我國(guó)農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估研究

張海真

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

引言

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，在制度革新和外部利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，逐步實(shí)現(xiàn)了由“務(wù)農(nóng)為主”向“非農(nóng)為主，務(wù)農(nóng)為輔”的兼業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。特別是戶籍制度的放開，降低了農(nóng)戶市民化的門檻，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，也出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究顯示，我國(guó)閑置宅基地的比例為10%—20%，甚至有地區(qū)達(dá)到了30%（邵海鵬，2013；李劍閣，2007）。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”的普遍情況下，為實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，越來越多的地方政府進(jìn)行了農(nóng)村宅基地退出模式的嘗試。農(nóng)村宅基地的有序退出，不僅有助于解決農(nóng)村日益嚴(yán)重的“空心化”問題，而且還有利于宅基地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，所以無(wú)論是從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度還是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置角度，對(duì)宅基地退出進(jìn)行探索都是必要的[1]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地退出的研究是近幾年才開始出現(xiàn)的。例如，戴燕燕2012年提出建立類似于城鎮(zhèn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的農(nóng)村宅基地收購(gòu)、儲(chǔ)備體系，和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系；張勇2016年對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了研究，提出應(yīng)該構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出激勵(lì)機(jī)制的總體框架，引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶退宅進(jìn)城，加快新型城鎮(zhèn)化步伐等。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宅基地退出機(jī)制的研究呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展的趨勢(shì)，但少有學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制進(jìn)行研究。鑒于此，本文試運(yùn)用平衡計(jì)分卡模型構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并對(duì)績(jī)效評(píng)估工作的有效實(shí)施進(jìn)行基本流程設(shè)計(jì)。

一、農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

（一）平衡計(jì)分卡的定義

平衡計(jì)分卡，英文名稱為Balanced Score Card，簡(jiǎn)稱BSC，最早由哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)的總裁戴維·P·諾頓于1992年在《商業(yè)評(píng)論》上第一次提出。該績(jī)效評(píng)估工具主體由財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程層面、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面組成[2]。近些年來，平衡計(jì)分卡在企業(yè)、政府部門、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等多領(lǐng)域內(nèi)被廣泛應(yīng)用。

（二）農(nóng)村宅基地退出工作平衡計(jì)分卡的要素分析

由于我國(guó)農(nóng)村宅基地退出還處于初步探索階段，宅基地退出政策、退出工作機(jī)制以及相關(guān)配套制度建設(shè)還不夠成熟，在宅基地退出過程中還存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，資金來源短缺，農(nóng)村宅基地退出需要大量、持續(xù)的資金作為支持，如果政府不能夠承擔(dān)起整合補(bǔ)償資金的責(zé)任，則會(huì)對(duì)作為權(quán)益主體的農(nóng)民獲取合理補(bǔ)償造成威脅。第二，農(nóng)戶利益訴求缺乏有效途徑，難以實(shí)現(xiàn)，或面臨住房、生計(jì)保障缺失和心理落差等問題。第三，宅基地退出工作流程缺乏規(guī)范性，補(bǔ)償機(jī)制不完善。第四，以政府為主導(dǎo)的宅基地退出過程，缺乏專業(yè)性工作人員隊(duì)伍建設(shè)，決策科學(xué)性、合理性有待進(jìn)一步提升。

基于以上對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地退出過程中存在問題的分析，試從戰(zhàn)略目標(biāo)、資金管理、人員隊(duì)伍、工作機(jī)制、公眾利益等角度對(duì)農(nóng)村宅基地退出工作的平衡計(jì)分卡要素進(jìn)行分析。其基本框架如圖1所示。

1.戰(zhàn)略目標(biāo)

戰(zhàn)略是平衡計(jì)分卡的邏輯起點(diǎn)與核心[3]。戰(zhàn)略目標(biāo)不僅體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地退出工作的初衷與使命，而且宅基地退出工作中的所有環(huán)節(jié)緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)展開，所有工作內(nèi)容都服務(wù)于此戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此，將農(nóng)村宅基地退出工作的戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為以下幾個(gè)方面：（1）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序退出，提高土地資源集約節(jié)約利用水平；（2）設(shè)立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，開辟農(nóng)戶利益訴求渠道；（3）嚴(yán)控土地建設(shè)指標(biāo)去向，做好土地重新利用后的增值收益分配；（4）加強(qiáng)工作人員的服務(wù)意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，廣泛吸納專家學(xué)者參與；（5）保護(hù)農(nóng)村風(fēng)貌和生態(tài)環(huán)境不被破壞；（6）建立規(guī)范高效的退出工作機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)。

圖1 農(nóng)村宅基地退出工作平衡計(jì)分卡框架

2.資金管理維度

首先，農(nóng)村宅基地退出需要大量、持續(xù)的資金作為支持，如果政府不能夠承擔(dān)起整合補(bǔ)償資金的責(zé)任，則會(huì)對(duì)作為權(quán)益主體的農(nóng)民獲取合理補(bǔ)償造成威脅。其次，在對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償方面，補(bǔ)償范圍不僅應(yīng)涵蓋農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值、房屋價(jià)值，而且房屋修繕費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失、搬遷花費(fèi)、房屋差額面積等也應(yīng)當(dāng)被考慮在內(nèi)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與市場(chǎng)上固定資產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)相掛鉤。最后，宅基地騰退后產(chǎn)生的增值收益應(yīng)該由農(nóng)戶共享，不應(yīng)由地方政府獨(dú)自占有。綜合來看，圍繞資金管理維度的宅基地使用權(quán)退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)一般包括補(bǔ)償資金來源渠道建設(shè)、補(bǔ)償范圍的科學(xué)合理設(shè)置、土地建設(shè)指標(biāo)的去向、土地增值收益的分配等。

3.公眾利益維度

目前，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)宅基地退出工作皆由地方政府部門進(jìn)行主導(dǎo)，農(nóng)戶則處于弱勢(shì)地位。農(nóng)村宅基地退出工作的順利開展必須以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，避免發(fā)生強(qiáng)制農(nóng)民退出或“被上樓”等現(xiàn)象。但一些地方政府為獲取建設(shè)用地指標(biāo)以中飽私囊，采取強(qiáng)制方式使農(nóng)戶退出宅基地，違背農(nóng)戶自愿、自主的基本原則。在宅基地退出過程中，農(nóng)戶應(yīng)享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，要求地方政府向農(nóng)戶充分傳達(dá)宅基地退出相關(guān)政策和即時(shí)信息。而相當(dāng)一部分農(nóng)戶由于缺乏對(duì)法規(guī)、政策的了解，加之缺乏利益訴求渠道，只能選擇被動(dòng)接受集體組織和基層政府的所有要求和安排。因此，圍繞公眾利益維度的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)一般包括農(nóng)戶退出意愿、信息公開、利益訴求渠道、農(nóng)戶滿意度等。

4.人員隊(duì)伍維度

基層政府工作人員和村集體組織干部是宅基地退出工作的直接參與者，其服務(wù)意識(shí)、道德修養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)等都在很大程度上影響著宅基地退出工作的工作質(zhì)量和效率。因此，將工作人員隊(duì)伍建設(shè)納入績(jī)效評(píng)估范圍勢(shì)在必行?；鶎拥胤秸谵r(nóng)村宅基地退出過程中只有服務(wù)的義務(wù)，沒有收益的權(quán)利[4]。村集體組織干部的基本職責(zé)是代表并維護(hù)村民的各項(xiàng)基本合法權(quán)益，必須擺正自己作為服務(wù)者而不是索取者的位置。同時(shí)，農(nóng)村宅基地退出一系列后續(xù)工作，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償范圍的選擇、新中心村建設(shè)的選址與規(guī)劃、引入外來社會(huì)資本等一系列決策性問題都需要一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)作為支持。因此，人員隊(duì)伍維度績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括工作隊(duì)伍道德修養(yǎng)、專業(yè)人員配置等。

5.工作機(jī)制維度

農(nóng)村宅基地退出工作的健康、有序、穩(wěn)定開展必須依賴于完善的內(nèi)部工作機(jī)制加以保障。首先，在工作流程上。從政策的發(fā)布，到具體方案的選定，再到組織實(shí)施，最后開展善后工作的一系列宅基地退出工作流程。每個(gè)環(huán)節(jié)都具體落實(shí)到相應(yīng)的工作部門，明確部門的職能與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門間有效協(xié)調(diào)與合作。其次，土地制度的選擇本身就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偸芤媾c談判成本和效率損失之間的權(quán)衡過程[5]，宅基地退出過程本身勢(shì)必面臨諸多農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此必須對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性做出提前的判斷和評(píng)估，對(duì)農(nóng)村宅基地退出工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。綜上所述，在工作機(jī)制維度上，農(nóng)村宅基地績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)主要包括工作流程、補(bǔ)償機(jī)制、利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理等。

（三）農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的形成

經(jīng)過上述對(duì)農(nóng)村宅基地退出工作平衡計(jì)分卡要素的分析，并結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、通知等文件，在進(jìn)行歸納、對(duì)比和提煉的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

三、農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估流程設(shè)計(jì)

農(nóng)村宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估流程主要分為前期準(zhǔn)備階段、評(píng)估實(shí)施階段和結(jié)果運(yùn)用階段三個(gè)階段，每個(gè)階段又分為三個(gè)環(huán)節(jié)，共九個(gè)環(huán)節(jié)，如圖2所示。

（一）宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估前期準(zhǔn)備階段

第一環(huán)節(jié)，建立專門的宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估組織管理機(jī)構(gòu)。宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估組織管理機(jī)構(gòu)的成員由負(fù)責(zé)該地宅基地退出工作的基層政府的上級(jí)政府人員組成，并且由該地村集體組織代表和普通村民代表共同參與。為確保機(jī)構(gòu)工作順利開展，必須保持其獨(dú)立性。組織管理機(jī)構(gòu)的主要工作職責(zé)包括：制定并修改評(píng)估方案與計(jì)劃、組織并指導(dǎo)績(jī)效評(píng)估工作過程、對(duì)績(jī)效評(píng)估過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、聽取相關(guān)利益主體的意見和建議等。

圖2 宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估流程圖

第二環(huán)節(jié)，確立多元化的評(píng)估主體。以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地退出工作，須確保多方相關(guān)利益主體的共同參與，才能有效降低基層政府部門尋租等貪腐行為發(fā)生的概率。宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估主體可以包括：政府職能部門、村集體組織、利益相關(guān)農(nóng)戶、第三方評(píng)估組織等。在評(píng)估過程中，應(yīng)充分發(fā)揮各評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)，相互協(xié)調(diào)配合，確?？?jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀公正。

第三環(huán)節(jié)，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)。部分宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估主體，如村集體組織、利益相關(guān)農(nóng)戶等缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)估重要性的認(rèn)知，對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的理解能力和具體操作能力都有待加強(qiáng)。因此，為確保多方評(píng)估主體的有效參與，減少績(jī)效評(píng)估工作中因評(píng)估主體主觀原因而造成的結(jié)果失真，有必要對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，使其充分理解績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的含義和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估實(shí)施階段

第一環(huán)節(jié)，參照評(píng)估指標(biāo)體系，全面搜集績(jī)效信息，確保搜集信息的全面性、真實(shí)性、有效性。首先要構(gòu)建多元化的宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估信息采集渠道。主要包括：對(duì)利益相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地采訪調(diào)查，并確保被調(diào)查者不受外界因素干擾；隨機(jī)抽取一定的樣本進(jìn)行匿名問卷調(diào)查，確保有效問卷的數(shù)量足夠以及具備代表性；以間接方式比如通過相關(guān)記錄、報(bào)表、報(bào)告等材料獲取績(jī)效信息，但必須對(duì)材料的真實(shí)性進(jìn)行甄別。對(duì)于不同渠道所獲取的績(jī)效評(píng)估信息，還應(yīng)該通過座談會(huì)等形式對(duì)其進(jìn)行討論與驗(yàn)證，以確保最終獲取的績(jī)效評(píng)估信息得到最終核實(shí)[6]。

第二環(huán)節(jié)，整理、加工、處理信息并作出評(píng)估結(jié)論。對(duì)從多渠道獲取的績(jī)效信息進(jìn)行識(shí)別和篩選，保證信息的全面性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性。將篩選后的信息對(duì)照績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行歸納和整理，形成績(jī)效指標(biāo)考核報(bào)告表，并結(jié)合績(jī)效指標(biāo)考核報(bào)告表進(jìn)行文字性的總結(jié)，最終形成一份完整的績(jī)效評(píng)估報(bào)告。

第三環(huán)節(jié)，受理被評(píng)估對(duì)象的評(píng)估申訴。宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估結(jié)果首先向被評(píng)估對(duì)象即基層政府部門及其工作人員和村集體干部進(jìn)行告知。作為被評(píng)估對(duì)象，如對(duì)評(píng)估結(jié)果持有異議，則向績(jī)效評(píng)估組織管理機(jī)構(gòu)提出申訴?？?jī)效評(píng)估組織管理機(jī)構(gòu)受理申訴之后，在合理工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核。如有真實(shí)必要，則對(duì)評(píng)估報(bào)告結(jié)果進(jìn)行修正，確?？?jī)效評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（三）宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估工作結(jié)果運(yùn)用階段

第一環(huán)節(jié)，公示評(píng)估結(jié)果，并設(shè)立投訴、反饋機(jī)制。經(jīng)過復(fù)核后的績(jī)效評(píng)估結(jié)果報(bào)告應(yīng)及時(shí)通過政府信息公告欄、村民會(huì)議、地方政府網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)公眾號(hào)等方便農(nóng)戶獲取的方式進(jìn)行公示，公示結(jié)果應(yīng)當(dāng)詳細(xì)全面。并且設(shè)立專門的投訴、反饋渠道，如投訴信箱、投訴電話熱線、網(wǎng)上投訴等讓農(nóng)戶懂得操作、敢于發(fā)聲的方式，接受社會(huì)各方對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督和質(zhì)疑。

第二環(huán)節(jié)，將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用于工作部門和人員的獎(jiǎng)懲中去。長(zhǎng)期以來，績(jī)效評(píng)估結(jié)果一般提交給所謂的上級(jí)部門作為資料進(jìn)行保存，而很少真正體現(xiàn)在對(duì)相關(guān)工作部門和人員的獎(jiǎng)懲中。因此，有必要將宅基地退出工作績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行等級(jí)劃分，如劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)。對(duì)于獲得優(yōu)秀的基層政府和村集體組織給予榮譽(yù)稱號(hào)，或在稅收、財(cái)政等方面給予一定的優(yōu)惠支持政策；而對(duì)于不合格的基層政府和村集體組織則采取一定的懲戒措施，但也要注意避免“一票否決”等極端現(xiàn)象的發(fā)生。

第三環(huán)節(jié)，為新一輪績(jī)效評(píng)估目標(biāo)及績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定而提供依據(jù)[6]。在績(jī)效評(píng)估工作中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問題，比如：績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠全面、績(jī)效信息難獲取、績(jī)效評(píng)估目標(biāo)不恰當(dāng)?shù)取Ｍ瑫r(shí)，績(jī)效評(píng)估結(jié)果也揭示出宅基地退出工作過程中需要進(jìn)一步改善的事項(xiàng)或急需解決的問題?？傊?，根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

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