美國政府救助無家可歸兒童的機構(gòu)、職能及運作分析

何 芳

（上海社會科學院青少年研究所）

近年來，我國有關(guān)流浪兒童救助的議題受到前所未有的社會關(guān)注，并且引發(fā)了熱烈的討論。人們關(guān)注的焦點，是各級政府在流浪兒童救助事業(yè)中應(yīng)該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用的問題。當前，我國的流浪兒童救助方式是以政府部門為救助工作的主體，依托未成年人救助保護中心，向流浪兒童提供收容和送返服務(wù)。在應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會中復雜的流浪兒童問題時，這種救助方式的不足日益凸顯。為彌補這一不足，政府有必要學習和借鑒世界各國在流浪兒童救助領(lǐng)域的先進經(jīng)驗，對自身在流浪兒童救助體系中的角色和職能進行重新定位，以推動我國流浪兒童救助事業(yè)向前進步。本文以分析美國從聯(lián)邦、州到地方政府在無家可歸兒童救助事務(wù)上的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責內(nèi)容和運作方式為核心，檢視美國政府應(yīng)對無家可歸兒童問題的經(jīng)驗，歸納出一些具有應(yīng)用價值的啟示，以供我國從事相關(guān)工作的研究者和決策者參考。

一、美國聯(lián)邦制下的公共救助

美國是一個聯(lián)邦制國家。根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府與各州政府作為互不相關(guān)的獨立實體并存，各自具有自己的權(quán)限范圍。在美國公共救助的發(fā)展史上，聯(lián)邦政府與州政府一直輪流扮演主要角色，影響著不同時期公共救助領(lǐng)域的變革與發(fā)展，由此成就了當今美國公共救助事業(yè)的基本面貌。了解美國聯(lián)邦制的發(fā)展及其對公共救助事業(yè)變遷的影響，是理解美國政府為無家可歸兒童所建立的救助體系的基礎(chǔ)。

20世紀30年代之前，美國在聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系上秉持“二元聯(lián)邦主義”（dual federalism）的理念，即認為聯(lián)邦政府與州政府各自在既定的權(quán)力范圍內(nèi)行使職權(quán)，兩種權(quán)力在地位上絕對平等，超越邊界行使權(quán)力的行為會被國會和聯(lián)邦法院判定為無效?！奥?lián)邦和州政府形成兩個不同的權(quán)力中心。一個中心發(fā)出的命令無法施行于另一個中心。就像人們占有土地一樣，未經(jīng)許可他方不得進入。在州領(lǐng)土內(nèi)，州政府就代表主權(quán)。聯(lián)邦和州是兩個完全平等的主體?！盵1]在這種理念下，州政府在州內(nèi)各項事務(wù)中保有相當廣泛的自主權(quán)，公共救助因而被視為一種地方性事務(wù)，其相關(guān)的政策、經(jīng)費、管理都由州政府和地方政府主導，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)。

20世紀30年代起，美國邁向“合作聯(lián)邦主義”（cooperative federalism）時代，權(quán)力開始向聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移。[2]為應(yīng)對當時的經(jīng)濟蕭條，時任美國總統(tǒng)的羅斯福推行新政，提出聯(lián)邦政府與州政府之間不應(yīng)顧及各自權(quán)力的界限，而應(yīng)密切合作，采取聯(lián)合行動。從此，聯(lián)邦政府的權(quán)力開始向原來屬于州權(quán)的事務(wù)延伸，在住宅援助、失業(yè)補助、福利計劃等社會保障各領(lǐng)域為州政府提供經(jīng)費資助，而州政府的責任是推行這些救助計劃并負擔其中部分費用。全國性的公共救助體制正是在這一時期建立起來，其主要的特征是聯(lián)邦政府與州政府在政策責任和財政資源上的共享，以及在管理與執(zhí)行上的合作互補。[3]

聯(lián)邦政府權(quán)力的擴張在20世紀中葉達到了頂峰。1950年，艾森豪威爾總統(tǒng)提議建立政府間關(guān)系委員會（Commission on Intergovernmental Relations），獲得國會通過。聯(lián)邦政府透過這個委員會與州政府就各項政策的行政與財政事項進行協(xié)商，由此發(fā)展出一種合作式的伙伴關(guān)系。20世紀60年代，聯(lián)邦政府對州和地方政府的財政補貼大幅增加，不過也越來越多地附帶了各種條件：聯(lián)邦政府借由經(jīng)費補助的方式，順暢與州和地方政府之間的行政溝通，敦促各級政府執(zhí)行聯(lián)邦政府所預(yù)定的施政方針。當然，州和地方政府也利用聯(lián)邦政府緩解經(jīng)費缺乏的困境。[4]20世紀70年代，出臺了包括保護受虐待兒童、救助無家可歸兒童在內(nèi)的各種全國性法律，使得聯(lián)邦政府全面介入了社會生活。顯然，在“合作聯(lián)邦主義”的框架下，聯(lián)邦政府對于公共救助事業(yè)具有更大的控制權(quán)。不過，這期間州和地方政府還是保有一定的自主權(quán)，因為他們可以拒絕申請聯(lián)邦資金。

事實上，到20世紀70年代后期，“合作聯(lián)邦主義”中潛存的聯(lián)邦權(quán)力的擴大化導致了一種“強制聯(lián)邦主義”（coercive federalism）。原來聯(lián)邦資金只給地方錦上添花，能否實現(xiàn)聯(lián)邦意圖并非首要目標，而如今聯(lián)邦政府不再扮演只給好處、不添麻煩的角色，而是更多地要求州政府開展?jié)M足聯(lián)邦意圖的行動。[5]聯(lián)邦政府不但是公共救助體系中資金的提供者，也成為公共救助政策的主要規(guī)劃者和設(shè)計者。這不僅導致了不同層級政府之間的緊張關(guān)系，也削弱了州和地方政府的公共責任意識。

在美國的個人主義傳統(tǒng)文化之下，“強制聯(lián)邦主義”遭到了嚴厲的批評：人們認為權(quán)力過分集中于聯(lián)邦政府，其結(jié)果是產(chǎn)生一個運轉(zhuǎn)不靈、反映遲鈍、效率低下的龐大官僚機構(gòu)，因此，要求聯(lián)邦政府還權(quán)于州、還權(quán)于民。正是在這種呼聲下，20世紀80年代初，里根總統(tǒng)著手進行“權(quán)力下放革命”，開啟了“新聯(lián)邦主義”（new federalism）時代。這一時期聯(lián)邦政府減少了資助附帶的要求和限制，使州與地方政府在公共救助資金的使用方面有了更大的自主處置權(quán)。[6]這一做法一直延續(xù)到20世紀90年代?？肆诸D政府上臺后不但繼承了權(quán)力下放的做法，還發(fā)動了更有影響的社會福利改革。這項改革最重要的成果之一就是《困難家庭臨時資助計劃》（Temporary Assistance for Needy Families）的出臺。按照這個計劃，州與地方政府可以自行決定申請救助的門檻和救濟金的水準，也可以決定當?shù)毓簿戎A(yù)算的上限，以及當?shù)馗鞣N救助計劃間的資源分配。社會福利改革后，聯(lián)邦政府的權(quán)力進一步下放，州政府或直接執(zhí)行本州的公共救助計劃，或?qū)⒇熑卧傧路诺降胤秸约撼袚綄е?。[7]

從表面看，“新聯(lián)邦主義”賦予了州和地方政府更高的自主權(quán)，但實際情況可能并不這么簡單。一些學者認為，“強制聯(lián)邦主義”在近20年來并未消亡，反而有逐步興盛的趨勢。例如，有人指出，聯(lián)邦在提供資金的同時，仍然夾帶了大量自上而下的要求，放權(quán)的背后隱藏著更加嚴格的聯(lián)邦控制。[8]還有人指出，“強制聯(lián)邦主義”在小布什時期愈加嚴重，尤其是在9·11恐怖襲擊之后，各級政府的應(yīng)急系統(tǒng)、硬件設(shè)施標準等方面均受到中央化管理。[9]可見，美國聯(lián)邦與州之間不存在贏得廣泛共識的“理想關(guān)系”，兩者始終因應(yīng)時代變遷不斷進行著斗爭、妥協(xié)和調(diào)整。而美國的公共救助就與這種此消彼長的權(quán)力關(guān)系交織在一起，呈現(xiàn)出獨特的格局。

二、美國各級政府在無家可歸兒童救助領(lǐng)域中的職能劃分

自1977年頒布《離家出走與無家可歸青少年法案》起，美國聯(lián)邦政府逐漸介入無家可歸兒童救助領(lǐng)域，擔負起制定政策規(guī)劃和提供經(jīng)費資助的重要任務(wù)，而州與地方政府則越來越多地扮演協(xié)調(diào)者或執(zhí)行者的角色。經(jīng)過30多年的發(fā)展，各級政府與相關(guān)的社會組織之間已經(jīng)形成了權(quán)責明晰、操作規(guī)范的管理網(wǎng)絡(luò)和運作機制。

（一）聯(lián)邦一級的政府機構(gòu)設(shè)置

從實際的工作內(nèi)容來看，美國聯(lián)邦政府的許多機構(gòu)和部門都在不同領(lǐng)域和不同程度上承擔了對無家可歸兒童的救助任務(wù)，例如住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development）有為無家可歸兒童及其家庭提供住房補助的項目，教育部（Department of Education）有保障無家可歸兒童就學的項目，但對無家可歸兒童的救助事務(wù)關(guān)注最多的當數(shù)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部 （Department of Health and Human Services，HHS）。HHS的主要職能是提供公共補助，維護公民健康，特別是為缺乏自助能力的人提供基本的人道服務(wù)。HHS下設(shè)11個部門，執(zhí)行包括醫(yī)學和社會科學研究、食品和藥品安全、醫(yī)療照顧、兒童資助、母嬰健康、防止虐待兒童和家庭暴力、對低收入家庭的財政資助、物質(zhì)濫用的治療和預(yù)防等多項職能。其中，兒童與青少年事務(wù)集中在兒童與家庭署（Administration for Children and Families，ACF）。

1.兒童與青少年工作的核心機構(gòu)

ACF是一個綜合性的兒童與青少年工作部門，它的主要職責是增進家庭、兒童、個人和社區(qū)經(jīng)濟與社會福利。具體包括：（1）資助、監(jiān)督、檢查、評估州和地方以及基層政府機構(gòu)的救助活動；（2）開展專門研究，收集和分析與兒童、青少年相關(guān)的資料和數(shù)據(jù)，向國會提供預(yù)算報告以及其他報告；（3）發(fā)布政策規(guī)章；（4）發(fā)表技術(shù)協(xié)助報告以及制定政府年度業(yè)績報告。ACF并不直接面向個體或家庭提供服務(wù)，而是為那些負責直接提供服務(wù)的州和地方政府及非營利組織提供資助，幫助這些機構(gòu)向兒童、青少年及其家庭提供服務(wù)。目前，ACF下轄19個辦公室，管理著大約60個項目，掌握的經(jīng)費超過500億美元。它資助的領(lǐng)域十分寬泛，既有為貧困家庭提供臨時幫助的“困難家庭臨時資助計劃”，也有增進早期教育的“開端計劃”（Head Start），還包括保護印第安語言的計劃等，這些計劃都劃歸特定的辦公室進行管理。ACF的總部設(shè)在華盛頓，并將全美劃分為10個地區(qū)，在每個地區(qū)挑選一個城市設(shè)立地區(qū)辦公室（Regional office），由此構(gòu)建出全國聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，確保工作流程的暢通。[10]

2.無家可歸兒童救助的職能部門

在ACF下轄的19個辦公室中，其中一個是兒童、青少年及家庭管理局 （The Administration on Children， Youth and Families），該局包括家庭與青少年服務(wù)處（Families and Youth Service Bureau，F(xiàn)YSB）和兒童處（Children’s Bureau），前者的主要職責是通過項目資助的方式為無家可歸兒童提供幫助，是無家可歸兒童救助的核心職能部門；后者的主要職責則是兒童安全與兒童保護，對預(yù)防無家可歸兒童的產(chǎn)生起到一定作用。

FYSB下設(shè)兩個部門：一是青少年發(fā)展與支持組（Division of Adolescent Development and Support），另一個是家庭暴力與預(yù)防服務(wù)組（Division of Family Violence Prevention and Services）。這兩個部門主要的職能是負責3項救助計劃的管理、指導、支持、資助、協(xié)調(diào)和評估，資助一個救助熱線和一個信息交流中心，供離家出走的兒童及其父母以及社工使用（見圖1）。[11]3項救助計劃分別是：（1）離家出走與無家可歸青少年計劃。該項計劃包括：為無家可歸兒童提供基本生活資料和住處的“基本中心計劃”（Basic Centers Program），幫助大齡無家可歸兒童向成人角色過渡的“生活過渡計劃”（Transitional Living Program），協(xié)助街頭流浪青少年接受適當生活安置的“街頭拓展計劃”（Street Outreach Program），為懷孕與育兒的無家可歸兒童提供住處的“懷孕與育兒青少年之家計劃”（Maternity Group Homes for Pregnant and Parenting Youth Program），幫助農(nóng)村地區(qū)的無家可歸兒童獲得基本生活資料、社區(qū)服務(wù)和教育培訓的 “農(nóng)村無家可歸青少年支持系統(tǒng)”（Support Systems for Rural Homeless Youth）。（2）青少年早孕預(yù)防計劃。該項計劃旨在通過推動性教育、成年準備項目和貞潔教育的宣傳形式，來預(yù)防青少年懷孕和性疾病在青少年群體中的傳播。鑒于無家可歸兒童在性行為方面存在著很高風險，因此，他們是這項計劃關(guān)注的首要人群。它不但針對各州政府相關(guān)機構(gòu)、印第安部落、地方私立救助機構(gòu)設(shè)立了專門的資助計劃，并且，為了制定避免青少年懷孕的有效策略，它還為創(chuàng)新學術(shù)研究和示范項目提供專項經(jīng)費。（3）家庭暴力與預(yù)防服務(wù)計劃。該項計劃的作用主要有：一是資助地方福利機構(gòu)，為家庭暴力受害者提供收容、心理咨詢、法律援助等服務(wù)；二是資助各州反家庭暴力聯(lián)盟，要求它們對地方福利機構(gòu)進行人員培訓和技術(shù)支持，并推動各福利機構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作；三是資助反家庭暴力的相關(guān)研究和調(diào)查，提高公眾對家庭暴力危害性的意識；四是建立并資助反家庭暴力的資源網(wǎng)絡(luò)，為家庭暴力的受害者、法律援助人士、立法部門和政府決策部門等提供最新的信息。

FYSB資助了全美離家出走青少年救助熱線（National Runaway Switchboard）。這是一個24小時免費熱線，離家出走青少年與他們的家庭只要撥打1-800-RUNAWAY，就可以免費獲得關(guān)于收容所、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、法律援助等方面的信息，以及由專業(yè)人士提供的危機干預(yù)和心理咨詢。

此外，F(xiàn)YSB還資助全美家庭與青少年信息交流中心（National Clearinghouse on Families&Youth）。這個信息交流中心主要面向從事青少年救助工作的個人或有意愿申請經(jīng)費資助的各級各類福利機構(gòu)。這個平臺包含的內(nèi)容十分豐富，不但有各種申請補助金的機會，還有供新機構(gòu)學習借鑒的優(yōu)秀經(jīng)驗、青少年與家庭問題的文獻資料與數(shù)據(jù)庫等。

兒童處是歷史最悠久的聯(lián)邦兒童機構(gòu)，其前身是1912年成立的美國兒童局。盡管它的主要職能是確保兒童安全而非為無家可歸兒童提供救助，但由于遭受虐待已被公認為導致兒童和青少年離家出走的重要原因，故其在預(yù)防兒童無家可歸現(xiàn)象的產(chǎn)生方面亦發(fā)揮了重要作用。兒童處的工作內(nèi)容包括：為聯(lián)邦立法、政策和救助計劃的出臺提供咨詢和指導；為美國各州及部落提供經(jīng)費支持，幫助其兒童福利系統(tǒng)順利運行；為學術(shù)研究和救助計劃的設(shè)計提供競爭性的同僚評價，促進理論和實踐創(chuàng)新；提供培訓和技術(shù)支持，提高兒童福利服務(wù)的水平；監(jiān)管各州的福利服務(wù)，幫助它們?nèi)〉梅e極的成效；分享研究成果，方便兒童福利領(lǐng)域的專業(yè)人士參照并改進自己的工作。[12]

（二）州與地方政府的機構(gòu)設(shè)置及其職能

因美國各州行政相對獨立，故各州所設(shè)無家可歸兒童事務(wù)的機構(gòu)名稱和工作范疇并不一致，它們在無家可歸兒童救助領(lǐng)域的運作模式也各有不同。例如，紐約州政府設(shè)置了兒童與家庭服務(wù)辦公室，伊利諾伊州則在州政府的公眾服務(wù)部下設(shè)有家庭與社區(qū)服務(wù)處。總體而言，美國各州在無家可歸兒童救助領(lǐng)域的運作模式可分為三類：一是州政府集中管理，如伊利諾伊州、德克薩斯州等；二是州政府監(jiān)督下的縣政府管理，如加利福尼亞州、紐約州等；三是州政府與縣政府協(xié)同管理，如馬里蘭州、威斯康星州等。不同類型管理模式之間的差異體現(xiàn)為州政府與縣政府在經(jīng)費劃撥、政策制定、資格審批、人員培訓等方面的權(quán)責分配不同。[13]下面以加利福尼亞州（以下簡稱加州）為例，詳細介紹州與縣兩級政府的機構(gòu)設(shè)置及其職能。

1.州一級政府的機構(gòu)設(shè)置及其職能

加州在無家可歸兒童救助事務(wù)上采取州政府管理、縣政府實施的模式。州政府中雖沒有設(shè)置專門負責無家可歸兒童救助事務(wù)的職能部門，但實際上這一責任由州政府社會服務(wù)部（California Department of Social Services，CDSS）擔當。CDSS 下的兒童與家庭服務(wù)局（Children and Family Services Division，CFSD）與社區(qū)照料許可局（Community Care Licensing Division，CCLD）的工作內(nèi)容與無家可歸兒童有著千絲萬縷的聯(lián)系。

CFSD的主要職能是通過政策設(shè)計、人員培訓、技術(shù)協(xié)助、激勵措施和項目評估等方式，幫助縣一級的政府機構(gòu)和地方社區(qū)機構(gòu)順利開展救助項目。該局下設(shè)5個分局，分別是：（1）兒童保護與家庭支持分局，主要負責兒童保護與家庭維系方面的政策設(shè)計；（2）兒童和青少年永續(xù)規(guī)劃分局，主要負責家外安置、親屬照料、收養(yǎng)等青少年永續(xù)規(guī)劃方面的政策和項目設(shè)計；（3）兒童服務(wù)運作和評價分局，負責與聯(lián)邦政府及各縣協(xié)調(diào)合作，對本州的兒童與家庭服務(wù)進行評估；（4）寄養(yǎng)照料審計分局，負責對寄養(yǎng)照料機構(gòu)所提供的財務(wù)報表進行審計和評估；（5）個案管理系統(tǒng)支持分局，主要任務(wù)是為兒童和家庭服務(wù)局提供技術(shù)支持，減少管理和系統(tǒng)運行上的障礙。在這5個分局之外，兒童和家庭服務(wù)局還專設(shè)一個監(jiān)察辦公室，其任務(wù)是調(diào)查和解決受助兒童（或其代理人）的投訴。[14]

CCLD的主要職能是通過對救助機構(gòu)的資格審批，確保無家可歸兒童能夠在健康、安全的環(huán)境中得到適當?shù)姆?wù)。救助機構(gòu)必須在獲得CCLD頒發(fā)的執(zhí)照后才能開展工作，并且每年接受CCLD的檢查。檢查內(nèi)容主要涉及機構(gòu)的安全設(shè)施、食物的儲備狀況、醫(yī)療服務(wù)、工作人員從業(yè)資格等。對于不符合最低標準的救助機構(gòu)，CCLD有權(quán)撤銷或暫停該機構(gòu)的執(zhí)照。[15]

2.縣級政府的機構(gòu)設(shè)置及其職能

加州共有58個縣，每個縣政府都設(shè)置了負責兒童和青少年事務(wù)的部門，部門的規(guī)模和名稱在每個縣有所不同。例如，人口最多的洛杉磯縣（Los Angeles County）設(shè)立了專門的兒童與家庭服務(wù)局，而在人口最少的阿爾派恩縣（Alpine County）就沒有這樣的專門機構(gòu)，而是由縣政府的社會服務(wù)部直接負責。無論規(guī)模如何，縣政府中都有無家可歸兒童救助事務(wù)的直接管理機構(gòu)，其工作內(nèi)容一般包括：（1）應(yīng)急反應(yīng)，即建立24小時熱線電話和街頭緊急援助隊伍，確保第一時間評估和接收無家可歸兒童；（2）家庭維系，即對無家可歸兒童的家庭進行調(diào)查和評估，幫助兒童回歸家庭；（3）永續(xù)規(guī)劃，即對那些不適合或無法回歸家庭的兒童設(shè)計永續(xù)性的安置計劃。[16]

縣級兒童與青少年部門通常并不直接從事救助服務(wù)，它們在接到來自無家可歸兒童的求助電話或來自其他個體、組織發(fā)現(xiàn)無家可歸兒童的舉報電話后，隨即派人接收和進行需求評估，再根據(jù)兒童的實際情況，分派到相關(guān)的非營利組織去接受救助。這些非營利組織與政府簽訂合約，接受政府資助，為無家可歸兒童提供臨時住所、心理咨詢、藥物濫用治療等具體的服務(wù)。

（三）無家可歸兒童救助項目的運作方式：以“基本中心計劃”為例

美國救助無家可歸兒童的基本方式是項目模式，即由從聯(lián)邦到地方的各級各類政府機構(gòu)發(fā)布和資助特定的救助項目，由社會組織對這些項目提出申請，獲得批準的機構(gòu)得到經(jīng)費，按照項目要求面向無家可歸兒童及其家庭提供各種服務(wù)。這些項目各有其重點關(guān)注對象和服務(wù)領(lǐng)域，比如，一些項目針對16歲以上的大齡無家可歸青少年，提供幫助他們向成年階段過渡的服務(wù)；一些項目針對的是有吸毒、酗酒等風險行為的街頭流浪兒童，為他們提供戒毒、戒酒的干預(yù)和治療。這些項目組合起來，就成為一個覆蓋無家可歸兒童群體的不同類型、不同需求、不同程度的救助系統(tǒng)。實際上，美國的無家可歸兒童救助系統(tǒng)就是各種救助項目的組合體，各級政府的相關(guān)職能部門和全國的公立、私立救助機構(gòu)都是依托救助項目發(fā)揮作用，形成一個多層次運作的綜合救助體系。下面以美國聯(lián)邦政府的“基本中心計劃”為例，分析無家可歸兒童救助項目的運作方式（見圖 2）。

“基本中心計劃”是“離家出走與無家可歸青少年計劃”的一部分，設(shè)立的目的是為18歲以下的無家可歸兒童提供短期收容服務(wù)。這個救助計劃是美國在無家可歸兒童的緊急收容領(lǐng)域投入最大的項目，2012年，它下達的經(jīng)費共計1400萬美元。[17]FYSB每年會公布該項目的資助計劃，并對其進行管理和評估。由于各州政府在救助事務(wù)上所扮演的角色不同，因此“基本中心計劃”的申請程序并非逐級上報，而是具有相當高的開放性：州和地方兩級政府相關(guān)部門、社區(qū)救助機構(gòu)、宗教慈善組織和印第安部落，以及這些部門和機構(gòu)組建的合作性組織均可直接向FYSB提出申請，接受專家評審和選拔。

“基本中心計劃”受助機構(gòu)向無家可歸兒童提供如下服務(wù)：（1）以寄宿家庭、團體之家或監(jiān)管公寓等為形式的臨時住所；（2）食物和衣物；（3）針對個體、團體和家庭的心理咨詢；（4）為患病的無家可歸兒童提供醫(yī)療轉(zhuǎn)診服務(wù)；（5）幫助無家可歸兒童與家庭團聚；（6）在青少年無法或不適合回歸家庭的情況下，提供替代性安置；（7）在無家可歸兒童離開收容所后進行跟蹤服務(wù)。[18]

為了確保資金分配的公平，“基本中心計劃”在經(jīng)費劃撥上對每個州進行配額，即根據(jù)每個州的18歲以下兒童人口占全美18歲以下兒童人口的比例來計算各州應(yīng)得的經(jīng)費額度。同時，為了避免一些人口較少的州獲得的經(jīng)費過低，故規(guī)定每個州（除海外領(lǐng)土外）每年的最低經(jīng)費為10萬美元，海外領(lǐng)土每年的最低經(jīng)費為4.5萬美元。在無家可歸兒童救助和服務(wù)方面擁有經(jīng)驗的申請者以及年度申請經(jīng)費低于20萬美元的申請者將獲得優(yōu)先考慮。[19]

在項目評估方面，F(xiàn)YSB為“基本中心計劃”制定了包含15項指標的評估標準，其中9項指標用于評價服務(wù)內(nèi)容的質(zhì)量，包括發(fā)現(xiàn)和接觸無家可歸兒童、接收無家可歸兒童的程序、臨時收容所、個人和團體心理咨詢、家庭心理咨詢、各項服務(wù)之間的聯(lián)系、后續(xù)跟蹤服務(wù)、休閑娛樂項目、個案處置；另外6項指標用于評價服務(wù)管理的質(zhì)量，包括人員配置和發(fā)展、青少年的參與、受助者檔案、報告程序、項目規(guī)劃和董事會咨詢機構(gòu)。受資助機構(gòu)每半年向FYSB提交一次評估報告，并在資助結(jié)束后的90天內(nèi)提交最終的評估報告。評估結(jié)果的好壞將作為獲得下一年度經(jīng)費撥款的依據(jù)之一。[20]

州與地方政府在“基本中心計劃”運作功能大致有5項。一是項目申請。州與地方政府的相關(guān)部門可以直接提出申請，也可以與非營利性的社會救助機構(gòu)合作申請。二是政策指導。一般由州政府按照“基本中心計劃”的要求制定和出臺相應(yīng)的操作細則，幫助地方救助機構(gòu)更好地實施計劃和提供服務(wù)。三是資金配套。各州依據(jù)立法從州財政中劃撥資金或通過其他渠道籌集資金，用于“基本中心計劃”在本州的運作。四是評估檢查。州和地方政府有責任設(shè)立嚴格的項目評估機制，以確保項目的執(zhí)行質(zhì)量和資金的合理使用。五是人員培訓。州和地方政府可通過研討會、工作坊等方式，為救助機構(gòu)及其工作人員提供交流平臺，幫助他們學習最為有效的服務(wù)經(jīng)驗。當然，州與地方政府也可以根據(jù)實際情況自行設(shè)計救助項目，作為對“基本中心計劃”的補充。

三、美國政府管理無家可歸兒童救助事務(wù)的基本特點及啟示

作為聯(lián)邦制國家，美國的聯(lián)邦、州和地方縣、市政府各有權(quán)力范圍，它們互不隸屬，財政分立。這一體制特征決定了美國政府在無家可歸兒童救助事務(wù)上的管理模式不是自上而下式的層級管理，而是聯(lián)邦政府主導下的項目管理式的分工協(xié)作，其運作機制與“合作聯(lián)邦主義”理念比較吻合。聯(lián)邦政府和各州之間不是權(quán)力的競爭關(guān)系，而是為滿足彼此需求而相互合作、相互補充的伙伴關(guān)系，其主要特征是政策責任與財政資源的共享、管理的相互依賴以及部分功能的重疊。

項目管理模式的優(yōu)點就在于參與項目的各方都有明確的職能定位，以分工合作的方式推動項目運行。聯(lián)邦政府的主導作用體現(xiàn)為設(shè)立專門負責無家可歸兒童救助事務(wù)的部門，其主要職能是管理針對無家可歸兒童的救助項目，掌握救助項目經(jīng)費的撥付、項目工作標準的設(shè)計和項目績效的評估。州與地方政府在救助事務(wù)中扮演雙重角色，一方面既能以救助項目執(zhí)行者的身份向聯(lián)邦政府提出項目申請，另一方面又要承擔對本地所有受資助的救助機構(gòu)的監(jiān)督管理指導之責。各種公立、私立的無家可歸兒童救助機構(gòu)是項目的實際執(zhí)行者，按照聯(lián)邦政府的要求向無家可歸兒童提供服務(wù)，并接受聯(lián)邦政府、州及地方政府的檢查評估。在這個系統(tǒng)中，聯(lián)邦政府雖然是經(jīng)費提供方，但如何使用經(jīng)費則取決于經(jīng)費的接收方：即州和地方政府以及各類救助機構(gòu)。同時，聯(lián)邦政府可以通過設(shè)置標準和評估績效的方式，確保州與地方政府及救助機構(gòu)的行動符合聯(lián)邦政府的期待和目標。

從美國的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，救助無家可歸兒童是一項公共事業(yè)，它是一系列計劃、決策、制度和行動的結(jié)合，涉及到一個國家中各級政府乃至一些非營利機構(gòu)的協(xié)同合作。目前，我國的流浪兒童救助體系建設(shè)還處于起步階段，尤有必要借鑒發(fā)達國家的運作機制和管理模式。在分析美國政府在無家可歸兒童救助事務(wù)方面的機構(gòu)、職能和運作的基礎(chǔ)上，本文對我國政府在流浪兒童救助體系建設(shè)中的職能提出以下建議：

第一，在各級政府中設(shè)置專司青少年事務(wù)的職能部門，形成流浪兒童救助的全面管理網(wǎng)絡(luò)。中央主管單位可設(shè)于民政部，具體事宜由社會福利和慈善事業(yè)促進司下屬兒童福利處統(tǒng)籌管理，主要負責流浪兒童救助的政策設(shè)計、項目發(fā)布、經(jīng)費管理和成效評估。各省、市、自治區(qū)在民政局（廳）成立地方兒童與青少年事務(wù)管理機構(gòu)，接受民政部兒童福利處的領(lǐng)導，但在具體事務(wù)運作上享有自主權(quán)，負責制定本地流浪兒童救助的操作方案，審查救助機構(gòu)的資質(zhì)，扶植發(fā)展從事流浪兒童救助事業(yè)的社會組織，吸引與整合社會慈善資金等。

第二，以救助項目為依托，發(fā)展中央—地方—社會組織三者協(xié)同合作的流浪兒童救助系統(tǒng)。中央劃撥專項資金補助流浪兒童救助項目，民政部兒童福利處定期發(fā)布項目申請信息，制定申請程序，組織專家評審。項目申報工作由地方政府有關(guān)職能部門組織實施，包括開展宣傳活動，對提出申報的社會組織進行政策指導、技術(shù)協(xié)助和激勵等。獲得資助的救助機構(gòu)必須在規(guī)定時間內(nèi)按照項目要求向流浪兒童提供服務(wù)，并在項目中期和結(jié)束后向民政部兒童福利處提交成果報告，同時還應(yīng)接受當?shù)卣鞴懿块T不定期的檢查和評估。

第三，建立流浪兒童救助工作質(zhì)量評估體系，對流浪兒童救助工作的執(zhí)行過程與成效進行監(jiān)督評價。民政部兒童福利處在聽取各地政府相關(guān)職能部門、流浪兒童救助機構(gòu)和流浪兒童研究學者的意見的基礎(chǔ)上，參考國外流浪兒童救助工作評估的經(jīng)驗，出臺詳細的工作質(zhì)量評估體系。評估體系必須具有合理的評價指標、明確的評估內(nèi)容、規(guī)范的評價程序和多樣的評價方式。該評估體系作為全國流浪兒童救助工作質(zhì)量評估的最低標準，各地可以此為基礎(chǔ)，根據(jù)本地實際發(fā)展水平，自行增加評價指標或提高評估要求，以推動流浪兒童救助事業(yè)的進步。

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