城鄉(xiāng)居民多支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的構(gòu)建

湯兆云

（懷化學(xué)院 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 41000）

一、研究背景

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要是指社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付等方面的有機(jī)結(jié)合所形成的較為固定的形式[1]。世界主要國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制（Pay－as－you－go，PAYG，又稱賦課制），即：參保個(gè)人在職期間不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇來源于供職單位收益，以單位年度經(jīng)營成本單列；另一為儲(chǔ)金制（full－funded），即：參保個(gè)人及其供職單位共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與其繳納費(fèi)用多少直接相關(guān)；其三是部分現(xiàn)收現(xiàn)付制加部分儲(chǔ)金制的混合制。相對于其他國家和地區(qū)實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制、儲(chǔ)金制等社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，我國實(shí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬模式在資金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付等方面稍有不同，即，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由參保個(gè)人和用人單位共同繳納，按照一定比例分別建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶；養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付包括社會(huì)統(tǒng)籌（繳納費(fèi)用年限需滿15年）和個(gè)人賬戶（每年支付個(gè)人賬戶的1/139）兩大部分。根據(jù)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對象的異質(zhì)性和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付等方面實(shí)行不同的比例或者標(biāo)準(zhǔn)，我國主要有城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、國家公職人員（包括公務(wù)員、事業(yè)單位人員）等三種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)類型。

我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋了城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)人員和全體農(nóng)村居民。按照國家相關(guān)的規(guī)定，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源包括個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼等兩個(gè)部分，且這兩個(gè)部分資金全部計(jì)入個(gè)人賬戶；城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇包括個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平取決于個(gè)人繳費(fèi)和地方各級政府補(bǔ)貼的多少，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付水平則由國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等具體情況予以確定。我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，在一定程度上提高了參保城鄉(xiāng)居民退出勞動(dòng)年齡以后的生活質(zhì)量。它是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重大舉措。但另一方面，由于我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇偏低、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和物價(jià)變動(dòng)不匹配等一些問題，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有一定的完善空間。借鑒世界銀行五支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式，建立健全城鄉(xiāng)居民多層次、多支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式，這對于完善我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要意義。

二、我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的探索

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然針對城鄉(xiāng)居民建立了具有社會(huì)救濟(jì)性質(zhì)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但其不屬于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度范疇。我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建始于改革開放的新時(shí)期后。1980年代中后期，隨著東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，并積累了一定的財(cái)力物力，為解決因青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工而出現(xiàn)的老年人贍養(yǎng)問題，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索建立了“以鄉(xiāng)、村社區(qū)為依托，集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)資金來源，按商業(yè)模式運(yùn)行”的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的層次過低、范圍過小，資金籌集困難，保險(xiǎn)公司又沒有積極性，取得的效果非常有限。這一模式探索的不成功表明了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的重要性。為了解決東部沿海地區(qū)探索建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式“層次過低、范圍過小，資金籌集困難，保險(xiǎn)公司沒有積極性”等問題，1991年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定了這一時(shí)期的基本原則：（1）提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，由鄉(xiāng)、村社區(qū)為依托提高到以縣為統(tǒng)籌單位；（2）擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資方式，由參保個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)和國家等三方共同擔(dān)負(fù)；（3）將個(gè)人繳費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下，成功探索建立了個(gè)人賬戶；（4）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇支付標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)參保個(gè)人的儲(chǔ)備積累資金總額以及預(yù)期平均年限，實(shí)行儲(chǔ)備積累的形式。但是，由于相當(dāng)?shù)貐^(qū)的集體經(jīng)濟(jì)無力或不愿補(bǔ)助，國家政策扶持則主要停留在“社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營中免征增值稅”的政策層面，由此導(dǎo)致這一時(shí)期的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)變成了參保個(gè)人儲(chǔ)蓄行為，養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇支付標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)為銀行的利率水平。由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在數(shù)十年時(shí)間內(nèi)的停滯不前。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)數(shù)十年的快速增長以及國家財(cái)力的雄厚使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任成為可能。由此，政府加快了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的進(jìn)程。2007年黨的十七大將建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)社會(huì)建設(shè)”的一項(xiàng)重要任務(wù)。2008年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》確立了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則。①按照國務(wù)院工作計(jì)劃，2009年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗）；在此基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本上實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在具體實(shí)施過程中，2010年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面達(dá)到了23%。由于新農(nóng)保工作進(jìn)展比較順利，2011年6月20日國務(wù)院決定加快新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，并提出了在2013年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度在全國全覆蓋的目標(biāo)。2011年《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》將“年滿16周歲、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民”納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中來。農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)完成制度全覆蓋后，2014年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》適應(yīng)將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施。

與1991年“縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案”（試行）相比較，中央和地方各級財(cái)政都對城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)貼。表1是中央財(cái)政、地方財(cái)政對參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例。表1中內(nèi)容顯示，中央財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目只有中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，對包括京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵和瓊等11個(gè)省市在內(nèi)的東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、以及對包括晉、吉、黑、徽、贛、豫、楚、湘、川、渝、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新、桂和蒙等20省市區(qū)在內(nèi)的中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；而地方財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目比較多，有包括中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（對東部11個(gè)省市城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金）以及對普通繳費(fèi)群體、選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的群體、繳費(fèi)困難群體和提高和加發(fā)部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金等五部分。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年中央財(cái)政補(bǔ)助參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)303．70億元，占該年中央財(cái)政支出比例為1．61%；同年地方財(cái)政補(bǔ)助參保農(nóng)村居民各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金為230．88億元，占該年地方財(cái)政總收入的0．38%[2]。與一些發(fā)達(dá)國家相比較，這一比例都是比較低的。1994－2002年間，歐洲地區(qū)的波蘭、法國等國家社會(huì)保障和福利占國民生產(chǎn)總值比例分別為 16．5%、17．4%；同期，金磚五國中的俄羅斯、巴西等國家這一比例也分別達(dá)到了 9．5%、12．7%[3]；而我國僅為 3．0%。

表1 中央財(cái)政、地方財(cái)政對參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例

三、我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果

作為勞動(dòng)者因年老、傷病等原因退出勞動(dòng)年齡后建立保障其基本生活來源的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對于我國城鄉(xiāng)居民來說更具有特別意義。第一，相對于國家公職人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工來說，城鄉(xiāng)居民是參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是人數(shù)最多的群體。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年末參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為50472．2萬人，其中實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇人數(shù)為14800．3萬人；而同期參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為35361．2萬人，其中職工和離退休人員分別為26219．2、9141．9萬人。第二，國家公職人員（包括公務(wù)員和事業(yè)單位員工）、城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金一部分可以由其供職單位繳納，但城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金雖然規(guī)定包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼等三個(gè)部分，但實(shí)質(zhì)上除了由政府補(bǔ)助的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分以及特別項(xiàng)目（如選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的群體、繳費(fèi)困難群體）補(bǔ)貼以外，相當(dāng)多的地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)無力或不愿給予補(bǔ)助，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要是由個(gè)人繳納。第三，由于國家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不高，而個(gè)人賬戶部分所得又比較低，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇相對于國家公職人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工來說，是非常低的。舉例說明，如一位從16歲開始參保的城鄉(xiāng)居民，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為200元/年，60歲開始可以領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)為133．31元/月（基礎(chǔ)養(yǎng)老金70元/月＋個(gè)人賬戶200元/年＊44年/139①2009年我國農(nóng)村居民平均預(yù)期壽命（e0）為71．6歲，即新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇平均支付期限為11．6年（71．6歲－60歲）。故新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以139（11．6年*12月＝139．2）。）。明顯地，能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。

以圖解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、低繳費(fèi)水平、靈活繳費(fèi)方式，堅(jiān)持試點(diǎn)先行然后逐步推廣、建立城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶、資金渠道多元化等[4]。特別地，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式，形成“補(bǔ)入口”的機(jī)制；同時(shí)，實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老金待遇模式，中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金，形成一個(gè)“補(bǔ)出口”的機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“?；尽?、“廣覆蓋”、“可持續(xù)”的目標(biāo)[5]。但是，由于存在養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌措方式單一、養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇偏低等原因，偏離了城鄉(xiāng)居民的預(yù)期目標(biāo)，其政策實(shí)施效果大打折扣[6]。一段時(shí)期以來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金繳費(fèi)主要依靠個(gè)人繳納，地方政府補(bǔ)貼有限，集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼微不足道[7]。由此決定了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資機(jī)制的設(shè)計(jì)上存在很大風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)楹芏嗟貐^(qū)財(cái)政困難，對城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度太小[8]。同時(shí)，按照現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，參保個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇很難超越農(nóng)民人均純收入的20．0%，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給替代率和需求替代率，難以保證退出勞動(dòng)年齡后城鄉(xiāng)居民的基本生活所需；同時(shí)還遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民對于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的期望值。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省常熟市、河南省西峽市、陜西省陳倉市參保城鄉(xiāng)居民期望養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇分別為 974．53 元/月、225．27 元/月、251．82 元/月[6]。這是我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式單一性所造成的，即只有包括個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇（由于集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼比較少，可以忽略不計(jì)）。因此，構(gòu)建多層次、多支柱城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障模式對于提高參保居民生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

四、我國城鄉(xiāng)居民多層次多支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的構(gòu)建

（一）世界銀行老年經(jīng)濟(jì)安全的五支柱模式為了克服從“儲(chǔ)蓄、再分配和保險(xiǎn)”三個(gè)方面建立的、主要針對有正式工作人群的老年經(jīng)濟(jì)安全三個(gè)支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的不足[9]，2005年12月，世界銀行（TheWorldBank）發(fā)布了“Old－AgeIncomeSupportinthe21stCentury－－InternationalComparisonofPensionSystemReform”（即《21世紀(jì)老年所得資助——養(yǎng)老金制度改革的國際比較》）研究報(bào)告。該研究報(bào)告從“政府財(cái)政兜底、國民收入再分配、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)投資理財(cái)和家庭成員之間的資金移轉(zhuǎn)”等五個(gè)方面建立針對所有國民老年經(jīng)濟(jì)安全的五個(gè)支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，該五支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源分別為：各級政府財(cái)政收入、供職單位和個(gè)人強(qiáng)制性繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、參保個(gè)人和其供職單位的非強(qiáng)制性繳納的職業(yè)年金（企業(yè)年金）、個(gè)人的商業(yè)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)和理財(cái)以及參保者家庭成員之間的資金支付和移轉(zhuǎn)（如子女贍養(yǎng)、親戚之間的資金資助等方式），發(fā)揮著政府財(cái)政在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中兜底作用，同時(shí)體現(xiàn)出社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、社會(huì)性、責(zé)任分擔(dān)等基本原則[10]。非強(qiáng)制性社會(huì)保障的第三支柱、第四支柱對于因傷病或者其他原因退出勞動(dòng)年齡后的勞動(dòng)者，提高其生活質(zhì)量具有重要意義。與三支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式相比較，“五支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式具有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，特別強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政對于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用，由此，“五支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式特別將所有公民都納入到基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中[11]。第二，特別強(qiáng)調(diào)非正規(guī)社會(huì)保障“第四支柱”在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中發(fā)揮的作用，即強(qiáng)調(diào)子女贍養(yǎng)、親戚成員之間資金資助等方式對于退出勞動(dòng)年齡后勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)所需具有的重要意義。由此可見，“五支柱”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式形成了由國家財(cái)政、參保個(gè)人以及用人單位等三個(gè)方面共同繳費(fèi)，不同商業(yè)方式儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)和理財(cái)以及參保者家庭成員之間的資金支付移轉(zhuǎn)等的多層次資金來源，包括非繳費(fèi)型的、繳費(fèi)型的、自愿性的和非正規(guī)保障的多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

（二）我國城鄉(xiāng)居民多層次多支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建

根據(jù)我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架和實(shí)施現(xiàn)狀，一段時(shí)期以來，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只涵蓋非繳費(fèi)型的“零支柱”或基礎(chǔ)支柱（即享受由國家確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金），且這一標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。來源于參保居民個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼部分的繳費(fèi)型的“第一支柱”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是比較低的。由于城鄉(xiāng)居民絕大多數(shù)沒有正式工作單位，繳費(fèi)型的“第二支柱”（在繳費(fèi)型“第一支柱”之外建立的職業(yè)年金制度）也無法建立。而來源于個(gè)人商業(yè)儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和理財(cái)?shù)淖栽感浴暗谌е焙蛠碓从趨⒈Ｕ呒彝コ蓡T之間的資金支付和移轉(zhuǎn)的非正規(guī)保障的“第四支柱”，對于提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量是不可或缺的。

因此，基于世界銀行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“五支柱”的模式，我國城鄉(xiāng)居民多支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善和構(gòu)建：

第一，非繳費(fèi)型的“零支柱”或基礎(chǔ)支柱（theZeroorBasicPillar）適用對象為所有退出勞動(dòng)年齡后的城鄉(xiāng)居民，即不適用于城鎮(zhèn)企業(yè)職工、國家公職人員類型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)居民，其養(yǎng)老保險(xiǎn)金主要包括國家確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（2014年7月前為55元/每人每月，目前為70元/每人每月）、政府對城市居民低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助、政府對城鄉(xiāng)特殊人群的社會(huì)救助以及社會(huì)幫撫的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，以充分發(fā)揮國家財(cái)政在社會(huì)養(yǎng)老保障制度中的“兜底”作用。但是，由于目前國家確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比較低，對于改善退出勞動(dòng)年齡后的城鄉(xiāng)居民的生活發(fā)揮的作用有限。這一方面，可以通過各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、征收一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等多種形式，盡可能地提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、以及政府財(cái)政對于城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于國家財(cái)政對于非繳費(fèi)型“零支柱”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（70元/每人每月）是否合適問題，可以通過對國家財(cái)政承受能力分析后得出答案。以2015年為例，該年我國60周歲及以上人口為2．3806億，按每人每月70元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，基礎(chǔ)養(yǎng)老金總支出為1999．704億；同年全國一般公共預(yù)算收入、預(yù)算支出分別為152217、175768億元，而支付全國60周歲及以上人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只占其比例的1．31%、1．13%。這一比例相對來說還是比較低的。如果支付全國60周歲及以上人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠達(dá)到同年全國一般公共預(yù)算收入、預(yù)算支出的3．0%，那么國家財(cái)政對于城鄉(xiāng)居民非繳費(fèi)型“零支柱”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可以分別提高到191．82、221．50元/每人每月。由于東部沿海地區(qū)的財(cái)政收入一般要好于中西部區(qū)，其所占比例還要低。這里以福建省作比較說明。2015年福建省60周歲及以上人口為618．08萬，基礎(chǔ)養(yǎng)老金總支出為51．92億（70元/每人每月），占當(dāng)年一般公共預(yù)算總收入（4143．71億元）的 1．13%，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出（3995．77億元）的 1．29%；如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到福建省同年一般公共預(yù)算收入、預(yù)算支出的3．0%，那么國家財(cái)政對于城鄉(xiāng)居民非繳費(fèi)型“零支柱”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可以分別提高到 201．12、193．94元/每人每月。

第二，繳費(fèi)型的“第一支柱”（theFirstPillar）的養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源于參保居民的個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政對參保城鄉(xiāng)居民的補(bǔ)貼部分，主要包括地方財(cái)政對于參保城鄉(xiāng)居民（16－59歲）每人每年不低于30元的補(bǔ)貼、選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的群體的適當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼部分、提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金的100%補(bǔ)貼部分（考慮到城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)，將繳費(fèi)型的“第二支柱”與第一支柱合并實(shí)施。參保城鄉(xiāng)居民的個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政對參保城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)補(bǔ)貼這兩個(gè)部分，可以作為參保城鄉(xiāng)居民的“個(gè)人賬戶”部分。由于參保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的差別可以通過參保城鄉(xiāng)居民的“個(gè)人賬戶”部分體現(xiàn)出來，這也體現(xiàn)出社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、社會(huì)化、責(zé)任分擔(dān)等基本原則。

按照相關(guān)規(guī)定，參保城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年100－2000元之間等12個(gè)檔次。但在國家確定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相同的情況下，參保城鄉(xiāng)居民選擇的繳費(fèi)檔次越低，其回收成本的時(shí)間越短?；诶嬖瓌t，不同調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，參保城鄉(xiāng)居民普遍存在著“少繳多領(lǐng)”的期望。福建泉州市[12]、河北省涿州市[5]分別有75．0%、67．9%的參保城鄉(xiāng)居民選擇100元的繳費(fèi)檔次。其理由主要為，按照貨幣通貨膨脹速度以及物價(jià)上漲態(tài)勢，在養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇相當(dāng)固定的情況下，選擇較低的繳費(fèi)檔次，能夠在較短時(shí)期內(nèi)回收投資成本。由此，根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同時(shí)期的承受能力設(shè)計(jì)不同的繳費(fèi)檔次，鼓勵(lì)參保個(gè)人多繳費(fèi)，做大做強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。2016年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、人均消費(fèi)支出分別為33616元、23079元，農(nóng)村居民人均可支配收入、人均消費(fèi)支出分別為12363元、10130元，剩余可支配收入分別為10537元、2233元。城鄉(xiāng)居民剩余可支配收入的差距是非常大的。因此，設(shè)計(jì)合理的繳費(fèi)檔次是非常重要的，這樣可能鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)能力的參保個(gè)人多繳納。

第三，“第三支柱”（theThirdPillar）的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源于參保城鄉(xiāng)居民以自愿性的方式進(jìn)行商業(yè)性保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄，建立商業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄基金。這一方面，我國還有很大的拓展空間。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國居民儲(chǔ)蓄率從1970年代至今一直高居世界前列。2005年，居民儲(chǔ)蓄率為51．0%，比全球平均儲(chǔ)蓄率（19．7%）高出31．3個(gè)百分點(diǎn)；2015年，居民儲(chǔ)蓄率雖略有下降，但也高達(dá)46．0%。我國居高不下的居民儲(chǔ)蓄率對于完善城鄉(xiāng)居民“第三支柱”奠定了較為雄厚的資金來源。

第四，非正規(guī)社會(huì)保障的“第四支柱”（theForthPillar）的養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源于家庭間的資金移轉(zhuǎn)，如子女供養(yǎng)、親戚資金資助等方式。在這一方面，基于源遠(yuǎn)流長尊老崇老的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，我國家庭間的資金移轉(zhuǎn)幫撫是做得比較好的。

按照以上設(shè)想，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行由國家各級財(cái)政和參保城鄉(xiāng)居民共同繳費(fèi)的、實(shí)行“個(gè)人賬戶＋基礎(chǔ)養(yǎng)老金”相結(jié)合形式的“五支柱”模式，在資金來源、目標(biāo)、籌資方式以及財(cái)務(wù)形式等方面見表2。

表2 我國城鄉(xiāng)居民多層次多支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建

從上表2可以看出，我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多層次多支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第零層為基本養(yǎng)老金制度，實(shí)行確定給付制（Defined Benefit）的模式，以發(fā)揮政府財(cái)政在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中“兜底”的作用；第一層為參保城鄉(xiāng)居民和地方政府共同籌資、并實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的形式，體現(xiàn)出社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、社會(huì)化、責(zé)任分擔(dān)等基本原則；第三層為非強(qiáng)制性的商業(yè)理財(cái)保險(xiǎn)，以達(dá)到提高退出勞動(dòng)年齡后的城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的目的；第四層通過第三方的資金籌措，健全倫理性的家庭社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老制度，對于提高參保城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量具有重要意義。

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