對政府投資項目管理存在問題的探索

陳忠寶

摘要：當(dāng)前政府投資項目管理中仍然存在著決策程序不規(guī)范、投資范圍寬，項日審批不嚴(yán)，高估冒算、損失浪費嚴(yán)重等諸多問題，這些問題如不及時解決、勢必影響正常的市場經(jīng)濟秩序。本文對當(dāng)前政府投資建設(shè)管理體制、制度、監(jiān)管等方存在的主要問題進行了深入細(xì)致的剖析，并從強化投資項管理、健全投資決策機制、改進管理方式等方面提出了改進意見。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；問題；探索

引言

目前政府用于公共工程投資項目占有相當(dāng)大的比重，在投資主體多元化的形勢下，政府投資始終占主導(dǎo)地位，這對促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了積極有效的作用。但是當(dāng)前政府投資項目管理中存在的問題十分突出，如決策失誤、損失浪費和資產(chǎn)流失嚴(yán)重，建設(shè)市場秩序不規(guī)范、投資領(lǐng)域腐敗犯罪現(xiàn)象較普遍等。這些問題能否妥善解決，關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟體制的順利進行。

一、當(dāng)前政府項目管理中存在的主要問題

（一）管理體制方面問題

1、投資主體缺位，制約機制乏力。政府投資項目由于資金來源姓“公”，其投資主體看似明確，實質(zhì)上是投資主體缺位，項目法人責(zé)任制難以落實?，F(xiàn)在政府投資項目建設(shè)一般都由“指揮部”或“籌建辦”一類的非法人機構(gòu)負(fù)責(zé)。由于項目單位不承擔(dān)籌措和運作資金的責(zé)任，致使投資者無法有效地制約、監(jiān)督其投資的使用，難以建立投資責(zé)任約束機制。

2、決策流于形式，損失浪費嚴(yán)重。項目決策未經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)評價、評估和論證，可行性研究報告形同虛設(shè)，“長官意志”色彩濃厚，“政績工程”比比皆是。

3、項目審批不嚴(yán)，帶來隱患無窮。由于政府與企業(yè)投資項目采取同一模式審批和管理，導(dǎo)致立項、概算審批、調(diào)整概算等重要審批環(huán)節(jié)流于形式。為了規(guī)避審批權(quán)限，故意少報、漏報工程項目。

4、概算控制乏力，建設(shè)規(guī)模失控。概算是控制政府投資項目的重要指標(biāo)，一些項目以估算、匡算代替概算，概算編制及審查流于形式且概算往往不夠細(xì)化，多列、少列及漏列現(xiàn)象嚴(yán)重失去了控制的作用。

5、項目后評估缺失，績效無法確定。目前政府投資管理項目，基本處于“重建設(shè)、輕管理、少論證、無評估”的狀況。這在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（二）管理制度方面問題

1、招投標(biāo)不規(guī)范。當(dāng)前政府投資項目招投標(biāo)中比較普通的問題是：內(nèi)外勾結(jié)串通舞弊，明招暗定；肢解發(fā)包、非法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包；不合理的低價投標(biāo)；暫定價格過多，留下活口；簽訂違反招投標(biāo)實質(zhì)性內(nèi)容的合同，致使招投標(biāo)形同虛設(shè)，背離了公開、公平、公正的原則。

2、監(jiān)理職責(zé)缺位。由于監(jiān)理市場的不正當(dāng)惡性競爭，唯利是圖導(dǎo)致監(jiān)理作用弱化。一些監(jiān)理單位為了鉆“空子”投標(biāo)時報了一套職稱高、經(jīng)驗足、實力強的人馬，實際到位時又以種種理由換人造成監(jiān)理力量不足甚至濫竽充數(shù)。在項目實施過程中唯業(yè)主是從，甚至伙同施工單位造假失去了獨立性、公正性原則。

3、工程造價高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱著蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不真實。

4、工程管理模式有待加強。目前政府投資項目普追采取了“指揮部單一項目分散管理模式”，較少采取建管中心多項目集中管理模式”。

5、項目資金難以落實到位。資金的短缺已制約了工程項目的順利實施，造成融資困難重重，建設(shè)資金得不到保障。

（三）監(jiān)管體制方面問題

1、監(jiān)管“缺位”與“越位”。政府投資項目決策、管理和監(jiān)督涉及到眾多政府部門，由于政出多門、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一，監(jiān)督力度不同，缺乏相互配合，相互協(xié)作、相互制衡的機制。

2、內(nèi)控機制不完善。當(dāng)前尚未建立起科學(xué)的投資決策論證體系，也未建立起權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體系。導(dǎo)致監(jiān)督無序，責(zé)任不清，產(chǎn)生了“誰都管，誰也管不好、管不了，誰也無責(zé)任的現(xiàn)象。

3、權(quán)資不明、政企不分。由于受管轄權(quán)的限制，有的監(jiān)管部門對一些政府投資項目無權(quán)監(jiān)督，而有監(jiān)督權(quán)的部門往往因各種原因無力監(jiān)督，從而使項目脫離了監(jiān)督。有的社會中介機構(gòu)與政府管理部門未脫鉤，人員相互兼職社會服務(wù)職能和政府管理職能混為一體，甚至形成了強制有償服務(wù)，成為部門搞創(chuàng)收的渠道。

二、完善政府投資項目管理的建議

（一）多層次、多渠道籌措資金，促進投資主體的多元化

樹立經(jīng)營城市的理念，將可以投入市場運營的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入市場運作，運用市場經(jīng)濟的手段對路橋、廣場等冠名權(quán)進行重組和運作，以最大限度獲取城市建設(shè)的有償回報，實現(xiàn)城市建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市經(jīng)營社會經(jīng)濟效益的最大化。推行BOT、BT新型項目投融資模式，吸引社會資本投資公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)項目投資主體多元化、社會化。

（二）健全投資決策機制，完善項目法人責(zé)任制

政府投資項目都要經(jīng)過有資質(zhì)的咨詢評估機構(gòu)，獨立、公正的咨詢評估專家論證領(lǐng)導(dǎo)集體決策，以避免決策的盲目性，提高科學(xué)化程度。要逐步建立政府投資項目的公示制度和聽證制度，增加投資決策的透明度，提高決策民主化程度。

（三）健全機制，嚴(yán)格控制投資規(guī)模

概算是控制投資的重要依據(jù)，要強化概算管理，實行設(shè)計方案招投標(biāo)制度，實現(xiàn)方案優(yōu)化；嚴(yán)格工程概算審核制度工程概算必須委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核把關(guān)，概算一經(jīng)批準(zhǔn)原則上不予調(diào)整；建立超概算責(zé)任追究制度，對工程概算實行嚴(yán)格控制。

（四）改進管理方式，逐步推行“代建制”

“代建制”是政府投資項目一種合理的制度選擇，也是發(fā)展的趨勢。代建制可以發(fā)揮專業(yè)入才的經(jīng)驗優(yōu)勢，提高工程項目管理水平，使“質(zhì)量、投資、工期”的三大控制得到有效控制，保證政府投資項目的效益，杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）嚴(yán)格招投標(biāo)程序，規(guī)范招投標(biāo)工作

加強對招投標(biāo)工作的檢查和監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定，有效查處和打擊招投標(biāo)各環(huán)節(jié)中存在的違規(guī)違法行為，強化對招投標(biāo)的事前、事中、事后管理、實行全過程監(jiān)督，確保招投標(biāo)工作的公開、公平、公正。

（六）嚴(yán)格監(jiān)理行業(yè)管理，規(guī)范監(jiān)理行為

政府要規(guī)范監(jiān)理市場，實現(xiàn)行業(yè)的自我管理、自我約束、自我發(fā)展，全面提高監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)修養(yǎng)，真正成為獨立、客觀公正的中介機構(gòu)。同時要建立對監(jiān)理工作的再監(jiān)督機制制訂相應(yīng)的懲處措施。

（七）統(tǒng)一監(jiān)管機制，實行“投、管、查”三分離

要解決當(dāng)前監(jiān)督“錯位”和“缺位”問題，必須按照決策、管理、監(jiān)督三分離的原則，建立科學(xué)合理、高效運作的監(jiān)管體制。建立起事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督“三統(tǒng)一的全過程審計監(jiān)督機制。

三、結(jié)論

總之，現(xiàn)行政府投資項目的管理機制還未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，改革政府投資項目的管理模式已成為投融資體制改革的客觀需要和迫切任務(wù)。這些舉措不僅為政府節(jié)約了大量投資，而且為政府經(jīng)濟決策提供了著眼點，也減少了低水平重復(fù)監(jiān)督，節(jié)約了資源。同時為規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、預(yù)防建設(shè)投資領(lǐng)域腐敗犯罪起到重要作用。

參考文獻

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（作者單位：南京誠業(yè)工程造價咨詢有限公司）