PPP項目招投標階段的風險識別與控制分析

傅榮

【摘要】PPP模式作為目前重要的公私合作模式，廣泛應(yīng)用于世界各國基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。這一模式，通過政府運作和信用保證，吸引和借助社會財物資源，完成利國利民的公共基礎(chǔ)建設(shè)。刺激和促進資本市場的發(fā)展，同時緩解政府財政壓力，并且有效實現(xiàn)和提高國家對社會和民眾的公共服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】PPP項目 風險識別 風險控制 資本

所謂PPP模式，即Public—Private—Partnership，是政府機構(gòu)與社會組織之間的一種合作模式，雙方通過合作協(xié)議，完成和提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式的焦點是政府參與性，政府主動將某些政府職責通過該模式轉(zhuǎn)移到社會或市場主體，合作共贏，既大大減輕政府財政和管理壓力，同時減小社會或市場主體的投資風險。

一、PPP項目的風險

PPP項目因為參與主體和服務(wù)對象的特殊性，使其具有不同于普通商業(yè)合作的風險形式。綜合分析一些PPP項目案例，總結(jié)分析五大風險類別：

（一）政治風險

PPP項目牽涉到政府政策法律法規(guī)，其基礎(chǔ)是政府部門發(fā)起和主導。但因為公共項目處在社會監(jiān)督之下，牽動群眾利益和社會關(guān)注，在實施過程中，有可能因為群眾反映而導致項目進展發(fā)生變故，如影響群眾工作生活、項目遭到群眾反對和阻撓等，都會給合同履行造成嚴重影響。另外，公共項目一般施工周期較長，在施工期間，存在政策調(diào)整變化，也會造成項目暫停甚至取消的風險。

（二）法律風險

目前我國PPP項目領(lǐng)域的法律法規(guī)尚未健全，無法保障PPP項目雙方權(quán)益，以及解決糾紛。在項目進行過程中，存在相關(guān)法律法規(guī)修訂的可能，導致項目的合法性和合同效用存在不確定的風險，從而影響和制約PPP模式的推廣和發(fā)展。另一方面，項目的管理部門眾多，項目的立項、論證、決策、招標，流程周期較長，尤其在政府領(lǐng)導班子換屆后，甚至有推翻取消風險。項目審批后，原先的市場形勢很可能也發(fā)生了變化，甚至需要重新核算考量。

（三）施工經(jīng)營風險

PPP項目施工涉及群眾利益，在施工過程中難免與地方政府和群眾接觸，群眾關(guān)系處理不到位，可能導致項目無法順利完工。再者，市場變化也影響著施工建設(shè)成本投入，存在資本投入風險性。再次，施工完成交付后，有些項目的運營，不一定達到預設(shè)目標或預期收益，如水電站發(fā)電量未達預期，物業(yè)盈利收益未達預期等。

（四）金融資本風險

PPP項目實際是政府用以后的錢辦現(xiàn)在的事，這本身就存在未知風險。首先，政府的財政收入和預算，直接影響項目的款項結(jié)算和收益回報，政府部門的財政風險也是未知的，如赤字增長、債務(wù)危機等。其次，PPP項目的融資資本風險，資本來源渠道復雜，可能存在的風險如融資渠道斷供、資本中途撤出、投資預算增長等，項目資金鏈條斷裂的案例不時發(fā)生，風險一旦成為事實，兩敗俱傷，也必將破壞政府信譽，嚴重危害公共利益。

（五）客觀不可抗風險

PPP項目也是商業(yè)合約的一部分，只是因為主體的特殊性而特殊，但大環(huán)境仍然要符合全球性市場選擇。外匯和利率風險，外匯市場是變化的，項目收益也是非確定的，第三國項目尤其受此影響較重。原材料市場也是波動的，不確定因素可能引發(fā)原材料短缺或價格高漲。氣候環(huán)境也影響項目的施工建設(shè)，嚴寒酷熱、干旱洪澇、沖突戰(zhàn)亂、地震等，都是不可抗因素。

PPP項目的風險，隨著PPP模式的發(fā)展與完善，風險識別和分析，也逐漸科學合理化，能夠在項目論證及招投標階段，充分的認識到風險的可能性。認識到風險就為預防和控制提供了方法策略。

二、PPP項目風險控制

（一）建立和強化政府信用

社會資本樂于參與PPP項目，很大程度上源于對于政府信譽的認可。建立和強化政府信譽，樹立契約精神，在制度上確定項目政策的延續(xù)性，避免組織結(jié)構(gòu)和人員變動對項目造成的消極影響。明確部門職能，落實責任制，將項目進程納入部門考核指標中。及時將項目動態(tài)公之于眾，接受人民群眾的監(jiān)督。

（二）法律法規(guī)方面的完善和支持

商業(yè)合同是受法律保護的，是雙方權(quán)益的最終保障，PPP項目也是如此。在法律法規(guī)中明確相關(guān)的條文說明，公平的確立和保障雙方權(quán)益。在法律法規(guī)中，側(cè)重保護PPP項目的權(quán)益，有利于增強PPP項目施工方信心，提高社會資本和資源參與PPP項目的積極性。在政策上要注意保護和扶持項目需要，保障項目的順利推進和完成，比如在管理和稅收方面的優(yōu)惠便利等。政府提供必要的財政補貼和資本支持，確保項目高質(zhì)高效完成。

（三）建立PPP項目風險控制機構(gòu)

大量公共基礎(chǔ)項目的展開，錯綜復雜的風險控制，需要專門和專業(yè)的風控部門。風控機構(gòu)首先為項目論證提供充分的基礎(chǔ)資料，社會輿情，投資收益，市場動態(tài)等；其次，通過大數(shù)據(jù)和科學推演核驗，核定項目的投資收益情況，評估項目的投資合理性和可行性；再次，在招投標階段，會同財政、工商、證監(jiān)機構(gòu)，對參與投標單位進行資本和信用審核，及時發(fā)現(xiàn)問題單位，限制甚至取消投標資格。

（四）落實和優(yōu)化風險分擔機制

項目風險是必定存在的，政府與企業(yè)都想規(guī)避風險，或者將風險可能的損失推給對方。風險分擔機制，能夠達成雙方的意愿，雙方各擔其責。政府要為其制定的政策和法規(guī)承擔政治風險，企業(yè)要為質(zhì)量和運營承擔建設(shè)和經(jīng)營風險，其他客觀因素造成的風險，也應(yīng)依據(jù)具體情況，明確風險分擔程度。但要特別注意，PPP項目風險的最終承擔者是政府，反過來，最大受益者也是政府，所以政府作為權(quán)益最大一方，應(yīng)當主動監(jiān)控項目實施，并采取積極措施保障項目的完成。

三、結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的展開，PPP模式也成為基礎(chǔ)建設(shè)的主要合作模式之一。越是在這樣熱鬧喧囂的環(huán)境下，越應(yīng)當科學嚴謹?shù)膶Υ恳粋€PPP項目，在招投標階段是杜絕、預防和避免項目風險的最佳環(huán)節(jié)。敏銳清晰的識別風險，進而明確相應(yīng)的應(yīng)對策略，為群眾負責，惠及后代子孫。

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