我國現(xiàn)階段稅收征管效率問題探討

張春雷 彭雙澤

摘要：稅收是我國財政收入的重要來源，根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)計算，以2015年為例，我國稅收收入占國家財政收入的82.04%。國家的稅收征管能力基本上決定了國家的財政能力，財政能力是國家實現(xiàn)其職能的基礎(chǔ)。經(jīng)濟新常態(tài)下，復(fù)雜的市場經(jīng)濟環(huán)境給稅收征管提出了更高的要求，提升稅收征管效率對我國經(jīng)濟發(fā)展具有現(xiàn)實意義，怎樣以稅收促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)稅收收入成為一個需要重要的思考方向。文章基于我國經(jīng)濟新常態(tài)的形勢對我國稅收征管效率問題進(jìn)行了探討，提出了提高我國稅收征管效率的思路和路徑。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)階段；稅收成本；稅收征管效率

一、稅收征管效率相關(guān)理論

（一）稅收征管效率涵義

稅收征管是指國家稅務(wù)部門依照稅收法律法規(guī)進(jìn)行稅收征收與管理的具體操作過程。在稅收征管過程中會產(chǎn)生一系列的人力、公務(wù)和設(shè)施成本，即稅收征管成本。稅收征管成本是指稅務(wù)機關(guān)征收稅額與最終國庫收入的差額，是稅收的最直接成本，也是國內(nèi)外學(xué)者普遍關(guān)注的熱點稅收問題。一般說來，稅收征管成本具有累退性的特點，一個國家或地區(qū)的稅源越豐富、越集中，稅收收入越多，其稅收征管成本就越低。

稅收征管成本的高低，是衡量稅收征管效率的重要指標(biāo)。稅收征管過程會消耗一定的人力、物力、財力，因此稅收征管成本是稅收征管過程中產(chǎn)生不可避免的費用。過多的稅收成本會造成許多不必要的稅收損失，因此稅收成本最小化問題是許多執(zhí)政者和學(xué)者所關(guān)注的問題。“經(jīng)濟學(xué)之父”亞當(dāng)·斯密（1776）在《國民財富的性質(zhì)和原因研究》一書中提出了稅收的四大原則“平等、確實、便利和最少征收費”，認(rèn)為在稅收征管過程中，應(yīng)當(dāng)用最簡便的方式征收，最大限度的減少征收費用，實現(xiàn)稅收征管成本的最小化，提高稅收征管效率。

稅收征管效率是衡量稅務(wù)部門稅收征管工作的有效性的指標(biāo)，表明稅收的成本與效益之間的關(guān)系。稅收征管效率對國家稅收收入有重要影響，李建軍（2013）在《稅收征管是稅收收入高速增長的原因嗎》一文中對稅收征管效率與稅收收入的關(guān)系做了詳細(xì)的實證分析，全國平均的稅收征管效率提高1%，全國總稅收收入提高0.23%～0.39%，認(rèn)為稅收征管效率的提高有利于稅收收入的增長。從政府的角度上看，過高的稅收征管成本使得稅收收入減少，造成了社會資源的浪費，不利于社會經(jīng)濟發(fā)展。從納稅人的角度看，過高的稅收征管成本也使得納稅成本提高，增加了不必要的費用，稅收征管效率也是政府和公眾共同關(guān)注的問題。

（二）稅收征管效率指標(biāo)

稅收征管效率衡量的是投入與產(chǎn)出的關(guān)系，20世紀(jì)90年代末，一些學(xué)者把稅收收入與稅收征管成本的比值作為評價稅收征管效率的指標(biāo)，一定程度上可以來衡量稅收征管效率，但在實際研究中，由于稅收征管效率受許多因素影響，單個指標(biāo)并不能全面的評價稅收征管部門的征收效率。21世紀(jì)初，隨著對稅收征管效率研究的不斷深入，設(shè)計出了許多的相關(guān)指標(biāo)來對稅務(wù)部門稅收征管效率進(jìn)行綜合評價，根據(jù)稅收征管效率的內(nèi)涵大致分為稅收征管投入指標(biāo)、稅收征管產(chǎn)出指標(biāo)、稅收征管效率評價指標(biāo)體系。

1.稅收征管投入指標(biāo)。稅收投入即稅收征管成本， 大致包括以下指標(biāo)：

稅收成本收入率=一定時期稅收總成本/一定時期稅收收入×100%。

稅收征管成本包含稅務(wù)部門的征管成本和納稅人的納稅成本兩個方面，因此可以延伸出征稅成本收入率和納稅成本收益率兩個指標(biāo)：

征稅成本收入率=一定時期征稅成本/一定時期稅收收入×100%；

納稅成本收入率=一定時期納稅成本/一定時期稅收收入×100%。

2.稅收征管產(chǎn)出指標(biāo)。稅收征管產(chǎn)出是衡量稅收征管的有效性，主要有以下指標(biāo)：

（稅收征收率）=一定時期實征稅收/一定時期依法應(yīng)征稅收×100%

稅務(wù)登記率=實際辦理稅務(wù)登記戶數(shù)/應(yīng)辦理稅務(wù)登記戶數(shù)×100%。

納稅申報率=按期申報戶數(shù)/應(yīng)申報戶數(shù)×100%。

稅款入庫率=當(dāng)期申報實際征收入庫的稅款/當(dāng)期申報應(yīng)繳納稅款×100%。

3.稅收征管效率的相關(guān)指標(biāo)體系也逐漸成熟，一些學(xué)者開始運用稅收征管評價指標(biāo)對稅收征管效率進(jìn)行度量。臧秀清、許楠（2005）提出了一套衡量征管效率的綜合評價指標(biāo)： 登記率、申報率、入庫率、欠稅增加率、滯納金加收率、處罰率、征管成本率、人均征稅額、稅收計劃完成程度和稅收收入增長率，認(rèn)為稅收征管效率是一個綜合的概念。馮偉（2011）利用AHP（層次分析法）對稅收征管質(zhì)量評價體系進(jìn)行了研究，探討了稅收征管質(zhì)量指標(biāo)評價體系的構(gòu)成。李淑瑞（2016）基礎(chǔ)三階段DEA模型對中國區(qū)域稅收征管效率進(jìn)行了研究，構(gòu)建了稅收征管效率指數(shù)。

（三）影響稅收征管效率的因素

根據(jù)稅收征管的特點，可以從經(jīng)濟狀況、稅收制度和稅收征管三個維度來分析影響稅收征管效率的因素。

經(jīng)濟狀況，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟狀況，對稅收征管效率具有重要的影響。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，稅源也就越豐富。由于稅收成本累退性的特點，當(dāng)稅收規(guī)模越大時稅收的單位成本就越低，稅收征管效率也就越高。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上看，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越復(fù)雜稅收征管難度越大，其復(fù)雜性增加了相應(yīng)的稅收征管成本，降低了稅收征管的效率。稅收制度，稅收征管活動是在一定的稅收制度下進(jìn)行的，因此在一定程度上稅收制度也影響了稅收征管的效率。稅收制度的設(shè)計應(yīng)該與稅收征管能力相匹配，不然會使得稅收征管的無效率。不同的稅種選擇，具有不同的稅收征管難度。稅收征管，稅收征管具體操作流程、稅務(wù)機關(guān)工作人員能力以及稅收征管系統(tǒng)的信息化程度都會影響到稅收征管效率。一是稅收征管的操作流程越復(fù)雜，對于稅務(wù)機關(guān)征管活動所投入的成本越大，納稅人的納稅成本也越高。二是人均征收額等于稅收收入與稅務(wù)人員數(shù)量的比值，稅務(wù)機關(guān)工作人員的能力直接的決定了稅收的征管效率。三是信息化程度高的稅收征管系統(tǒng)高能夠更快速的處理大量的事項，有效的代替人工作業(yè)，提高稅收征管效率。

二、我國稅收征管存在的問題

（一）稅收成本率偏高

我國稅收成本與發(fā)達(dá)國家相比較高，稅收征管效率還有很大的提升空間。從全國來看，根據(jù)有關(guān)研究數(shù)據(jù)，近年來雖然我國稅收征管成本雖然有所下降，但相比發(fā)達(dá)國家來說還是處于一個較高的水平，有研究數(shù)據(jù)顯示，一般發(fā)達(dá)國家的稅收征收成本率基本維持在1%左右，其中美國長期維持低于1%的稅收征收成本。我國在1994年稅制改革前，稅收征收成本率為3.12%；稅制改革后，由于稅制變得更加復(fù)雜，征收成本率一路升高，從1996年的4.73%，到2007年左右達(dá)到了5%～8%。目前，我國稅收成本有所下降，約為3%。過高的稅收成本，增加了納稅人的納稅成本，造成了企業(yè)、個人的無謂損失，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面對稅收征管本身也產(chǎn)生了消極影響，對納稅人產(chǎn)生了逃稅、漏稅的激勵，使得稅收征管的難度增加。雖然近些年我國對稅制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，對提高稅收征收效率產(chǎn)生了積極的推動作用。但與發(fā)達(dá)國家相比，根據(jù)OECD的測算數(shù)據(jù)，2007年美國征稅成本約占稅收收入的0.28%，英國為0.95%，加拿大為0.25%。根據(jù)有關(guān)測算數(shù)據(jù)，目前我國征稅成本率約為3%，存在很大的提升空間。隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，我國經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整，相應(yīng)的稅收制度也必然進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這對我國的稅務(wù)部門也提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）稅收制度復(fù)雜，影響了稅收征管的效率。

從稅率結(jié)構(gòu)上來看，目前我國共有17個稅種，各個稅種的稅率結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，許多不同門類的稅率讓納稅額計算非常復(fù)雜，加大了稅務(wù)部門的稅收征管難度。同時納稅人要填寫各種的稅務(wù)申報表也使得稅申報流程消耗量了許多的人力、物力和財力，增加了納稅人的納稅成本。從稅收法律法規(guī)上來看，目前我國已實施的稅法僅有4部，包括個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法和稅收征管法，大多數(shù)的稅種都是以暫行條例的形式確立的。目前現(xiàn)有的《稅收征管法》實施細(xì)則非?；\統(tǒng)，具體的稅收征管辦法主要遵從財政部和國家稅收總局下發(fā)的大量規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件非常繁瑣且每年都有變動，需要各級稅務(wù)部門花費大量的精力學(xué)習(xí)，這無疑提高了稅收成本，降低了稅收征管效率。

（三）目前我國的稅收工作模式

目前我國的稅收工作模式仍然以“管控納稅人”為主。隨著我國經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟水平的不斷提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，納稅人、企業(yè)也不斷增加，對稅收征管提出了更高的要求。原有的稅收工作模式征管制度以不能滿足現(xiàn)實需要，不僅破壞了納稅人納稅的積極性，還嚴(yán)重影響了稅收的征管效率。我國稅務(wù)部門由傳統(tǒng)的“管控型”向“服務(wù)型”的稅收工作模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)迫在眉睫。我國整個稅務(wù)部門以信息管稅為主要方式，以分級分類管理為原則，形成了以“按層級各事統(tǒng)管”的稅收征管模式。但隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新的發(fā)展階段，納稅人和納稅企業(yè)的不斷增長，經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜，關(guān)聯(lián)交易、虛擬市場、電子商務(wù)等新興經(jīng)營模式蓬勃發(fā)展。傳統(tǒng)“按層級各事統(tǒng)管”模式行政效率出現(xiàn)了很大的下滑，管控難度也不斷加大。而目前，“網(wǎng)絡(luò)化專業(yè)協(xié)作”的新型模式已被許多發(fā)達(dá)國家采用，將成為未來發(fā)展的趨勢。

三、西方發(fā)達(dá)國家的一些主要做法和經(jīng)驗

西方發(fā)達(dá)國家引進(jìn)的新公共管理的理論給稅收征管帶來了一系列的影響。新公共管理的理論主要是以給納稅人提供比較優(yōu)質(zhì)的高效的納稅服務(wù)為根本任務(wù)的，這個已經(jīng)成為現(xiàn)當(dāng)代稅收管理的發(fā)展方向。

（一）納稅服務(wù)績效評估指標(biāo)體系

納稅優(yōu)質(zhì)服務(wù)的績效評估的指標(biāo)體系，是針對發(fā)達(dá)國家采用的新公共管理理論。納稅優(yōu)質(zhì)服務(wù)績效的評估指標(biāo)里面主要包括“經(jīng)濟、效率、效能”三部分。近幾年來，美國聯(lián)邦稅務(wù)局采用了納稅優(yōu)質(zhì)服務(wù)績效的評估指標(biāo)也就是采用上面所說的經(jīng)濟、效率、效能作為其納稅服務(wù)績效的評估指標(biāo)與衡量一般性指標(biāo)。建立了三種不同的指標(biāo)體系有稅法遵從、納稅人和合作機構(gòu)評價、政府評價。其中，政府評價為最重要內(nèi)容也就是核心部分，在對納稅服務(wù)的績效進(jìn)行評估。許多西方發(fā)達(dá)國家家將這個評價體系分成三個績效評估的指標(biāo)即納稅的成本、一次性成功的解決率、顧客的滿意度。

（二）稅收征管過程的網(wǎng)絡(luò)信息化

建立稅收征管的電子化，就是運用計算機統(tǒng)計數(shù)據(jù)。美國很早在聯(lián)邦、州以及地方的稅務(wù)部門全面運用了計算機管理提高稅務(wù)部門的稅收征收效率。因為現(xiàn)金交換稅務(wù)機關(guān)很難管理，所以現(xiàn)在美國公民在不同的交易過程中絕大多數(shù)的收入多是通過電子銀行或銀行的轉(zhuǎn)賬，只有少數(shù)的現(xiàn)金的交換，所以稅務(wù)機關(guān)所能掌控的個人收入達(dá)到90%以上。在美國大多數(shù)職能機構(gòu)多能依照各項法律法規(guī)來履行各項稅收義務(wù)并且配合稅務(wù)機關(guān)完成各項稅收任務(wù)，有這些條件才能形成穩(wěn)定的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（三）完善的稅收法律法規(guī)體系

西方發(fā)達(dá)國家都普遍建立了規(guī)范和完善的稅收征管的法律法規(guī)體系。他們認(rèn)為征稅時不能只看納稅人的收入水平，還應(yīng)該關(guān)注納稅人在其它方面的條件，比如說年齡、性別、受教育程度、家庭人口、家庭勞動人口以及居住條件等。同時納稅人本身的條件不同，所以他們所具有的道德觀念的不同、風(fēng)險程度偏好的不同等情況會導(dǎo)致對稅收遵從度的決策也會不同。發(fā)達(dá)的國家在稅收征管過程中一直持有為納稅人服務(wù)的理念，并且以相關(guān)的法律法規(guī)作為根本保障，來給予納稅人相對等的義務(wù)與權(quán)力，也就是說納稅人在履行其納稅義務(wù)的同時也有相對等的權(quán)利向有關(guān)政府提出為社會提供公共服務(wù)。綜上所得稅收征收管理過程中只有始終持有一個納稅人服務(wù)，才能提高稅收征收管理的效率。

（四）納稅服務(wù)社會化的措施

推動稅務(wù)代理等納稅服務(wù)社會化的措施?，F(xiàn)代稅收管理的比較重要的特征是全社會共同參與稅收管理活動的全過程，其中參與稅收管理的有稅務(wù)代理機構(gòu)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等。其中稅務(wù)代理業(yè)務(wù)是現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)的國家使用的一個手段，主要是通過納稅服務(wù)的社會化使達(dá)到稅收成本降低效果。比如韓國從1961年頒布的《稅務(wù)士法》，對于經(jīng)稅務(wù)士審核的納稅申報表可以給予適當(dāng)稅收上的優(yōu)惠，而對于未經(jīng)審核簽章的納稅申報表不但沒有稅收上的優(yōu)惠還要適當(dāng)?shù)募诱鞫惪?。稅?wù)代理機構(gòu)作為獨立的第三方機構(gòu)，起到了有效的降低稅收征收成本和納稅的成本和提高稅收征收管理效率的作用。稅務(wù)中介服務(wù)的發(fā)展給稅務(wù)部門帶來了兩個方面的優(yōu)勢，大幅度提高了納稅申報的準(zhǔn)確性，同時節(jié)約了稅務(wù)部門稅務(wù)征收成本，有了稅務(wù)中介對于稅務(wù)部門來說減輕一部分的工作量，專業(yè)化的稅務(wù)中介能高效的處理各種納稅事務(wù)，可以極大地降低征稅成本和納稅成本。

四、我國現(xiàn)階段提高稅收征管效率的思路與途徑

（一）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，簡化稅率

稅制結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜是造成我國稅收成本高的一個主要原因，因此優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，簡化稅率是提高稅收征管效率的一個重要途徑。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，在我國經(jīng)濟形勢不斷變化經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)的背景下，現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)不能再完全適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢，需要重新審視稅制結(jié)構(gòu)的合理性。稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r是否相匹配，對于稅收征管效率具有重要影響，過于落后或超前的稅制結(jié)構(gòu)都不利于稅收征管的效率。稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)隨經(jīng)濟狀況的變化而變化， 因此需要不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。簡化稅率，減少稅率級數(shù)，簡易的稅率能使稅收征管部門便于計征，可減少稅收征收難度，降低稅收征管成本。2017年7月1日，我國取消了13%的增值稅率，向簡化稅率邁出了堅定的一步。對于我國目前的經(jīng)濟形勢來說，簡化稅率不僅有利于提高稅收征管效率，在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，還能有利于我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建設(shè)稅收征管信息化網(wǎng)絡(luò)

稅收征管的信息化程度越高，稅收征管的效率越高。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念更多的被提及，建設(shè)稅收征管稅收征管的信息化網(wǎng)絡(luò)，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)來為稅收征管進(jìn)行服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)智能以及科學(xué)軟件能使納稅網(wǎng)絡(luò)化。通過網(wǎng)絡(luò)和稅收的緊密結(jié)合，提升納稅的效率和技術(shù)，使納稅更加科技化，這樣就會形成網(wǎng)絡(luò)加稅收發(fā)展新模式。稅收征管的網(wǎng)絡(luò)化能有效監(jiān)督稅收部門、科學(xué)的績效管理模式、提升運轉(zhuǎn)模型，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與稅收征管、納稅服務(wù)、風(fēng)險管理、稅務(wù)稽查等稅務(wù)管理職能的融合。發(fā)揮納稅人在稅務(wù)管理創(chuàng)新中的作用，注重納稅人與稅務(wù)機關(guān)的溝通交流，強調(diào)政府部門之間的數(shù)據(jù)資源整合開放，提高公共服務(wù)效率。

（三）建立稅收征管績效考核體系

稅收征管績效考核是指按照一定的工作目標(biāo)和考核評價標(biāo)準(zhǔn)對稅務(wù)部門及其工作人員的工作完成情況、工作履職情況等進(jìn)行考核。是評價一個稅務(wù)部門或工作人員稅收征管效率一種手段?；谛鹿补芾砝碚摚S多西方發(fā)達(dá)國家都建立一套稅收征管績效評估的指標(biāo)體系，采用了納稅優(yōu)質(zhì)服務(wù)績效的評估指標(biāo)也就是采用上面所說的經(jīng)濟、效率、效能作為其納稅服務(wù)績效的評估指標(biāo)與衡量一般性指標(biāo)。建立了三種不同的指標(biāo)體系有稅法遵從、納稅人和合作機構(gòu)評價、政府評價，在提高稅收征管效率上取得了不錯的效果。建立一套科學(xué)的稅收征管績效考核體系，不僅可以使績效考核部門清楚的了解稅收征管效率，而且給了稅務(wù)部門及其工作人員一個努力工作的激勵，同時也有利于社會公眾對稅務(wù)部門的監(jiān)督和認(rèn)同，有效的提高稅收征管效率。

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（作者單位：西藏大學(xué)）