婚姻登記異地辦理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及保障機(jī)制研究

章林

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院，北京101601）

自一夫一妻的婚姻家庭制度形成以來，古今中外，婚姻的成立或解除皆須經(jīng)過一定的程序。在現(xiàn)代，這些程序主要有宗教方式、習(xí)慣方式和登記方式，我國(guó)是采用登記方式。我國(guó)的婚姻登記，是指國(guó)家依法委托特定職能機(jī)關(guān)按照當(dāng)事人的申請(qǐng)對(duì)于當(dāng)事人的婚姻狀況進(jìn)行記載或不予記載的行為過程，以及因這種記載或不記載而發(fā)生特定法律效力的事實(shí)狀態(tài)。

一、婚姻登記異地辦理的含義及意義

（一）婚姻登記異地辦理的含義

2003年的《婚姻登記條例》規(guī)定，內(nèi)地居民結(jié)婚或離婚，男女雙方應(yīng)當(dāng)共同到一方當(dāng)事人常住戶口所在地的區(qū)縣民政局辦理。也就是說，關(guān)于婚姻登記的管轄，我國(guó)采取的是戶籍地原則。婚姻登記異地辦理，就是男女雙方在戶籍地以外的其他地方的婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記。從婚姻登記機(jī)關(guān)的角度來講，就是為雙方戶籍均不在本地的男女辦理婚姻登記。

（二）婚姻登記異地辦理的意義

1.婚姻登記異地辦理可以切實(shí)提高外來人口的生活效率。隨著現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的加快，人口遷移和人口流動(dòng)成為社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)，這種常態(tài)的人口遷移在當(dāng)前的戶籍制度下產(chǎn)生了大量的人戶分離現(xiàn)象。尤其是北上廣深這樣的一線城市，大量外來人口長(zhǎng)年在此工作、學(xué)習(xí)和生活，成了“漂著”的人。在大量的外來人口中，處于適婚年齡的年輕人又占到了相當(dāng)高的比例。由于生活節(jié)奏快、工作壓力大、出行不便、請(qǐng)假難等多種原因，回原籍辦理婚姻登記成為困擾適婚外來人口的難題。開展婚姻登記異地辦理，可以切實(shí)解決他們的“登記難”問題，大大提高他們的生活效率。

2.婚姻登記異地辦理可以有效強(qiáng)化政府的社會(huì)管理能力。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的公共行政管理強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)應(yīng)站在“以民為本”的立場(chǎng)，著力提高行政管理的效能和效率，減少人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的支出和浪費(fèi)?；橐龅怯浭菄?guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行公共行政管理的一個(gè)重要組成部分，因而婚姻登記工作也應(yīng)該本著便民利民的原則，提高行政效能，提升政府的管理能力。

3.婚姻登記異地辦理是公共服務(wù)均等化的要求。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加快。社會(huì)各界廣泛關(guān)注社會(huì)服務(wù)發(fā)展和社會(huì)公平正義，對(duì)基本社會(huì)服務(wù)提出了新的更高要求，也給基本社會(huì)服務(wù)發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，其中就包括婚姻登記如何更加便民等民生關(guān)切。

從公共行政的角度來看，婚姻登記是政府向全社會(huì)提供的公共服務(wù)物品。社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品旨在滿足民眾的生存、生活和發(fā)展等社會(huì)性的直接需求，它面向全體公眾，以公眾的利益為導(dǎo)向?；橐龅怯涀鳛樯鐣?huì)公共服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，它強(qiáng)調(diào)的也是以民為本，一切以民眾的利益為上。黨的十五屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，為外來人口提供婚姻登記服務(wù)也恰好契合了“開放”和“共享”的內(nèi)涵要求。

二、婚姻登記異地辦理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

婚姻登記異地辦理可以大大提升外來人口的生活質(zhì)量，提升政府部門的管理能力，同時(shí)提升社會(huì)服務(wù)均等化水平。因此，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出，建立和完善公民婚姻信息數(shù)據(jù)庫(kù)，探索開展異地辦理婚姻登記工作。目前，北京、青島等地已經(jīng)在全市范圍內(nèi)打破了戶籍限制，擁有本市戶籍的居民可以在全市任一婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記，而不再受戶籍所在區(qū)縣的限制。北京還在探索嘗試為持有北京市居住證的外來人口辦理婚姻登記，這在全國(guó)具有開創(chuàng)意義。

婚姻登記異地辦理雖然意義重大，但是面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)

首先，婚姻登記異地辦理存在管轄權(quán)障礙。2003年《婚姻登記條例》第4條規(guī)定：“內(nèi)地居民結(jié)婚，男女雙方應(yīng)當(dāng)共同到一方當(dāng)事人常住戶口所在地的婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記?！睘橥鈦砣丝谵k理婚姻登記，婚姻登記機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)的管轄權(quán)，此婚姻登記存在程序瑕疵。

其次，為外來人口辦理婚姻登記服務(wù)會(huì)增加被訴風(fēng)險(xiǎn)。開放婚姻登記異地辦理后，勢(shì)必會(huì)加大外來人口流入地婚姻登記機(jī)關(guān)的工作量。隨著工作量的增加，疏漏在所難免。一旦出現(xiàn)有效投訴和行政過錯(cuò)敗訴案件，不僅影響婚姻登記機(jī)關(guān)等級(jí)評(píng)定結(jié)果，更會(huì)使民政部門為民服務(wù)的形象受損。

（二）人員配備風(fēng)險(xiǎn)

為外來人口提供婚姻登記服務(wù)將直接導(dǎo)致外來人口流入地婚姻登記數(shù)量的增加，進(jìn)而帶來婚姻登記工作人員數(shù)量不足的問題。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，婚姻登記工作人員數(shù)量增加在所難免，但配備多少工作人員能夠滿足需要卻難以精確測(cè)算。《婚姻登記機(jī)關(guān)登記評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》以轄區(qū)戶籍人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)婚姻登記員的配備提出了指導(dǎo)性的要求。但由于外來人口流動(dòng)性強(qiáng)，其婚姻登記需求難以預(yù)測(cè)，給各婚姻登記機(jī)關(guān)工作人員的精準(zhǔn)配備帶來難度。

（三）網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)無疑是意義重大的，它帶動(dòng)了人類的信息化革命，給人們的生活帶來了便利，也大大提升了政府的公共服務(wù)能力。2012年，全國(guó)婚姻登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，各地婚姻登記管理信息系統(tǒng)與民政部婚姻登記數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，這為婚姻登記異地辦理提供了技術(shù)支持。但是，在看到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來便利的同時(shí)，我們也要清楚地意識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、維護(hù)與管理存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)?；橐龅怯浌ぷ鲾?shù)據(jù)量大、時(shí)效性強(qiáng)、登記節(jié)點(diǎn)多，為外來人口提供婚姻登記異地辦理服務(wù)后，在“情人節(jié)”等婚姻登記高峰日，會(huì)不會(huì)也出現(xiàn)婚姻登記信息系統(tǒng)癱瘓的問題？如何在技術(shù)上加強(qiáng)和完善婚姻登記信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行是不可回避的問題。

（四）信息缺乏及失真風(fēng)險(xiǎn)

婚姻登記信息數(shù)據(jù)的完整與真實(shí)是實(shí)現(xiàn)婚姻登記異地辦理的基礎(chǔ)，但目前民政部婚姻登記信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)存在以下問題。

1.信息的不完整性。長(zhǎng)期以來，婚姻登記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦理，在分散的登記體制下，受婚姻登記員專業(yè)化程度低、流動(dòng)性大、辦公條件差、經(jīng)費(fèi)困難等條件的限制，婚姻登記當(dāng)事人的信息采集很不規(guī)范，殘缺不全。加之時(shí)間跨度大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道區(qū)劃調(diào)整等，檔案資料不易找到，信息資料相當(dāng)不完整。

2.信息的不對(duì)稱性。由于民政部門與司法、公安等部門沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，各部門之間存在信息不對(duì)稱，如法院的判決書不可能送達(dá)婚姻登記窗口，婚姻登記機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人離婚情況不能知悉。當(dāng)事人相關(guān)證件上信息的真實(shí)性也難以甄別，如公安戶籍管理的不規(guī)范性造成的差錯(cuò)，戶口簿上是已婚，而實(shí)際上是未婚或離異等。另外，省市之間的時(shí)空隔離、要求不對(duì)等也造成信息的不對(duì)稱。

3.信息的虛假性。婚姻登記機(jī)關(guān)在查驗(yàn)當(dāng)事人證件、資料和婚姻狀況、防止違法婚姻方面缺乏有效的措施和技術(shù)手段，婚姻登記工作仍然存在著一定的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。假的身份證件、假的戶口簿和虛假的婚姻登記記錄，經(jīng)常使婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行錯(cuò)誤的婚姻登記。

4.信息補(bǔ)錄的滯后性。全國(guó)婚姻登記信息系統(tǒng)的有效運(yùn)行有賴于海量的信息錄入?；橐龅怯浶畔⒌臄?shù)字化就其實(shí)質(zhì)來說是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?？v向上，涉及從國(guó)家民政部到地方各級(jí)民政部門多層專業(yè)主管機(jī)關(guān)和工作機(jī)構(gòu)；橫向上，涉及民政部門、檔案部門等相關(guān)部門。因此，這一項(xiàng)工程中的上通下達(dá)、左右協(xié)調(diào)是保證該工程成功的決定性因素。另外，由于這項(xiàng)工作具體涉及全國(guó)各地多達(dá)幾億條婚姻登記信息，而其中又包括結(jié)婚、離婚、再婚等多種情況，因此工作量之大、工作時(shí)間之久都給婚姻登記信息系統(tǒng)的有效運(yùn)行造成阻礙。

（五）當(dāng)事人誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)

2003年的《婚姻登記條例》生效后，不論是辦理結(jié)婚登記還是離婚登記，都不需當(dāng)事人所在單位或其居住的村（居）委會(huì)出具介紹信。當(dāng)事人是否符合結(jié)婚或離婚的條件，一是憑借全國(guó)婚姻登記信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)來甄別，二是依靠當(dāng)事人的聲明來?yè)?dān)保。在全國(guó)婚姻登記信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)不完善的情況下，當(dāng)事人出具虛假聲明，騙取婚姻登記并非難事。實(shí)行婚姻登記異地辦理后，當(dāng)事人誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)大大增加，婚姻登記機(jī)關(guān)工作出錯(cuò)的幾率進(jìn)一步提高。

三、婚姻登記異地辦理的保障機(jī)制

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，打破在戶籍地辦理婚姻登記的限制，為外來人口辦理婚姻登記提供便利，實(shí)行婚姻登記異地辦理將是大勢(shì)所趨。雖然為外來人口辦理婚姻登記面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，但各地政府和婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)立足民生需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，突破發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍地婚姻登記體制，不斷提升婚姻登記服務(wù)保障水平，為外來人口提供均等化的社會(huì)服務(wù)和生活便利。

（一）清除管轄權(quán)障礙，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)

《居住證暫行條例》的相關(guān)規(guī)定為清除管轄權(quán)障礙提供了基本的政策支持。國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》第5條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全為居住證持有人提供基本公共服務(wù)和便利的機(jī)制?？h級(jí)以上人民政府發(fā)展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力資源社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計(jì)生等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，做好居住證持有人的權(quán)益保障、服務(wù)和管理工作。”第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會(huì)公布居住證持有人享有的公共服務(wù)和便利的范圍?！边@些為居住證持有人異地辦理婚姻登記提供了基本的政策支持。

行政委托的相關(guān)規(guī)定為清除管轄權(quán)障礙提供了可能。行政委托是指行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者個(gè)人，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)可以在法律允許的范圍內(nèi)將自己擁有的行政處罰等職權(quán)委托給其他具有法定技術(shù)設(shè)備和人員條件的組織行使，行政委托在我國(guó)的行政管理中廣泛存在。外來人口居住地民政部門應(yīng)與其戶籍地民政部門積極聯(lián)系，建立合作，如果能夠取得外來人口戶籍地民政部門的行政委托，則為外來人口異地辦理婚姻登記的管轄權(quán)障礙將不復(fù)存在。

（二）引導(dǎo)當(dāng)事人有序流動(dòng)，降低人員配備風(fēng)險(xiǎn)

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和新型科技的作用，運(yùn)用網(wǎng)上預(yù)約和實(shí)時(shí)登記動(dòng)態(tài)顯示系統(tǒng)引導(dǎo)當(dāng)事人有序流動(dòng)。一是升級(jí)婚姻登記系統(tǒng)，拓寬網(wǎng)上預(yù)約途徑，讓當(dāng)事人可以通過手機(jī)APP、短信、微信或第三方網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上預(yù)約、撤銷和查詢，最大限度滿足當(dāng)事人預(yù)約需求。二是借鑒交通流量實(shí)時(shí)顯示系統(tǒng)，通過網(wǎng)上已預(yù)約數(shù)量顯示特定日期預(yù)約量飽和度。當(dāng)事人可根據(jù)預(yù)約數(shù)量判斷等候時(shí)間，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間。三是婚姻登記機(jī)關(guān)配置自動(dòng)叫號(hào)系統(tǒng)并與婚姻登記系統(tǒng)、預(yù)約系統(tǒng)對(duì)接，在當(dāng)?shù)孛裾畔⒕W(wǎng)、婚姻登記機(jī)關(guān)LED動(dòng)態(tài)顯示屏上動(dòng)態(tài)顯示登記量和等候時(shí)間。通過以上方式適時(shí)對(duì)外發(fā)布高峰日預(yù)警信息，智能提示，科學(xué)疏導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)登記量合理分布。

（三）確保網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

婚姻登記信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)工作對(duì)系統(tǒng)建設(shè)、穩(wěn)定運(yùn)行及客戶服務(wù)提出了很高的要求。民政部前期主要工作是負(fù)責(zé)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的規(guī)劃和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開發(fā)全國(guó)婚姻登記信息系統(tǒng)，承擔(dān)基礎(chǔ)支撐環(huán)境建設(shè)，承擔(dān)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的組織實(shí)施和運(yùn)行維護(hù)工作。近年來，民政部門繼續(xù)推進(jìn)婚姻登記數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，逐步提升數(shù)據(jù)完備性，不斷完善系統(tǒng)功能，深度挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用、統(tǒng)計(jì)分析等功能，為社會(huì)管理決策提供支持。今后，民政部門要進(jìn)一步加大工作力度，無論是在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)還是在系統(tǒng)軟硬件環(huán)境方面，都全力做好系統(tǒng)的技術(shù)支持和系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)工作，確保系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。

（四）建立當(dāng)事人誠(chéng)信檔案，降低詐騙風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，要求加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使遵法守法成為全體人民共同追求和自覺行動(dòng)。2003年的《婚姻登記條例》要求公民在申請(qǐng)結(jié)婚登記時(shí)出具無配偶聲明及與對(duì)方無直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明，這種聲明本身就具有法律效力，要求本人承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。因此，婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)建立涵蓋全國(guó)的誠(chéng)信檔案，將弄虛作假，騙取婚姻登記行為記錄在案，并通報(bào)公安、勞動(dòng)就業(yè)、金融信貸等相關(guān)部門，以此提升公眾誠(chéng)信意識(shí)，減少或杜絕婚姻登記中的欺詐行為。

（五）全面提升服務(wù)能力，應(yīng)對(duì)全新挑戰(zhàn)

2011年以來，各地民政部門以創(chuàng)建國(guó)家等級(jí)婚姻登記機(jī)關(guān)為抓手，按照5A級(jí)婚姻登記機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)登記場(chǎng)所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大場(chǎng)地面積，重新裝修登記場(chǎng)所，合理設(shè)置功能區(qū)域，更新配置服務(wù)設(shè)施設(shè)備，增加人員編制，實(shí)現(xiàn)了場(chǎng)地、設(shè)施和面貌大大改觀，婚姻登記機(jī)關(guān)整體形象和服務(wù)能力大大提升。今后，婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)狠抓管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提升，進(jìn)一步提高管理效能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)婚姻登記異地辦理，實(shí)現(xiàn)婚姻登記服務(wù)均等化。

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