中國古代如何考核官員

王雪竹

中國古代官吏銓選和管理的歷史源遠流長，最早出現(xiàn)官員一詞的古籍可追溯到《周書·盧辯傳》。

為官總是要講究政績?？己嗽谥袊糯卜Q為考績、考課、考?；蚩脊Γ浜x就是國家依照所頒布的法令和行政計劃，在一定的年限內(nèi)，對各級官吏進行考核，并依其不同表現(xiàn)，區(qū)別不同等級，予以升降賞罰。因此考課不僅是國家對官吏實施獎懲、升降、俸祿的主要依據(jù)，也是激勵官吏奮發(fā)向上的有效措施，是提高國家機關行政效率的杠桿，是我國古代整頓、改善吏治，懲惡揚善的一項重要措施，與各朝政治以至盛衰興亡都有著直接關系。

官的寓意乃“使轄區(qū)內(nèi)物阜民豐”

在《辭?！分?，官字的解釋是：1.舊稱擔任國家或政府職務的人員?！兑住は缔o下》：“百官以治?！?.為官。韓愈《唐故河南府王屋縣尉畢君墓志銘》：“聞君篤行能官，請相見，署諸從事?！币嘀甘篂楣??！稌ぬ┦纳稀罚骸案倚斜┡?，罪人以族，官人以世?！痹谠S慎的《說文解字》中，對官字的解釋為：“官，吏事君也。”故“官”又為官員之意。如果從“官”字的結(jié)構(gòu)來看，甲骨文字形從“宀”，其本義為屋舍、廬舍，以宀覆眾，則有治眾的意思?！肮佟弊值南掳氩糠譃椤案贰笔。浼坠俏南裢五曛?，表示為坐臥止息。從引申義來看，“宀”表示區(qū)域、范圍；“阜”則有盛、多之意?！案贰笔【佑凇板病敝?，形成一個“官”字，表示在一定范圍內(nèi)管理眾人，是為國家和君王管理相關事務的人員?！案贰钡募坠俏南裆窖逻叺氖?，本義為土山，寓意為官者要站得高看得遠?！案贰痹緸檐婈狇v扎之所，也就是說，最早的官員任命制度就是軍政合一的?！板病迸c“阜”省為“官”，寓意為官者要使轄區(qū)內(nèi)物阜民主……

一套系統(tǒng)的官吏考核制度

據(jù)史籍記載，在中國古代原始社會，黃帝時設置了百官，堯、舜時就有了考課制度。據(jù)《尚書·舜典》記載，舜提出了“三載考績，三考，黜陟幽明，庶績咸熙”的考核制度。

商代中期就已經(jīng)形成了一套完整的官制。商朝的職官就任以后，就要進行考績，一般三年實行一次，主要從政務、管理、法紀三個方面著手，對在任職官的從政能力、行政水平進行鑒定，并在考績的過程中發(fā)現(xiàn)人才，破格錄用。對在任官員的違法犯罪行為，商朝設立了刑獄官，制定官刑給予懲戒。

進入西周以后，在官吏考核方面實行天子巡狩、諸侯述職和大比三項制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、“六計課群吏”。《周禮》中明確記載了西周考核和檢查各級機構(gòu)和部門的措施：八法是對組織機構(gòu)的考核，六計是對政府官員的考察。

春秋戰(zhàn)國時期隨著社會經(jīng)濟制度的變革，官吏考核制度也不斷完善，強調(diào)以實際政績對官吏進行考核，并以此作為賞懲的依據(jù)。春秋時期對官吏的考核制度大致可分為年終“會政致事”和“三年大比”兩種。考核的內(nèi)容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。戰(zhàn)國時期對官吏的考核制度已較為完整，以便提高行政效率和作為官吏升遷的依據(jù)。

到了戰(zhàn)國后期，以秦為代表的考課制度開始出現(xiàn)，主要有“上計制度”，“法官法吏制度”和《為吏之道》?！吧嫌嬛贫取笔菄彝ㄟ^預、決算的方式來考核地方官吏，以此控制地方行政?！胺ü僦卫糁贫取敝荚谑埂袄舨桓曳欠ㄓ雒瘛?、使“民不敢犯法”。上述規(guī)定，反映了秦對官吏考核制度是相當完備的，通過考核，加強了不同職務的官吏崗位責任制，檢驗了官吏的工作能力，對不稱職的庸官能夠及時淘汰，從而保證了行政管理效能的提高。

漢承秦制，秦之后的西漢和東漢王朝，不僅繼承了秦王朝初創(chuàng)的考核制度，而且根據(jù)這一制度在許多方面加以改革、完善，使之發(fā)展并逐漸趨于定型。西漢時期對官吏的考課，主要有“上計制度”“監(jiān)察制度”和“選舉考課合二而一”的“仕進制度”。三者相結(jié)合為一個整體，維系著當時的官僚體系。而且還有比較固定的程序規(guī)則和機構(gòu)。

魏晉時期由于戰(zhàn)亂頻繁，正常的考課無法進行，于是改由皇帝不定期地下詔考課百司。東晉南北朝，考課與任期相結(jié)合，以三年為小滿，六年為秩滿。其中考核卓有成效的要數(shù)北魏。北魏孝文帝改革后，整頓吏治是—項重要內(nèi)容。北周則以“清身心、敦教化、盡地利、擢賢民、恤獄訟、均賦役”六條為考核內(nèi)容?？梢?，這一時期己開始對官吏進行多角度的考核。

到了唐代，政治制度較前朝日臻完善。伴隨著科舉制的形成，官吏的考核制度也有了很大發(fā)展，日趨成型，各項程序和技術指標更加嚴密和健全。其標志和內(nèi)容主要體現(xiàn)在考核機構(gòu)的確立、考核標準相對精確化、考核方式的程序化及統(tǒng)治集團對考核黜陟的自如運用和靈活掌握。唐朝官吏系統(tǒng)考評體制的完善性，為古代中國之首。

宋代很重視考核官吏，考核標準基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”，但在機構(gòu)設置和權力分配上都有所變化。較能體現(xiàn)宋朝官吏考課制度特點的，一為考課法，二為磨勘法。由于宋代的官吏考核制度基本上論資排輩晉升，導致官員大多因循守舊，不求有功但求無過，滿足于到期升遷。這是造成宋代“冗官”的原因之一。

在元代，所有政府官吏的考滿時限和升遷出職路線等管理，都由中央政府作出統(tǒng)一規(guī)定，這在中國古代政治史上尚屬首次，表明中國官吏考核制度又向前推進一步。

明洪武年間，制定了百官考核之法，共分為考滿與考察兩種，二者相輔相成，均由吏部與都察院共同負責，亦以八法衡量。處罰分為致仕、降調(diào)、閑住、為民四等。明初，考課制度得以較認真嚴格地進行。但明中葉以后，考課制度逐漸流于形式，百弊叢生。

清朝基本上沿襲明朝考核制度，進一步簡化為京察、大計兩項?？己藘?nèi)容標準為“四格”“八法”。所謂“四格”，即守、政、才、年。所謂“八法”，系指貪、酷、疲軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁、才力不及八者，與明制同。但官場上的腐敗形勢逐漸積重難返，縱使考核制度如何完善嚴密也不能挽救清王朝走向衰敗。

古代考核官吏的標準和內(nèi)容

中國古代統(tǒng)治者對考課內(nèi)容的確定十分重視，在整個中國古代官吏考核史上，歷代王朝都十分注重將德與績兩者結(jié)合起來綜合考核。考核內(nèi)容既注意全面性，又突出重點；既考察顯性的經(jīng)濟和社會指標，也注重對官吏道德才能的評判。古代的考核實踐始終建立在德績結(jié)合的功績制基礎上，自宋以后將資歷考核補充進來，最終形成了以德績?yōu)橹?，年資補充的考核特點。