國外基礎設施建設基金發(fā)展概覽

■ 朱曉龍

一、英國城市發(fā)展基金

英國城市發(fā)展基金由英國環(huán)境部于1982年正式成立，是專門用于城市更新的專項基金，主要目的是為了推動英國城市更新運動，抑制日益嚴重的內城衰退。盡管20世紀六七十年代英國采取了多項更新措施試圖恢復內城的繁華，但到了80年代，內城的衰退現象依然嚴重，缺乏對投資的吸引力。資金是制約著城市更新發(fā)展的重要因素。英國在總結過去城市更新經驗和教訓的基礎上采取了一系列新的更新政策，設立城市發(fā)展基金是重要的政策措施之一，其目的是引導投資向內城聚集。

（一）資金來源

英國城市發(fā)展基金資金的來源全部由中央財政撥款。它的主要目的是發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，吸引私人資本參與投資。英國城市內城區(qū)域的嚴重衰退減弱了對私人資本的吸引力。城市發(fā)展基金可視為對私人資本的一種補償，彌補私人資本投資內城與預期獲得的投資回報之間的差距，從而調動私人資本投資的積極性。城市發(fā)展基金作為公共部門與私人部門之間的媒介，使得兩者之間建立起一種合作伙伴關系，共同完成預期的投資計劃。

（二）資金投向

城市發(fā)展基金資助的工程沒有具體的限制，包括了工業(yè)、商業(yè)、娛樂等各個方面，但更多的強調要支持城市內城區(qū)域的基礎設施改善工程，這些工程對內城區(qū)域投資環(huán)境的改善有直接的促進作用。

（三）運作方式

城市發(fā)展基金資助采取無償資助、利潤分成和低息貸款三種形式。對部分非盈利性，但對內城確需必要的公共工程，城市發(fā)展基金可以進行無償資助，促其完成。對于具有穩(wěn)定現金流的，可以盈利的經濟性程度較高的工程可以采取利潤分成和低息貸款兩種方式。利潤分成是指基金在更新工程占一定比例的股份，即進行股權投資；低息貸款則是以優(yōu)惠利率的方式支持更新工程，即進行債權投資。地方政府通過競投方式獲得城市發(fā)展基金的資助?；鹩森h(huán)境部管理，由環(huán)境部指定的評估小組來確定需要基金資助的工程。為了獲得基金的資助，地方政府將擬投資計劃提交環(huán)境部，由評估小組審議。評估小組會基于投資計劃的可行性、私人部門計劃投資的數額、工程的適宜性等多方面考慮，綜合確定資助對象。這種競投資助的方式客觀上促進了地方政府與潛在私人開發(fā)商的合作，選擇有價值的更新工程，從而有助于推動城市內城的發(fā)展。

二、澳大利亞基礎設施產業(yè)基金

澳大利亞基礎設施產業(yè)投資基金是資本市場表現活躍的一種金融產品，在基礎設施建設中發(fā)揮了重要作用。截至2006年11月，澳大利亞共有22個基礎設施產業(yè)投資基金在證券交易所上市，其中規(guī)模在10億澳元以上的上市基金有麥格理基礎設施基金（Manquarie Infrastructure）、Babcock& Brown基礎設施基金（Babcock & Brown Infrastructure）、Spark基礎設施基金（Spark Infrastructure）、和SP Aus Net。發(fā)展基礎設施產業(yè)基金能夠吸引私人資本，有效改善基礎設施狀況，降低財政投入壓力，使有限的財政收入能夠提供更多的社會服務。目前，澳大利亞政府在基礎設施建設的支出已經從原來占預算的14%下降到5%左右，基礎設施產業(yè)基金的出現是其中的重要原因。

（一）資金來源

在2006年末，澳大利亞管理的基金總額達到了224億澳元。海外未分類這一類資金主要是國外養(yǎng)老金和其他機構投資者，占到了總數的23%，是最主要的資金來源。家庭和個人資金來源緊隨其后，比例是20%。排在第三位的是中介機構（Intermediaries），比例是15%。澳大利亞法律強制規(guī)定就業(yè)人員將收入的9%繳存養(yǎng)老基金，養(yǎng)老基金是澳大利亞資本市場最重要的機構投資者之一，各養(yǎng)老基金機構達到7812家，養(yǎng)老基金是基礎設施投資基金的重要資金來源。

表1 澳大利亞私募股權投資基金的資金來源單位：100萬澳大利亞元（2006年6月30日）

（二）退出方式

澳大利亞私募股權基金有首次公開發(fā)行（IPO）、并購、回購等多種退出方式，其中并購是主要退出渠道，2005年以并購方式退出的基金有33個，約占總數的70%。

表2 澳大利亞各年度私募股權投資基金退出方式統(tǒng)計表

（三）監(jiān)管框架

澳大利亞基礎設施產業(yè)投資基金監(jiān)管是在產業(yè)投資基金監(jiān)管的框架下進行的。澳大利亞的產業(yè)投資基金監(jiān)管是主要由澳大利亞儲備銀行、審慎監(jiān)管局和證券及投資管理委員會三個部門負責。

審慎監(jiān)管局負責對金融機構的審批和監(jiān)管，以及對銀行、保險公司、養(yǎng)老基金等產業(yè)投資基金投資者進行監(jiān)管。審慎監(jiān)管局主要工作是保護存款人、保單持有人及基金受益人的權益，主要從風險角度對銀行、保險及養(yǎng)老金的投資進行監(jiān)管。基金投資者在滿足審慎監(jiān)管的條件下，對基金的投資將不受比例限制。

證券及投資管理委員會負責基金產品、基金管理人以及基金交易市場的監(jiān)管。澳大利亞最通行的基金組織形式為管理投資計劃（Managed Investment Schemes，MIS），是澳大利亞的單位信托，由澳大利亞證券及投資管理委員會注冊，并且基金管理人需要取得證券及投資管理委員會頒發(fā)的執(zhí)照。如果管理投資計劃不面向零售投資者發(fā)行，且合格的機構投資者少于20人，則可以免除注冊手續(xù)。

此外，如果管理投資計劃需要再上市，則受到澳大利亞證券交易所的監(jiān)管，交易所對管理投資計劃進行一系列的合規(guī)性審查。

GIF與EMDEs政府客戶合作，支持基礎設施項目通過設計吸引大量的社會資本。GIF可由私人部門具體實際執(zhí)行（采用PPP模式），或者在市場化運作的基礎上由公共部門實際執(zhí)行。無論項目采用何種運作方式，只要項目是將基礎設施用于公共服務，在市場化運作的基礎上，就極可能實現財務的可行性和可持續(xù)性，從而吸引長期私人資本。

三、全球基礎設施基金（GIF）

盡管新興市場和發(fā)展中經濟體（EMDEs）在過去十年經濟增長勢頭強勁，基礎設施狀況得到了很大程度的改善，但仍有很多人無法獲得優(yōu)質基礎設施提供的可靠且可負擔的基本服務。這些基礎設施建設需求因公共資金使用存在諸多限制、私人資本投資缺乏暢通渠道而無法得到滿足?；A設施的缺乏阻礙了經濟社會的進一步發(fā)展。解決EMDEs基礎設施融資難的問題，需要各國政府、金融機構和私人投資機構加強多邊合作，整合各自掌握的資本、技術等資源，吸引更多私人資本參與投資基礎設施項目，提高EMDEs的基礎設施水平。在此背景下，世界銀行為在全球基礎設施領域發(fā)揮影響力，致力于與主要多邊開發(fā)銀行（MDB）通過中國、日本、澳大利亞、加拿大等捐助國政府合作而共同建立。其中，中國向GIF出資2000萬美元。GIF的工作重點是擴大可能動員私人投資的基礎設施項目范圍。GIF致力于設計、籌備可行且可持續(xù)的基礎設施項目。這些項目將盡可能的吸引私營部門的長期投資資金。GIF的私營部門咨詢合作伙伴擁有約12萬億美元資產，包括了主權財富基金、保險公司、基金管理公司、商業(yè)銀行、以及養(yǎng)老基金等。

（一）投資領域

GIF可為以下基礎設施行業(yè)和子行業(yè)的項目提供支持：

能源：發(fā)電、電力輸送或分配、天然氣輸送或分配。

水和衛(wèi)生設施：供水、廢水和污染處理、灌溉和排水；固體廢棄物管理。

交通：機場、港口、鐵道、軌道交通、公路。

電信：固定電話、海底電纜。

在這些符合條件的行業(yè)中，GIF重點支持與以下兩個主題領域相一致的項目：

氣候性智能型項目：低碳排放、提高能源效率或碳效率、或能增強氣候適應能力的基礎設施項目。例如低碳排放發(fā)電、能提高能源市場效率的電力或氣體輸送項目；有巨大潛力降低損耗的電力分配項目；包括地鐵、客運鐵路和快速公交系統(tǒng)在內的大容量公共交通項目；能解決水資源短缺、安全、洪水管理及其他氣候適應能力問題的水生產或供應項目。

貿易促進項目：促進或加強互聯互通及貿易的基礎設施項目，包括貨運鐵路網、海港和內河碼頭、機場和收費公路。

（二）運作模式

GIF支持各國政府將具有融資吸引力、結構合理的基礎設施項目投放市場，GIF作為全球性的合作伙伴開放平臺，整合和協(xié)調多方力量（多邊開發(fā)銀行、政府、私人部門的投融資機構等），幫助單個開發(fā)機構開發(fā)無法獨立完成的復雜項目。GIF基本工作流程如下：

項目定義和創(chuàng)造有利環(huán)境：前期工作主要是確定投資的優(yōu)先順序，通過“預可行性”分析項目概念；為必要的監(jiān)管或制度改革提供支持，從而使私人長期資本能夠成功參與特定項目的融資結構。

項目籌備和投資的可行性分析：為必要的項目籌備和評估提供支持，使政府具備充分的信息，制定理性的抉擇，進而執(zhí)行交易。支持范圍包括技術、投資收益和風險評估、社會和環(huán)境影響評估，以及構建公私合作伙伴關系（PPP）。

交易的設計和執(zhí)行：為制作交易文件和管理競爭性交易流程提供支持，包括風險緩釋、信用增強工作的初步設計。

融資：在項目商務流程開始到資金到位期間，為政府提供持續(xù)支持，其中包括協(xié)調公共部門和私人部門的融資安排、安排或設計風險緩釋工具，協(xié)助商業(yè)融資參與。

GIF項目將分階段實施，確保每一個階段的風險、成本、效益都能得到充分考量。這一做法與GIF風險共擔償還模式（資金到位后從中標者收回成本）相結合，意味著GIF為政府客戶大幅度降低了項目籌備的“失敗風險”。

四、國外城市基礎設施建設基金經驗分析

（一）基金化是投資城市基礎設施建設的重要方式

城市基礎設施建設基金在國外有較為成熟的發(fā)展經驗，有效提高了城市基礎設施發(fā)展水平。城市基礎設施建設基金應是我國政府引導基金的重點發(fā)展方向。在我國當前城市基礎設施建設領域不充分、不平衡的背景下，發(fā)展城市基礎設施建設基金具有多重積極意義。基礎設施建設基金通過吸引大量社會資本投資基礎設施領域，可以有效滿足當前巨大的基礎設施融資需求，能夠為長期資本提供風險、周期等相匹配的穩(wěn)定收益。此外，基礎設施建設基金通過引入專業(yè)化的基金管理者，可以克服公共部門管理的官僚主義弊端，提高基礎設施管理的效率，降低建設運營成本，能夠更加靈活的根據市場需求提供相應的服務。

（二）重視法律法規(guī)體系建設，規(guī)范基金運行

科學、完善的法律法規(guī)體系是規(guī)范、指導基礎設施建設基金參與社會經濟運行的根本保障，對有效發(fā)揮社會資本效能、提升基礎設施建設和運管效率具有重要意義。澳大利亞在基金的設立、運作和退出等環(huán)節(jié)都制定了完善的法律法規(guī)體系，擁有完善的監(jiān)管框架，基金監(jiān)管部門職責明晰。

（三）擴大基金投資人隊伍、拓展資金來源

基金投資人的種類、數量是決定基金市場規(guī)模和多樣性的重要因素。從國外經驗看，基礎設施建設基金的資金來源廣泛，包含了保險、銀行、養(yǎng)老金、家庭和個人財富等等。以澳大利亞為例，截至2006年6月30日，在私募股權投資基金資金來源中，銀行資金占8.64%，保險資金占6.14%，家庭或個人資金占19.75%、養(yǎng)老金占15.6%。在澳大利亞，政府不會對機構投資者的投資范圍進行實質限制。目前，養(yǎng)老基金是各種澳大利亞基礎設施基金的重要資金來源。澳大利亞就業(yè)人員收入的9%須繳存養(yǎng)老基金。澳大利亞雖然人口不到3000萬，但是已經成為全球五大養(yǎng)老金市場之一，為產業(yè)基金的發(fā)展奠定了堅實的基礎。政府對養(yǎng)老基金的投資組合限制較小，但對于養(yǎng)老基金的資質審查很嚴格（如需要有資質和有經驗的基金經理等），同時還有對養(yǎng)老基金實施再保險的機制，這又從另一方面控制了養(yǎng)老基金的風險。

（四）依靠專家管理，提升投資效益

作為產業(yè)投資基金在基礎設施領域的應用，基礎設施建設基金必須發(fā)揮基金的投資優(yōu)勢，堅持專家管理、長期持有以及共同投資，才能提高投資效益，降低投資風險?；鸸芾砣嗽趯ν顿Y項目進行篩選和評估時，要特別關注所投項目是否具備長期、穩(wěn)定的現金流，要以長遠的眼光來衡量項目的風險與收益。全球基礎設施基金的工作重點就是通過專業(yè)管理，致力于設計、籌備可行且可持續(xù)的基礎設施項目。GIF項目將分階段實施，確保每一個階段的風險、成本、效益都能得到充分考量。澳大利亞麥格理基礎設施的每一支基金都有各自的投資重點，專業(yè)化的投資基金使得基金能夠最大程度地利用行業(yè)經驗，選擇投資對象，更好地為投資人提供回報。

（五）拓寬基金退出渠道，增強流動性

大多數私募股權投資基金并不是精耕細作的實業(yè)家，他們更多關心的是如何獲得財務收益。因此，在基金的存續(xù)結束之前，需要將投資的項目變現，同時將投資收益分配給基金投資者。成功退出不僅是基金相關各方能夠獲取投資收益的關鍵，還影響到基金后續(xù)資金的募集。理論上，傳統(tǒng)私募股權基金的退出方式都可以應用到基礎設建設基金。澳大利亞基礎設施基金退出包括了IPO、股權轉讓、清算、回購等多種方式，特別是澳大利亞的麥格理基金往往還將基金本身的公開上市作為基金的退出方式，為原始投資者提供退出和實現資本利得的機會。因此，拓寬基金投資退出渠道，對于增強吸引基礎設施項目的流動性，提升所投項目價值，吸引私人資本具有重要作用。