房地產(chǎn)稅新解

■ 汪利娜

在十三屆全國人大一次會議上，《政府工作報告》提出“要深化財稅體制改革。健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”。財政部副部長史耀斌在大會的新聞發(fā)布會也對房地產(chǎn)稅的征收的目的、征收的對象和范圍、計稅的依據(jù)和標準，及推進的程序和步驟做了具體說明。顯然，開征房地產(chǎn)稅已是大勢所趨，只是時間早晚的問題。但對主管部門有關房地產(chǎn)稅新的表述，筆者認為還是有許多值得商榷的地方。

一、為什么要開征房地產(chǎn)稅

以往一提到開征房地產(chǎn)稅，就是認為其主要目的是抑制高房價。而此次財政部副部長的表述是“房地產(chǎn)稅的主要作用就是調節(jié)收入分配、籌集財政收入”。這表明開征房地產(chǎn)稅的目的不再是簡單為了抑制房價。其道理很簡單，房價的高低最終是由供需關系決定的，而影響供需關系及房價的因素很多。國內外的經(jīng)驗均表明：房地產(chǎn)稅對房價影響極其有限，國外有百余年征收房地產(chǎn)稅的歷史，但并沒有抑制房價的上漲和房地產(chǎn)泡沫的破滅，美國和日本房地產(chǎn)泡沫破滅引發(fā)的金融危機就是最好的例證。

中國房地產(chǎn)市場的實踐也表明，政府的政策對住房市場的供需關系及房價有著決定性的影響力。政府的住房政策偏好是保增長還是保民生，每每為保增長出臺的經(jīng)濟刺激政策都會帶來房價的跳漲。土地政策，在政府固守“城鄉(xiāng)二元、雙軌和壟斷”的土地制度下，“招拍掛”為土地財政提供便利，地方政府炒地、有錢的企業(yè)和少數(shù)人炒房必然會推動房價步步高。貨幣政策是加杠桿還是去杠桿也是房價上漲的主要推手。2016年房價飆升顯然與貨幣超發(fā)，居民加杠桿幫助企業(yè)去庫存、去杠桿密切相關。居民加杠桿的本質就是幫助企業(yè)和政府轉移債務。如今居民從怕負債到高負債，居民杠桿率按BIS的數(shù)據(jù)已高達47%。按國內的相關研究，2017年居民總負債到達45.5萬億元，占GDP的比重從2013年的30.7%上升至55%，其增速之快已超過2008年美國金融危機前居民債務的增速。居民負債的成倍增長必然帶來房價翻番，一線城市有房的居民都被千萬元化了。短期內高杠桿拉動房地產(chǎn)起穩(wěn)和經(jīng)濟的增長，但高負債、高杠桿也造就了中國史上少有的資產(chǎn)大泡沫，其潛在的金融風險不可小視。盡管中國居民負債占GDP比重仍低于發(fā)達國家，但考慮到國民收入分配中，居民部門份額僅占GDP的60%，這意味著居民負債占居民可支配收入的比重接近90%，居民舉債能力接近極限。更需要警醒的是，居民的高儲蓄率是維系整個金融安全的穩(wěn)定器，為企業(yè)和政府的高負債和債務轉移提供了條件。2017年居民存款余額64萬億元，持續(xù)呈現(xiàn)負增長，居民貸款增量超過存款增量，居民貸款占居民存款比重達到70.7%，居民開始由資金供給方轉變?yōu)橘Y金需求方。一旦居民儲蓄的護城河崩塌了，政府和企業(yè)的騰挪空間就消失了，融資成本上升對實體經(jīng)濟向高質量發(fā)展轉型將失去有力的支撐。顯然，盲目加杠桿政策不可持續(xù)。不從根本上理清中國住房價格飛漲的原因，僅寄托房地產(chǎn)稅可以一招致勝是很不現(xiàn)實的。所以，房地產(chǎn)稅征收目的的調整值得百姓點贊。

二、開征房地產(chǎn)稅是為了籌集財政收入

供圖 鄭敏

這一點也值得商榷。眾所周知，當下中國宏觀稅負并不低，大口徑的宏觀稅負即財政預算收入加上政府基金收入等占GDP的35%左右，雖低于北歐福利國家，卻高于許多人均GDP過4萬美元的經(jīng)濟發(fā)達體。這也正是近兩年政府大規(guī)模減稅的動因。在此次兩會上，李克強總理在政府工作報告釋放出“大力簡政減稅減費”的積極信號，將減稅上升為是推進供給側改革的核心手段，可見其意義重大。減稅的范圍：從以往僅限于企業(yè)所得稅擴展至個人所得稅和進口關稅等多方面。減稅降費的措施也十分明確具體：下調增值稅稅率，“三檔并兩檔”、提高小規(guī)模納稅人年銷售額標準，上調個人所得稅起征點，并下調汽車和部分日用消費品等進口關稅，以激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和居民消費的活力。此外，政府還要一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費，調低部分政府性基金征收標準，階段性降低企業(yè)“五險一金”繳費比例，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，降低一般工商業(yè)電價，降低過路過橋費用和清理大中介服務收費等，為企業(yè)生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。2018年減稅的目標更加清晰：全年要為企業(yè)和個人減少所得稅8000億元，為市場主體減輕非稅負擔3000多億元。在這樣一個減稅的大背景下，開征房地產(chǎn)稅與其說是籌集財政收入，不如說是調整稅種，有減有增，優(yōu)化財稅結構，為健全地方稅收體制鋪路。

更確切地說，開征房地產(chǎn)稅不是簡單增加一個新稅種或多收一點稅，而是對稅種的調整，現(xiàn)有與房地產(chǎn)稅相關和重疊的稅種，如房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、城市建設維護稅、契稅、印花稅和營業(yè)稅等有交叉重疊的部分要進行減或并的調整。另外，房地產(chǎn)稅即便是地方稅的一個新稅種，也不可能成為地方財政收入的主要來源。目前地方稅收收入除上述與房地產(chǎn)相關稅種外，還有資源稅、車船稅、與中央分享的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，還有一些非稅收收入。且其征收的成本大于現(xiàn)存的稅種。

從美國的經(jīng)驗看，不動產(chǎn)稅雖占地方稅收收入的70～80%，但占地方財政總收入的比重并不高，僅占30%左右，中央和省政府的轉移支付占總收入的35%，銷售稅占7%，收費收入占22%，特許經(jīng)營許可（如酒牌稅）和公共設施使用費和其他占10%。因此，中國需要什么樣的稅種、什么樣的稅收結構、中央與地方的稅收收入如何分配，既不過度增加國民的稅負，又可保障基本的公共服務供給，更關鍵的是如何提高稅收收入的使用效率，讓稅收收入取之于民、用之于民，才是健全稅收體制的關鍵。

三、開征房地產(chǎn)稅是調節(jié)收入分配

當下能讓百姓認可開征房地產(chǎn)稅的理由就是讓住豪宅、占有多套房和過度投機炒房的人多付稅，這可以抑制社會的財富再分配不公，過度向少數(shù)人的集中，并通過房產(chǎn)的占有多寡加劇貧富差距和消費差距。不過從個人所得稅征收的實踐來看，其設計的初衷也是為了調節(jié)收入分配，縮小貧富懸殊。按《中華人民共和國個人所得稅法》，其征收的范圍廣泛，包括：工資薪金、個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬、稿酬、特許權使用費所得、利息、股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉讓所得和偶然所得共11項。由于中國人均的收入比較低，真正繳納個稅的人比較少，總共不過3000多萬人，占總人口比重不到3%。個稅收入占財政收入的比重僅為6.3%，不能像國外那樣成為一個大稅種。加之現(xiàn)行的會計審計制度不健全，各種灰色收入、黑色收入和非法收入逃稅避稅，結果工薪階層成了個稅的納稅主體，占個稅納稅總額的70%左右。多年來中國的基尼系數(shù)居高不下，2008年最高時到達0.49后逐步回落至2016年的0.465。顯然，個稅調節(jié)收入差距的效果十分有限。

筆者認同房地產(chǎn)稅的主要目的和功能是調節(jié)財富的分配。但如何實現(xiàn)這一目標，可能還有許多先決條件需要審慎考慮。

（一）中國的國情

與市場經(jīng)濟國家不同，中國城鎮(zhèn)住房由公有制向商品化的轉變不過是近30年的事情。1980年初在鄧小平理論指導下，政府出臺了一系列的房改政策，從提租補貼、出售公房、建立住房公積金和集資興建經(jīng)濟適用房起步，到1998年全面停止實物分配、實行住房分配貨幣化。稅費減免和信貸扶持多項刺激政策逐步引導城鎮(zhèn)居民進入住房市場，開始借助銀行貸款購買自有住房。住房制度改革不僅使廣大城鎮(zhèn)居民告別了幾代同堂、住房嚴重的短缺，改善了住房條件，也使他們生平第一次擁有了屬于自己實物資產(chǎn)-住房，更為中國的經(jīng)濟增長打造了一個全新的房地產(chǎn)業(yè)。但2002～2006年間隨著土地招拍掛的全面實施，地價高漲、水漲船高，房價一路飆漲。國外的房價收入比多在4∶1～6∶1之間，中國大城市的房價超過家庭收入的10～20多倍。1950～60年代出生的人趕上了房改房、1970年代出生的人趕上了經(jīng)濟適用房，1980～90年代以后出生的人只能面對高價的商品房，耗盡幾代人的儲蓄或背負高額的負債才有了自有住房。老百姓對住房的商品化和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是做出巨大貢獻的。如今百姓的自有住房還沒住熱乎，高房價已經(jīng)讓百姓不堪重負，如果普遍地開征房地產(chǎn)稅，前后政策顛覆性的變化，如何讓百姓有更多的獲得感、幸福感和安全感。

（二）官邸制改革遲遲不到位

所謂的官邸制就是對政府高級官員在任職期，為滿足住房和工作需要做出的一種特殊安排，但官員對于這種住房只有居住權沒有產(chǎn)權，卸任后自動搬出。

在國外，各國根據(jù)本國的國情有都自己的官邸制。美國上至總統(tǒng)下至省、市長都可享受政府提供的官邸。卸任后則要搬出官邸或放棄住房補貼。德國的高級公務員都享受官邸制?？偫肀仨毴胱≌峁┑墓氽?，但各部長可靈活選擇：進駐官邸或住自己的房子或租房，享受政府補貼。法國的官邸制比較苛刻，除政府領導外，各部長沒有官邸只有住房補貼，且對住房補貼的面積也有所限制。盡管各國官邸制有所不同，但卸任后搬出是一個常態(tài)。

中國早在2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出探索實行官邸制。但改革進展緩慢，遲遲不見成效。一些老紅軍、開國元勛都沒享受到過的終身福利，如今火箭式干部卻可享受，包括住房、免費醫(yī)療、專車和服務人員等。加之以權謀私腐敗之風盛行，不少地方、不少官員利用手中的權利為自己建別墅、建豪宅，異地升遷頻頻，占據(jù)的房產(chǎn)多多。一些官員不僅為自己和家人多占住房，還占地建豪華的陰宅，那么多老紅軍死后骨灰不過安放在八寶革命烈士公墓紅軍墻上，或撒向祖國的江河大海。政府官員多占房占好房消耗了大量納稅人的錢，損壞了政府的形象，敗壞黨群關系，破壞社會和諧的大好環(huán)境，更嚴重的會動搖黨執(zhí)政為民的基礎。官邸制不出臺只讓廣大百姓繳房地產(chǎn)稅，其公正性倍受質疑。

（三）房地產(chǎn)信息體系不健全

既然開征房地產(chǎn)稅的目的是調節(jié)財富分配，就要對城鄉(xiāng)居民房屋產(chǎn)權狀況有一本產(chǎn)權清晰、數(shù)據(jù)詳實的細帳。目前，統(tǒng)計部門和相關住房主管部門建立住房信息系統(tǒng)搞了好幾年，連城鎮(zhèn)存量房的數(shù)據(jù)（面積、套數(shù)）都沒有，更不要說有多少人在全國各地擁有多套住房、是別墅、豪宅還是普通住宅；在存量住房產(chǎn)權中多少是軍產(chǎn)、央產(chǎn)、國有企業(yè)產(chǎn)權、私產(chǎn)、共有產(chǎn)權、小產(chǎn)權等。對住房的種類、數(shù)量、價值和空間分布沒有準確、完整、清晰的登記和信息系統(tǒng)，無法為開征房地產(chǎn)稅摸清稅源、制定合理的稅率提供依據(jù)。此外，住房信息系統(tǒng)出產(chǎn)權登記外，還應包括產(chǎn)權變更、交易、繼承和租賃等，這樣才能通過重稅和嚴信貸政策對頻繁買賣住房的炒房者進行制約。

（四）按住房評估值開征房地產(chǎn)稅

此次財政部史副部長透露開征房地產(chǎn)稅的一個細節(jié)就是按評估值計征。而不是從量計征，如按住房的面積、套數(shù)征收或減免等。的確從價計征即參考住房的市場價格確定的評估值是國際慣例，因為住房的物理特征和經(jīng)濟價值最終都要反映到住房價格上，同價同稅，人人平等。但需要指出的是：這可以保障房地產(chǎn)稅的橫向公平，卻無法解決縱向不公平的問題，這種縱向的不公突出表現(xiàn)在：一是用房價收入比或房價財富比衡量，由于人們收入和財富差距的客觀存在，房價占中低收入家庭的收入和財富比較高，在50～70%，而占高收入家庭收入和財富比較低，按評估值計征稅只考慮房產(chǎn)的價值不考慮居民家庭收入，征收房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的結果可能是累退的，導致中低收入家庭稅負大于高收入家庭。二是按評估值計征常常掩蓋了持有房產(chǎn)凈資產(chǎn)與部分負債家庭的稅負不一樣的事實，貸款購房的剛需族既要還貸款又要支付房地產(chǎn)稅的負擔會較重。三是稅負與收入的流量的不匹配。房地產(chǎn)稅是對房產(chǎn)財富的存量征稅，稅負常常會出現(xiàn)與居民家庭的當期收入不匹配。早在黨的十七大報告中就提出要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，這是應對人口老齡化、釋放二次人口紅利的重要內容。人們響應黨的號召買了房，一方面為養(yǎng)老醫(yī)療做儲備，另一方面也彌補了租賃住房不足的短板?？墒昵百徺I的住房如今價格翻了幾倍，工作時收入高，退休了收入低，就很難承擔過高的稅負。因此，如何兼顧保房地產(chǎn)稅的橫向和縱向公平，既要保障中低收入家庭的基本住房消費權，又要適當調節(jié)高收入家庭住房消費與投資，以達到縮小財富差距和消費差距的目的都需要在房地產(chǎn)稅稅基或稅率設計中給予考慮。

四、幾點政策建議

第一，鑒于開征房地產(chǎn)稅的主要目的是調節(jié)財富分配差距，促進社會公平，無論是立法還是地方政策設計就不要盲目地與地方財政收入多寡掛鉤。一些地方稅收收入不足可以通過中央和省級轉移支付解決。

第二，為提高房地產(chǎn)稅實施的可行性，房地產(chǎn)稅的征收可借鑒重慶的經(jīng)驗，先從高收入家庭別墅、高檔住房（房產(chǎn)價值超過當?shù)仄骄狄欢ū壤┖驼加卸嗵鬃》坷塾媰r值較高的起步，這既有利于縮小財富差距，對占有土地住房資源較多和住房投機的人產(chǎn)生有效制約；也可對長期空置住房征稅，以鼓勵閑置住房進入租賃市場，增加租賃房供給，減少政府負擔，優(yōu)化資源配置。

第三，加快與房地產(chǎn)稅制相關的配套改革，包括財稅體制、產(chǎn)權保護、信息披露、資產(chǎn)評估和糾紛調解機制等，提高房地產(chǎn)稅改革的整體性、相關性和系統(tǒng)性，體制機制的健全才能從制度上保障房地產(chǎn)稅的合法性、合理性和公正性。用總理的話來說就是“有恒產(chǎn)者有恒心，讓各類產(chǎn)權的所有者安心，給所有合法產(chǎn)權所有者都吃上長效的定心丸”。如果房地產(chǎn)稅從剪羊毛變成扒羊皮，那么，皮之不存，毛將焉附？