財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)后果：分稅制、土地財(cái)政與地方政府產(chǎn)業(yè)偏好

劉紅芹

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433）

引言

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)二十幾年的高速增長，土地財(cái)政是最主要的發(fā)動機(jī)。地方政府在發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)的過程中，雖推進(jìn)了中國近年來的城市化和工業(yè)化建設(shè)，帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，但與此同時，也給中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定方面帶來了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。直觀來看，地方政府對土地財(cái)政依賴的加深，改變了地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，帶來了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；同時，也降低了土地資源配置效率，加大了收入分配不平等。尤其是目前土地財(cái)政增長乏力、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢慢進(jìn)入新常態(tài)時期，經(jīng)濟(jì)增長的動力也從原來依靠增量發(fā)展，到慢慢需要向依靠存量過渡。在此之前，亟須了解上一階段地方政府依賴土地經(jīng)濟(jì)的根源，以及這一依賴對長期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。周飛舟（2007）、陶然等（2009）指出，地方政府經(jīng)營土地的根源在于分稅制下的財(cái)政壓力所迫，若不在土地上動腦筋，則財(cái)政收支很難平衡，在這種激勵下，地方政府熱衷于出讓土地，同時將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到與土地相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑產(chǎn)業(yè)上來。本研究通過構(gòu)造稅收損失這一指標(biāo)，用以衡量分稅制影響的指標(biāo)變量，同時將分析層次放到地級市的維度，對上述假說進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。

一、財(cái)政現(xiàn)狀及研究假說

1994年前的財(cái)政包干制的設(shè)計(jì)將與企業(yè)有關(guān)的稅收和利潤都留給地方政府，這一稅收體制安排激勵地方政府大力發(fā)展國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以獲取工商稅收和企業(yè)利潤；分稅制的設(shè)計(jì)，改變了包干制下的政府原來按照企業(yè)隸屬關(guān)系來劃分企業(yè)所得稅、按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅的稅種劃分方式，通過劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，將與企業(yè)有關(guān)的稅收幾乎全歸為中央所有，導(dǎo)致地方政府發(fā)展企業(yè)的激勵減弱，并將發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)營土地上來，一方面可以獲取完全屬于地方的營業(yè)稅，另一方面可以獲取全支配土地出讓金收入。

這一稅制改革讓中央政府上收了大量的財(cái)權(quán)，從1994年政策剛出臺時，將預(yù)算內(nèi)最重要的增值稅的75%歸為中央政府，到后期2002年、2003年接續(xù)調(diào)整使得地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅；而在地方財(cái)權(quán)被上收的同時，財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加（周業(yè)安，2000），因此使得地方政府面臨巨大的財(cái)政缺口。這一財(cái)政缺口，的確會迫使地方政府主動尋求各種預(yù)算外的收入彌補(bǔ)，而積極開發(fā)、出讓土地，不僅可以獲得預(yù)算外的土地出讓金收入，更重要的是預(yù)算內(nèi)與土地相關(guān)的稅收也能得到極大的增加。

地方政府在經(jīng)營土地的過程中所獲取的收益多簡單指土地出讓金收入，但由于地方政府在經(jīng)營土地過程中，通過招商引資等方式帶來了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。廣義而言，地方政府經(jīng)營土地的獲益也應(yīng)該包含這些與土地發(fā)展相關(guān)的直接稅收和間接稅收（陶然等，2007）。本文根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的定義，計(jì)算得到了我們得到按照不同口徑計(jì)算的地方政府土地財(cái)政依賴程度（以收入占地方預(yù)算收入的比重衡量依賴度），結(jié)果（見下頁表1）。基于整理的數(shù)據(jù)顯示，地方政府對狹義“土地財(cái)政”的財(cái)政依賴程度，已經(jīng)從1999年的不到10%，到近年已經(jīng)超過了50%的水平。在計(jì)入與經(jīng)營土地有關(guān)的直接和間接稅收后，平均而言財(cái)政依賴程度保持在70%上下，在2010年時甚至逼近地方政府一般預(yù)算收入的100%。從這個意義來說，不僅地方政府的“第二財(cái)政”得依靠土地出讓，“第一財(cái)政”的歲入，也要仰仗土地經(jīng)營，尤其是與之密切聯(lián)系的建筑和房產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)。

表1 地方政府歷年土地收入占地方預(yù)算收入的比重（單位：%）

因此，在分稅制的安排下，一方面，造成了直接的總量上的稅收損失，帶來財(cái)政缺口，這迫使地方政府的財(cái)政激勵轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地；另一方面，從結(jié)構(gòu)上，由于建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)征收的營業(yè)稅全屬于地方政府所有，因此在土地財(cái)政激勵下的地方政府也會改變產(chǎn)業(yè)偏好，積極促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，忽視工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和轉(zhuǎn)型。因此，本文提出以下兩個假說并加以檢證：

假說1：在分稅制的財(cái)政制度設(shè)計(jì)下，由于與企業(yè)相關(guān)的稅收大部分被上級政府所分享，地方政府在這一制度安排下存在著較高的稅收損失，這一稅收損失程度的高低決定了地方政府經(jīng)營土地?zé)崆榈母叩?。?dāng)?shù)胤秸诜侄愔葡碌亩愂論p失越高時，地方政府的土地經(jīng)營熱情越高，表現(xiàn)為土地出讓面積的增多，以及土地出讓收入的增加。

假說2：稅收損失下的地方政府，由于存在營業(yè)稅激勵及發(fā)展土地的雙重激勵，會更偏向于發(fā)展房地產(chǎn)和建筑業(yè)，促進(jìn)了該行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

在這里，本文采用稅收損失這一概念來衡量分稅制的影響，而非直接采用財(cái)政缺口這一概念?，F(xiàn)有研究多簡單采用預(yù)算內(nèi)外收支差距來衡量財(cái)政缺口的大小，但由于中國有預(yù)算平衡的原則，因而簡單地使用預(yù)算收支差距往往無法真實(shí)地反映一個地市的真實(shí)財(cái)政收入能力和支出責(zé)任的差距?；谶@一現(xiàn)實(shí)原因，孫秀林、周飛舟（2013）就試圖引入“稅收損失”這一概念，衡量地方政府在其經(jīng)濟(jì)總量所產(chǎn)生的所有稅收中，有多少被上級政府凈分享（上繳上級收入-上級返還收入），進(jìn)而來衡量分稅制及其后續(xù)所得稅改革等制度的影響。因此，稅收損失這一概念衡量了在新的財(cái)政體制下，上級政府（如中央政府或省政府）從地方“集中”的稅收。當(dāng)上級政府集中的稅收越多時，地方本級政府的稅收損失也越高，由此帶來的財(cái)政缺口和財(cái)政壓力也會越大。

二、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）計(jì)量模型與變量

根據(jù)上文分析，考慮當(dāng)前的土地出讓情況（產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r）會受上一期的土地發(fā)展情況（產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r）的影響，因此設(shè)定如下動態(tài)面板模型：

其中，因變量Yit表示地級市i在年份t的土地出讓情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，其中土地出讓狀況用土地出讓收入來衡量；產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r采用房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的從業(yè)人員數(shù)來衡量建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用制造業(yè)的從業(yè)人員數(shù)衡量制造業(yè)的發(fā)展。lostit表示地級市i在t年的稅收損失程度，計(jì)算方式參照孫秀林、周飛舟（2013）。Zit表示其他各類衡量地市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等控制變量，包括人均發(fā)展水平（用人均GDP來衡量）、城市化水平（非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎兀?、工業(yè)化水平（二產(chǎn)GDP占總GDP比重）、人口密度（轄區(qū)總?cè)丝诔暂爡^(qū)總面積）。ei為地市級的固定效應(yīng)，εit為殘差項(xiàng)。

本文選用的樣本范圍為1999—2007年的全國地級市，其中不包括直轄市、西藏相關(guān)地級市的樣本，數(shù)據(jù)來源于歷年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于模型包含了因變量的滯后項(xiàng)的影響，因而是一個動態(tài)面板模型，因此選用綜合考慮系統(tǒng)GMM（system-GMM）和差分GMM（DID-GMM）的one-step估計(jì)和two-step估計(jì)。同時，采用固定效應(yīng)的面板估計(jì)和混合回歸估計(jì)，通過對比各類不同估計(jì)方法的回歸結(jié)果，以作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的一部分。

（二）實(shí)證結(jié)果分析

1.稅收損失與土地財(cái)政。表2給出了稅收損失與土地出讓收入之間的計(jì)量回歸結(jié)果，這里綜合對比了系統(tǒng)GMM、差分GMM、固定效應(yīng)模型和混合回歸四種不同估計(jì)方法的實(shí)證結(jié)果。一般而言，由于混合OLS的估計(jì)方法通常會高估因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)，而固定效應(yīng)估計(jì)則會低估因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)。因此，如果GMM的估計(jì)值介于上述二者估計(jì)值的范圍之間，那么說明采用GMM的估計(jì)方法是更有效的（孫秀林等，2013）。表2結(jié)果顯示，因變量的一階滯后變量在系統(tǒng)GMM估計(jì)模型中的系數(shù)分別為0.561（模型1）和0.529（模型2）；在差分GMM估計(jì)模型中的系數(shù)分別為0.605（模型3）和0.533（模型4），都高于固定效應(yīng)模型的估計(jì)系數(shù)0.374（模型5），且低于混合回歸模型的估計(jì)系數(shù)0.641（模型6）。因而說明，采用GMM的估計(jì)方式結(jié)果會更為可靠有效。

實(shí)證結(jié)果顯示，地方政府在分稅制下的稅收損失的確會帶來地方政府土地出讓收入的顯著上升。這說明，在分稅制的安排下，當(dāng)?shù)胤秸畵p失了更多與企業(yè)發(fā)展相關(guān)的稅收時，會有更強(qiáng)烈的激勵去土地市場上尋求收入彌補(bǔ)。其他社會經(jīng)濟(jì)控制變量，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對土地出讓收入有一定影響外，城市化水平、工業(yè)化水平和人口密度都對土地出讓收入沒有顯著影響。對比模型（1）到模型（4）可以看出，人均稅收損失對土地出讓收入的影響都是正向顯著作用，因而可以認(rèn)為本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。其次，上一期的土地出讓收入對本期的土地出讓收入有著顯著為正的影響，說明地方政府對土地財(cái)政的依賴存在著持續(xù)性的影響，隨著時間的變遷，地方政府對土地市場發(fā)展的依賴會逐步加深。

表2 稅收損失對土地出讓收入的影響

2.財(cái)政壓力與產(chǎn)業(yè)偏好。表3顯示了稅收損失與地方政府產(chǎn)業(yè)偏好之間關(guān)系的實(shí)證結(jié)果。根據(jù)模型7和模型8可以發(fā)現(xiàn)，不同產(chǎn)業(yè)的滯后項(xiàng)均對本產(chǎn)業(yè)的當(dāng)期發(fā)展有著顯著為正的促進(jìn)作用，這符合預(yù)期，衡量了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。但除此以外，實(shí)證結(jié)果顯示，稅收損失對與當(dāng)?shù)氐慕ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)有著顯著為正的影響。這說明，稅收損失越大的地方，地方政府越傾向于發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，地方對土地財(cái)政的依賴作用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的影響。同時，地方的制造業(yè)發(fā)展，卻并沒有因此受到影響，這一點(diǎn)表3模型8顯示出地方政府的制造業(yè)并沒有受稅收損失的影響。一個可能的原因在于，地方政府可以通過引入制造業(yè)帶動了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，因而，在一定程度上，抵消了由于分稅制將增值稅大部分歸于地方所有，而導(dǎo)致無心發(fā)展工業(yè)企業(yè)的影響。

關(guān)于地方政府經(jīng)營土地與經(jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系，HanLi（2015）指出，地方政府經(jīng)營土地激勵興起，并不必然代表著企業(yè)發(fā)展的減弱。當(dāng)經(jīng)營土地與經(jīng)營企業(yè)之間是互補(bǔ)的時候，二者可以不必然互斥。這一觀點(diǎn)也類似于陶然的觀點(diǎn)，認(rèn)為地方政府可以通過協(xié)議出讓，引入外資，帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地價(jià)上升，最終保證從招拍掛出讓方式中獲取巨額收益。在實(shí)證中，Han Li（2015）發(fā)現(xiàn)，地方政府的稅收損失會導(dǎo)致國有工業(yè)企業(yè)的發(fā)展減弱，認(rèn)為在中國工業(yè)用地與商住用地間是存在土地競爭關(guān)系的，這也與黃少安等（2012）一文所認(rèn)為的二者在土地使用上相互競爭觀點(diǎn)相一致。但是，考慮到兩者之間到底是互補(bǔ)還是競爭，取決于此地區(qū)地方政府是否需要通過工業(yè)來帶動服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，本文按照東、中、西三個區(qū)域，分子樣本檢驗(yàn)稅收損失對地區(qū)制造業(yè)的影響，實(shí)證結(jié)果如表3模型9至模型11。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對中、部地區(qū)而言，稅收損失下的土地財(cái)政激勵，對地方制造業(yè)的發(fā)展仍無顯著影響。但對東部地區(qū)而言，地方政府的制造業(yè)卻在土地收入激勵下發(fā)展壯大。此外，稅收損失對制造業(yè)的影響雖無統(tǒng)計(jì)意義上的顯著，但其影響方向?yàn)樨?fù)?？赡艿脑蛟谟冢胤秸疄榱送恋厥杖攵偁?，由于需要以工業(yè)帶動服務(wù)業(yè)的方式發(fā)展促進(jìn)地土地財(cái)政發(fā)展，東部地區(qū)在招商引資競爭中占據(jù)了比較大的優(yōu)勢，因而土地市場的繁榮發(fā)展反而促進(jìn)了傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展。

表3 稅收損失對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

結(jié)語

本文根據(jù)分稅制的具體內(nèi)容，構(gòu)建了衡量分稅制對地方財(cái)力影響的“稅收損失”這一指標(biāo)，并利用1999年以來全國283個地級市的數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，在分稅制的財(cái)政安排下，與企業(yè)有關(guān)的稅收大部分被劃分為上級政府所有，因而地方政府稅收損失越嚴(yán)重的地方，其經(jīng)營企業(yè)的激勵越弱，經(jīng)營土地的激勵越強(qiáng)，以試圖從發(fā)展土地中獲取預(yù)算外的土地收入。這是分稅制這種“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移”，導(dǎo)致了地方政府從土地市場上尋求替代收入，造成了目前地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴土地的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步影響了現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局。要解決這一問題，關(guān)鍵還是要雙管齊下，一方面，規(guī)范和約束地方政府在土地市場上的操作和收益，降低地方政府的土地市場獲益；另一方面，加快地方主體稅種建設(shè)，增加地方政府自有財(cái)力，通過給地方政府提供長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的稅收收入，減少地方政府對當(dāng)前土地收入的依賴現(xiàn)狀，保證未來政府的收入結(jié)構(gòu)和規(guī)模更加規(guī)范和健康。

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