建立綜合評價體系 助推中心城市發(fā)展

■ 主持人 藍 楓

在我國城鎮(zhèn)化的大背景之下，探索國家中心城市的發(fā)展路徑，可優(yōu)化各要素，充分發(fā)揮國家中心城市的輻射帶動作用，以此推動城鎮(zhèn)化進程。本期會客廳邀請國家發(fā)展改革委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委秘書長馮奎、華東師范大學教授寧越敏，就相關問題進行探討。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推動國家中心城市建設

馮 奎

主持人：目前國家中心城市的現(xiàn)狀如何？

馮 奎：國家中心城市的設立始于2010年2月，是在直轄市和省會城市層級之上出現(xiàn)的新的“塔尖”，集中了中國和中國城市在空間、人口、資源和政策的主要優(yōu)勢。截止到2015年底，依據(jù)國家和各省市相關公開數(shù)據(jù)，目前8個國家中心城市的基本情況如下：在人口規(guī)模方面，8個國家中心城市的人口總量為13971.35萬，在全國137462萬人口中占比為10.1%；在經(jīng)濟總量方面，8個國家中心城市的GDP總量為126917.91億元，在全國689052.1億元GDP中占比為18.42%；在人均GDP方面，8個國家中心城市的人均GDP為94731元人民幣，是全國人均水平（50000元人民幣）的1.89倍；在GDP增速方面，8個國家中心城市的GDP增長速度約為8.67%，是全國平均水平（約為6.9%）的1.26倍；在城鎮(zhèn)化率方面，8個國家中心城市的城鎮(zhèn)化率為77.97%，是全國平均水平（約為56.1%）的1.39倍。由此可知，國家中心城市在我國區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速擴張。

主持人：國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對國家中心城市的發(fā)展起到怎樣的推動作用？

馮 奎：一是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為國家中心城市的發(fā)展提供了有利條件。首先，國家關于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思路越來越清晰。當前我國關于區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)生了很大變化，新中國成立以后，國家強調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展，后來強調(diào)區(qū)域不均衡發(fā)展，而如今在十九大報告中則提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。今年全國兩會政府工作報告中也對如何進一步落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做了重要的戰(zhàn)略部署，可見目前國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體框架越來越清晰。其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在內(nèi)容上表現(xiàn)為“4+4+3”的框架即“四大區(qū)、四大板塊、三大戰(zhàn)略”?！八拇髤^(qū)”主要是加強革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的發(fā)展?！八拇蟀鍓K”各有重點，西部開發(fā)開放要強化基礎舉措、東部要強化創(chuàng)新引領作用、東北老工業(yè)區(qū)要深化改革，中部地區(qū)要進一步發(fā)揮優(yōu)勢。另外，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中要進一步強化三大戰(zhàn)略所起的作用，即京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、一帶一路戰(zhàn)略對國家社會發(fā)展的重要拉動作用。第三，十九大報告中提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，中央經(jīng)濟工作會議對該目標用更加明確的語言加以刻畫，即具體要實現(xiàn)人們生活水平的大體相當，要實現(xiàn)基礎公共服務、基礎設施水平通達性上大致相當。這一目標的提出具有深刻的含義，意味著今后的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要更注重以人為核心，要進一步打破行政壟斷，打破區(qū)域?qū)τ谫Y源要素的封鎖，進一步推動資本要素、人才要素的充分流動，這有利于地區(qū)中心城市、國家中心城市的發(fā)展，在未來它會為國家中心城市的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造好的條件。

二是國家中心城市發(fā)展有利于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，從城鎮(zhèn)化的角度來說，中國城鎮(zhèn)化率到2017底基本達到58%的水平，中國目前還沒有真正進入高度城鎮(zhèn)化階段，在未來的十年、二十年中國將仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段中，意味著人口仍然會不斷向各類中心城市集聚，尤其是向國家中心城市集聚。這有利于加強國家中心城市對地區(qū)的輻射作用，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城，對于提升農(nóng)民生活水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意義重大，有利于實現(xiàn)人民生活水平大致相當?shù)哪繕?。其次，國家區(qū)域不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀還會在很長一段時間存在，包括東西發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、中小城市發(fā)展不平衡等。這樣的現(xiàn)狀使得國家在實施發(fā)展戰(zhàn)略的時候，不可能是完全平均化的。而國家中心城市可以憑借自身資源集聚的優(yōu)勢為推動東西之間、城鄉(xiāng)之間、中心城市和周圍中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展打下基礎。第三，國家區(qū)域發(fā)展不充分將會是持久性的矛盾。中小城市發(fā)展有其不充分的表現(xiàn)和原因，國家中心城市的發(fā)展也有其不充分的表現(xiàn)和內(nèi)在原因。在國際競爭層面，要進一步加強國家中心城市在全球城鎮(zhèn)體系當中的地位，為提升我國國際競爭力創(chuàng)造條件，提供支撐。從國內(nèi)這個角度來講，國家中心城市的充分發(fā)展，也有利于發(fā)揮它的輻射帶動作用，為中小城市的充分發(fā)展發(fā)揮它應有的作用。所以，從這些方面來看，國家中心城市的進一步發(fā)展非常有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，國家中心城市在還需要進一步的深化，尤其是在中國城鎮(zhèn)化的大背景之下，城市瞬息萬變，這涉及到非常復雜的制度變遷、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的變化以及國家戰(zhàn)略資源和戰(zhàn)略空間的配置。因此，理論探索非常有必要，科學的理論有利于引領具體實踐的完善或者相關政策的推動，進而促進城鎮(zhèn)化和城市的發(fā)展。

評價體系建設仍需深化和完善

寧越敏

主持人：如何理解國家中心城市建設的重要意義？

寧越敏：國家中心城市建設對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。一是城市發(fā)展改革思維的突破。國家中心城市概念的提出是在1980年初，那時還處于改革開放的初期，盡管在當時沒有提市場經(jīng)濟，但是已經(jīng)意識到計劃經(jīng)濟存在的問題。當時中心城市的提出其實是打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的一種改革思維。而今天，國家再一次提出“國家中心城市”，也是一種改革思維的重要突破。二是中心城市發(fā)展要突出服務功能。中心城市，它與制造業(yè)城市有很大的不同，制造業(yè)城市可能會在某一個行業(yè)領域具有優(yōu)勢，但是中心城市其實更加強調(diào)對區(qū)域的服務功能。這種服務功能可以起到一個輻射的作用。每一個中心城市有相應的輻射區(qū)域，中心城市和輻射區(qū)域?qū)嶋H上構(gòu)成一對空間關系。三是中心城市建設對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。黨的十九大報告提出當前國家的主要矛盾在于人民對美好生活的要求和發(fā)展的不充分不平衡之間的矛盾。既然社會主要矛盾在于發(fā)展的不平衡不充分，那么區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展自然顯得尤為重要。在這樣的大背景之下，一定會有很多新概念提出來，例如京津冀城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、長江經(jīng)濟帶城市群發(fā)展、一帶一路戰(zhàn)略、粵港澳一體化等。因此，對國家中心城市要放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度上來理解和認識。四是中心城市應更多地關注服務功能。對國家中心城市的理解主要側(cè)重于其經(jīng)濟功能、特別強調(diào)經(jīng)濟方面的指標，這種認識具有一定片面性。為助推國家中心城市健康可持續(xù)發(fā)展，需要深化完善綜合評價體系，用科學的方式方法做好頂層設計。

主持人：如何建立國家中心城市的綜合評價體系？

寧越敏：基于具有自主知識產(chǎn)權的國家中心城市理論方法與評價體系（主要包括綜合實力、中心作用與戰(zhàn)略影響3個一級指標、9個二級指標和32個三級指標）及自主設計建構(gòu)的《國家中心城市數(shù)據(jù)庫（2017）》（數(shù)據(jù)更新截止到2014年），根據(jù)對8個國家中心城市的發(fā)展現(xiàn)狀進行評估：在綜合評估排名上，國家中心城市的排序依次是北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。在“綜合實力”一級指數(shù)排名上，國家中心城市的排序依次為北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。在“中心作用”一級指數(shù)排名上，國家中心城市的排序依次為北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。在“戰(zhàn)略影響”一級指數(shù)排名上，國家中心城市的排序依次為上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。根據(jù)綜合評估的得分情況，國家中心城市目前已形成3個層級：第一個層級包括北京、上海和廣州三市?！氨鄙蠌V”依然占據(jù)絕對優(yōu)勢，各項指數(shù)大都處于前三甲的位置。只在“戰(zhàn)略影響”一項，廣州被重慶、天津擠出前三，位列第五，這既說明了中心城市的培養(yǎng)成長需要積累和積淀，同時也意味著在激烈的競爭中傳統(tǒng)的城市化格局也在出現(xiàn)新變化。第二個層級包括重慶和天津兩個“直轄市”，它們在國家中心城市中分列第四和第五，反映出直轄市在政策資源等方面仍具有較大優(yōu)勢，并在一定程度上可以彌補一個城市在區(qū)位和空間上的劣勢，這也是一般的省會城市在短期內(nèi)難以超越的。第三個層級包括武漢、成都和鄭州，它們在國家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得關注的是武漢，它的“綜合實力”指數(shù)緊隨上海之后位列第四，超過了直轄市天津和重慶，表明其人口、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展比較均衡且有較大幅度提升，同時武漢的“中心作用”指數(shù)排在第五，位于重慶、天津之間，說明武漢市作為長江中游城市群的中心城市的集聚力不斷強化。位于西部的成都和位于中部的鄭州分別位列第七和第八，各自的一級指數(shù)排名基本上也處于同樣位置，但在局部也有亮點和優(yōu)勢。其中，成都的“社會發(fā)展”指數(shù)位列第三、“文化發(fā)展”指數(shù)位列第四，與成都具有良好的生活方式和人文氛圍基本一致。鄭州的“人口發(fā)展”指數(shù)位列第三、城市“中心作用”位列第四，與河南省作為人口大省和鄭州作為河南省會城市的現(xiàn)實基本一致。成都和鄭州在國家中心城市陣營都屬于需要加快謀劃、布局和發(fā)展的城市。

做好頂層設計，規(guī)范中心城市發(fā)展，才能使其進一步發(fā)揮自身的影響力，更好起到輻射帶動作用。