（三）大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的賦值情況存在明顯差異

從已掌握的材料分析來(lái)看，《湖南省高等學(xué)校章程實(shí)施工作專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)指標(biāo)體系》中明確將指標(biāo)體系進(jìn)行了分?jǐn)?shù)賦值?！罢鲁虒?shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)情況”指標(biāo)賦值15分，其下設(shè)指標(biāo)“學(xué)校和領(lǐng)導(dǎo)重視情況”“成立章程實(shí)施相關(guān)職能機(jī)構(gòu)情況”“章程宣傳、學(xué)習(xí)情況”分別賦值6分、5分和4分；“章程內(nèi)容掌握及章程實(shí)施滿(mǎn)意情況”指標(biāo)賦值15分，其下設(shè)指標(biāo)“中層干部章程內(nèi)容掌握情況”“章程實(shí)施學(xué)生滿(mǎn)意情況”“章程實(shí)施教職工滿(mǎn)意情況”均賦值5分；“章程規(guī)定落實(shí)及配套制度建設(shè)情況”指標(biāo)賦值70分，其下設(shè)指標(biāo)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制建設(shè)情況”“校院（系、部）兩級(jí)管理機(jī)制建設(shè)情況”“學(xué)術(shù)管理機(jī)制建設(shè)情況”“民主管理機(jī)制建設(shè)情況”“社會(huì)參與機(jī)制建設(shè)情況”“師生權(quán)益保護(hù)機(jī)制建設(shè)情況”“法治工作機(jī)制建設(shè)情況”“章程實(shí)施機(jī)制建設(shè)情況”分別賦值4—12分不等；“章程實(shí)施特色工作”指標(biāo)賦值10分。[7]而從福建等地所進(jìn)行的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)來(lái)看，并未表現(xiàn)出明顯的賦值。賦值是大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估中各部分指標(biāo)重要程度的展現(xiàn)，其主要依據(jù)是評(píng)估的最初目的與目標(biāo)。從指標(biāo)體系賦值情況的差異來(lái)看，實(shí)踐中大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的目的與目標(biāo)有待進(jìn)一步審視與明確。

三、大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的體系重構(gòu)

上文對(duì)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估價(jià)值基準(zhǔn)及其指標(biāo)體系的觀察，為大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的整套指標(biāo)體系分別提供了理論指導(dǎo)與任務(wù)定位。在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系重構(gòu)的過(guò)程中，一方面要確立宏觀的目標(biāo)，同時(shí)還要設(shè)定基本的邏輯框架，進(jìn)行微觀建設(shè)，從而系統(tǒng)地構(gòu)建整套指標(biāo)體系。

（一）大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的重構(gòu)目標(biāo)

在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系重構(gòu)的過(guò)程中，要明確重構(gòu)目標(biāo)，這也是重構(gòu)的重要基礎(chǔ)。首先，為了保障大學(xué)章程功能的有效發(fā)揮，國(guó)家層面需要出臺(tái)一套大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系。雖然在《通知》中涉及了評(píng)估的宏觀領(lǐng)域，在實(shí)踐中也呈現(xiàn)出對(duì)該評(píng)估領(lǐng)域的應(yīng)用，但指標(biāo)體系的缺乏限制了功能優(yōu)勢(shì)的彰顯。雖然近年來(lái)各部門(mén)、各區(qū)域開(kāi)展的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估總體框架較為相似，但從其內(nèi)部構(gòu)成來(lái)看，指標(biāo)差異仍然較大，難以對(duì)區(qū)域之間進(jìn)行橫向比較，因而也很難對(duì)全國(guó)大學(xué)章程建設(shè)與實(shí)施水平進(jìn)行觀測(cè)。盡管此類(lèi)問(wèn)題的出現(xiàn)不能完全否定其現(xiàn)實(shí)意義，但這種可比性與系統(tǒng)性的缺乏容易造成指標(biāo)體系構(gòu)建中的混亂。所以，基于國(guó)家對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的實(shí)際需求以及地方對(duì)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估頂層依據(jù)的需求，重新構(gòu)建全國(guó)適用的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系已成為該領(lǐng)域發(fā)展的緊迫任務(wù)。隨著法治高校進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)條件成熟時(shí)，由教育部頒布《教育部關(guān)于推進(jìn)大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的指標(biāo)體系指導(dǎo)意見(jiàn)》也未嘗不可。這種國(guó)家層面的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系所具備的權(quán)威性與統(tǒng)一性，能夠?qū)崿F(xiàn)各區(qū)域大學(xué)章程建設(shè)情況的衡量與比較，尤其對(duì)指引各區(qū)域在統(tǒng)一指標(biāo)體系基礎(chǔ)上兼顧地方特色來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系具有重要意義。

其次，在指標(biāo)體系重構(gòu)過(guò)程中，要能夠保障進(jìn)路合理。從現(xiàn)有大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建來(lái)看，基本上存在價(jià)值性進(jìn)路與體制性進(jìn)路兩種類(lèi)型。其中，價(jià)值性進(jìn)路表現(xiàn)出一種理論概括到評(píng)價(jià)指標(biāo)的轉(zhuǎn)換[8]，而體制性進(jìn)路則更多集中在以大學(xué)章程文件中的建設(shè)任務(wù)為參照到評(píng)價(jià)指標(biāo)的轉(zhuǎn)化。從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)后者的采用占多數(shù)。對(duì)進(jìn)路的選擇是大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中不能忽視的重要問(wèn)題。其中對(duì)體制性進(jìn)路的質(zhì)疑可能集中在：大學(xué)章程的相關(guān)文件是完成建設(shè)的依據(jù)，卻難以呈現(xiàn)大學(xué)章程的內(nèi)在要求，以此為依據(jù)可能難以實(shí)現(xiàn)其建設(shè)目標(biāo)。實(shí)際上，兩種進(jìn)路之間并不是完全矛盾的，體制性進(jìn)路一定程度上也是價(jià)值性進(jìn)路的具體體現(xiàn)，二者的差異更集中地反映在遠(yuǎn)期目標(biāo)與近期目標(biāo)之間的差異上。因此，在進(jìn)行具體的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該在堅(jiān)持體制性進(jìn)路的前提下，重視對(duì)價(jià)值性進(jìn)路的理論研究，并對(duì)體制性進(jìn)路進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，使其更加符合價(jià)值層面的要求。

最后，在指標(biāo)體系重構(gòu)過(guò)程中，要重視功能的彰顯。大學(xué)章程指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的目標(biāo)在于，能夠變抽象為具體、變虛幻為現(xiàn)實(shí)，使微觀與宏觀有機(jī)結(jié)合，使對(duì)大學(xué)章程的建設(shè)要求更易于判別與操作，引導(dǎo)高校及教育行政部門(mén)形成推動(dòng)法治高校建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。如果在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐中脫離現(xiàn)實(shí)，甚至數(shù)據(jù)失真，則難以實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程的預(yù)期目標(biāo)。因此，在大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估過(guò)程中，在采用定性評(píng)估的同時(shí)，也要注重定量指標(biāo)的客觀性?xún)r(jià)值；在關(guān)注評(píng)估的全面性的同時(shí)，也要結(jié)合我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的重點(diǎn)規(guī)劃來(lái)確立重點(diǎn)指標(biāo)。總之，要想真正發(fā)揮大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的應(yīng)用功能，就不能脫離大學(xué)章程建設(shè)的實(shí)際情況。

（二）大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)的基本框架

大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系在重構(gòu)過(guò)程中要避免雜亂無(wú)章，應(yīng)該在展現(xiàn)其內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上設(shè)立合理的維度。這種指標(biāo)體系的基本框架要能夠整合諸多有效指標(biāo)，并體現(xiàn)法治高校建設(shè)的內(nèi)在要求，以達(dá)到最終的井然有序和合理的覆蓋度。從當(dāng)前的大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估來(lái)看，應(yīng)該從“章程規(guī)范、章程行為、章程保障和章程效果”這四個(gè)維度來(lái)進(jìn)行指標(biāo)基本框架的構(gòu)建，具體參見(jiàn)圖1。

圖1 大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系基本框架圖

章程規(guī)范是大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估的首要工作，是對(duì)現(xiàn)有章程內(nèi)容進(jìn)行審視與修正。當(dāng)前的大學(xué)章程一定程度上存在著“重規(guī)范輕內(nèi)涵”的特點(diǎn)，這也在執(zhí)行過(guò)程中導(dǎo)致了章程有效性受到影響。大學(xué)章程并非是一成不變的。隨著高校自身?xiàng)l件與社會(huì)環(huán)境的變化，大學(xué)章程應(yīng)該適時(shí)予以調(diào)整，以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要。2011年頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》也明確規(guī)定：“高等學(xué)校發(fā)生分立、合并、終止，或者名稱(chēng)、類(lèi)別層次、辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、舉辦與管理體制變化等重大事項(xiàng)的，可以依據(jù)章程規(guī)定的程序，對(duì)章程進(jìn)行修訂?！币虼?，在評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)該關(guān)注大學(xué)章程的文本性審查，此階段審查關(guān)注的重點(diǎn)與制定過(guò)程中對(duì)規(guī)范性的關(guān)注有所不同，更注重大學(xué)章程文本的適應(yīng)性與實(shí)用性。大學(xué)的適應(yīng)性是指，大學(xué)存在于社會(huì)之中，應(yīng)該隨著社會(huì)的變遷而不斷做出調(diào)整，從而求得與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)以及文化發(fā)展的一致性。正如比較教育學(xué)家胡森所指出的：“大學(xué)作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，必須是以其所處的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)運(yùn)作?！盵9]這就需要大學(xué)在章程內(nèi)容的規(guī)定中，一方面保持自身的“遺傳因子”，保持自身的發(fā)展邏輯，另一方面隨著環(huán)境的改變而不斷實(shí)現(xiàn)自身的改造，從而切實(shí)發(fā)揮章程調(diào)整學(xué)校事務(wù)的基本功能，發(fā)揮其自我調(diào)整的功能，保障大學(xué)章程的生命力。實(shí)用性指標(biāo)主要關(guān)注不同大學(xué)改革發(fā)展需求的差異，大學(xué)章程要體現(xiàn)出這種特殊需求，從而能夠?qū)Υ髮W(xué)發(fā)展的實(shí)際提供有針對(duì)性的指導(dǎo)。例如，隨著當(dāng)前高等教育綜合改革的逐層深入，如何進(jìn)行一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，如何將大學(xué)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到關(guān)注“質(zhì)量與服務(wù)”的具體大學(xué)章程之中就顯得尤為重要。

章程行為是法治高校建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，是大學(xué)章程實(shí)施的落腳點(diǎn)。高校內(nèi)部的執(zhí)法行為、決策行為、監(jiān)督行為、公開(kāi)行為等具體行為都應(yīng)該納入到對(duì)大學(xué)章程的考核與審視中來(lái)。執(zhí)法行為也是大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估價(jià)值基準(zhǔn)中法律至上的具體體現(xiàn)，更為關(guān)注大學(xué)在具體辦學(xué)中是否遵循法律要求、符合法律規(guī)范。大學(xué)是人才培養(yǎng)、知識(shí)創(chuàng)造的重要組織，其決策是否合理、科學(xué)，影響著大學(xué)組織的發(fā)展與興衰。大學(xué)的決策行為實(shí)際上體現(xiàn)的是大學(xué)組織的權(quán)力多元化特征，而其具體體現(xiàn)也是不同利益團(tuán)體之間的角力過(guò)程，所以在章程行為中不可忽視決策行為。監(jiān)督行為是對(duì)大學(xué)章程執(zhí)行情況的監(jiān)督，即是否具備關(guān)照其執(zhí)行效果的組織機(jī)構(gòu)及問(wèn)責(zé)體制，從而確保大學(xué)章程真正得以有效落實(shí)。公開(kāi)行為是大學(xué)辦學(xué)不可忽視的重要內(nèi)容，也是我國(guó)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的要求和大學(xué)章程的內(nèi)在規(guī)定，是保障公民、法人以及其他組織依法獲取高校信息的重要方式。

章程保障是大學(xué)章程貫徹落實(shí)的重要支撐條件。大學(xué)自治是大學(xué)章程建設(shè)最前沿的領(lǐng)域。要想保障大學(xué)章程的實(shí)施效果，大學(xué)自治問(wèn)題是我們不可忽視的重要領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出要“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。大學(xué)章程作為高校自治體制定的總括性文件，要想發(fā)揮其自治保障的功能，我們應(yīng)該通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)范政府行為等方式保障其有效推進(jìn)。這樣才能使高校獨(dú)立行使辦學(xué)權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，使其發(fā)展成為具有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的組織體。[10]制度建設(shè)一方面是具體管理行為的直接依據(jù)，同時(shí)也是保障其他條件創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)?！督逃哭k公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》也明確指出，對(duì)高校內(nèi)部的規(guī)章制度、管理文件依照章程與學(xué)校改革發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行修改或廢止，同時(shí)提出文件的系統(tǒng)性要求，進(jìn)而對(duì)校內(nèi)重要問(wèn)題與領(lǐng)域依據(jù)章程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。因此，對(duì)章程進(jìn)行“廢、改、立、釋”等方面的考察有助于更好地發(fā)揮其保障作用。組織領(lǐng)導(dǎo)則關(guān)注黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施與落實(shí)情況，關(guān)注大學(xué)章程實(shí)施過(guò)程中黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作、校長(zhǎng)主持學(xué)校行政工作以及協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制等方面，尤其是二級(jí)學(xué)院中的具體運(yùn)行問(wèn)題。隊(duì)伍建設(shè)可以理解為“依法治校的能力建設(shè)”，是大學(xué)章程建設(shè)的人才保障機(jī)制，旨在全面提高高校隊(duì)伍的思想素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)工作能力。

章程效果是檢驗(yàn)章程執(zhí)行實(shí)效性的重要維度。從其內(nèi)部指標(biāo)來(lái)看，應(yīng)該包括章程知曉度與公眾滿(mǎn)意度兩項(xiàng)指標(biāo)。公共政策學(xué)認(rèn)為，政策的有效傳播在政策實(shí)施過(guò)程中具有重要作用，可以培養(yǎng)與提升政策對(duì)象對(duì)政策的理解、認(rèn)可、支持與信任，進(jìn)而減少實(shí)施過(guò)程中的抵制、對(duì)抗、冷漠等阻力。[11]所以，要能夠使借助章程建設(shè)的契機(jī)來(lái)完善我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度這一目標(biāo)得以充分理解與認(rèn)識(shí)，就要做好章程的傳播工作。同時(shí)，章程的傳播也是章程實(shí)施的前提條件，只有充分有效的傳播才能夠避免由信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的章程執(zhí)行中的困境?！督逃哭k公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》也明確要求：“高校要在學(xué)校主頁(yè)設(shè)置專(zhuān)門(mén)欄目、突出位置公布章程并配發(fā)解讀文章、相關(guān)規(guī)定；要將章程及其他主要管理制度印制成冊(cè)，作為新生、新進(jìn)教師、新任領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)資料，人手一冊(cè)，組織專(zhuān)門(mén)學(xué)習(xí)?！盵12]傳播在大學(xué)章程實(shí)施中顯得尤為重要。在此過(guò)程中，高校還需要深入開(kāi)展章程的“司法解釋”工作，即章程解釋主體的明確以及細(xì)則的實(shí)施等內(nèi)容。與此同時(shí)，章程的滿(mǎn)意度也應(yīng)該在章程實(shí)施評(píng)估中予以關(guān)注，即從大學(xué)章程利益相關(guān)者的整體感知來(lái)對(duì)章程實(shí)際效果進(jìn)行真實(shí)性反饋。

結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)然，大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系并非是解決現(xiàn)有大學(xué)章程建設(shè)問(wèn)題的萬(wàn)能良藥，其在對(duì)法治高校建設(shè)情況的實(shí)時(shí)反映以及方向糾偏領(lǐng)域仍然難以做到完美。然而，正如在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域我們一直追求完美卻難以苛求完美一樣，正因?yàn)槲覀兡軋?jiān)持以理智的態(tài)度看待各種方式帶來(lái)的缺陷，才能夠最大限度地減少與克服預(yù)想的不足，從而能夠更全面地認(rèn)清現(xiàn)實(shí)、解決不足并不斷發(fā)展完善，這也是本文緣何探討大學(xué)章程實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的初衷所在。

[1]陳大興.以評(píng)估推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2017-08-03.

[2]王永林,王戰(zhàn)軍.高等職業(yè)教育評(píng)估的價(jià)值取向研究[J].教育研究,2014(2):105.

[3]別敦榮,吳國(guó)娟.論大學(xué)制度的公正性[J].教育研究,2006(7):17.

[4]司漢武.制度理性與社會(huì)秩序[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2011:221.

[5]陶建鐘.社會(huì)秩序的生成與建構(gòu)：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下的一種政治學(xué)考察[M].杭州:浙江工商大學(xué)出版社,2014:215.

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,1961:109.

[7]湖南省教育廳.關(guān)于印發(fā)《湖南省高等學(xué)校章程實(shí)施工作專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)辦法》的通知[EB/OL].（2017-08-07）[2018-02-05].http://zcfgc.gov.hnedu.cn/c/2017-08-07/878955.shtml.

[8]廖奕.法治中國(guó)的均衡螺旋 話(huà)語(yǔ)、思想與制度[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:104.

[9]肖謙.多視野下的大學(xué)文化[M].成都:西南交通大學(xué)出版社,2009:26.

[10]勞凱聲.創(chuàng)新治理機(jī)制、尊重學(xué)術(shù)自由與高等學(xué)校改革[J].教育研究,2015(10):16.

[11]朱家德.大學(xué)章程實(shí)施比制定更重要[J].中國(guó)高教研究,2016(6):67.

[12]教育部.教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知 [EB/OL].（2014-05-29）[2018-02-05].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201405/t20140529_170122.html.