農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)研究——基于城市社區(qū)為平臺的視角

王 飛

（四川警察學(xué)院警察管理系）

一、構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系的意義

自農(nóng)民工就業(yè)問題引起政府高度關(guān)注之后，各級政府采取了一系列解決農(nóng)民工就業(yè)問題的措施，中央政府實施了旨在服務(wù)農(nóng)民工的“陽光工程”、“春風(fēng)行動”和“雨露計劃”等政策，各地方政府也廣泛開展了為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的活動。政府為農(nóng)民工提供的各種就業(yè)服務(wù)，為促進其就業(yè)取得了顯著成效。但是，各地政府在提供就業(yè)服務(wù)的過程中往往存在以下兩個方面的問題：其一，政府未建立農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)缺乏體系性；其二，政府未充分發(fā)揮作為大部分農(nóng)民工生活、工作場所的城市社區(qū)在農(nóng)民工就業(yè)、融入城市完成市民化過程中本應(yīng)具有的至關(guān)重要的作用。基于此，政府在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)促進其就業(yè)、融入城市的政策時，應(yīng)更加注意政策的連續(xù)性和體系化，并充分發(fā)揮城市社區(qū)所應(yīng)具有的功能。2012年7月，政府發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出要實施積極就業(yè)政策，初步建立起面向全體勞動者的公共就業(yè)服務(wù)體系；建設(shè)基層勞動就業(yè)和社會保障綜合服務(wù)平臺。

基于以上考量，建立以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系具有重要意義。第一，可實現(xiàn)政府為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的體系性和充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，有利于促進農(nóng)民工就業(yè)和融入城市實現(xiàn)市民化，解決農(nóng)民工“半城市化”問題。第二，以城市社區(qū)為平臺，為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，通過農(nóng)民工與城市社區(qū)互動，在促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的同時，也有利于農(nóng)民工參與城市社區(qū)治理。第三，構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系將是公共就業(yè)服務(wù)體系的重要組成部分，符合公共就業(yè)服務(wù)均等化的要求，有利于促進我國公共就業(yè)服務(wù)體系的完善，改善和提升公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

二、構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系的途徑

構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，主要涉及城市社區(qū)、農(nóng)民工、政府部門、非營利組織、公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、職業(yè)中介機構(gòu)和就業(yè)市場中的用人單位等主體。該體系將基于圖1所示的“以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)框架”，以城市社區(qū)作為政府部門和非營利組織向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的載體；政府和非營利組織通過公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)為農(nóng)民工提供具體的就業(yè)服務(wù)；公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)則具體負責(zé)為農(nóng)民工提供就業(yè)政策法律法規(guī)服務(wù)、就業(yè)信息服務(wù)、職業(yè)指導(dǎo)與職業(yè)介紹服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)以及就業(yè)援助等服務(wù)；各主體以農(nóng)民工實現(xiàn)有效就業(yè)為最終目的。

建立以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，需要完善配套法律法規(guī)的政策，準(zhǔn)確定位政府、農(nóng)民工和非營利組織與城市社區(qū)間的關(guān)系，完善配套就業(yè)服務(wù)體系，建立健全社區(qū)就業(yè)服務(wù)機構(gòu)體系，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系，完善就業(yè)培訓(xùn)體系和健全非營利組織參與體系。

（一）完善配套法律法規(guī)政策

近年來，中央制定了一系列涉及到農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，如：2004年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求加強為進城求職農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。2006年勞動與社會保障部發(fā)起在全國開展完善農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的“春風(fēng)行動”。同年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》，要求為流動人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。2007年頒布的《就業(yè)促進法》，要求完善公共就業(yè)服務(wù)體系。2008年開始施行的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》，明確農(nóng)村勞動者進城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的就業(yè)權(quán)利；建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系；街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)建立基層服務(wù)窗口，開展公共就業(yè)服務(wù)?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》則要求積極做好為社區(qū)外來務(wù)工人員等群體提供就業(yè)援助。2011年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出：要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問題，幫助他們逐步解決在就業(yè)等方面的困難。2012年1月，民政部發(fā)布《關(guān)于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》，指出：在城市社區(qū)，基本公共服務(wù)還沒有完全覆蓋到農(nóng)民工群體，要充分發(fā)揮社區(qū)的功能和作用，健全以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，促進農(nóng)民工融入城市生活；而促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的主要任務(wù)是構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺和落實政策扎實做好農(nóng)民工社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作。2012年2月，國務(wù)院發(fā)布《促進就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》，指出要消除流動就業(yè)的制度壁壘，創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，進一步完善職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動維權(quán)“三位一體”的工作機制，推進農(nóng)業(yè)富余勞動力進城務(wù)工和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移；不斷豐富就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)功能，為勞動者提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù)；加強基層就業(yè)和社會保障服務(wù)體系建設(shè)。

中央制定的這些法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，充分顯示出中央對于農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的重視和為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)服務(wù)的決心。但是也應(yīng)該看到，在諸多的文件法規(guī)中僅有《就業(yè)促進法》一部是法律，且還并非是專門針對農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的法律；其他文件雖提到要完善就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，但是并沒有具體說明應(yīng)該如何完善就業(yè)服務(wù)體系、需要為農(nóng)民工提供哪些方面的就業(yè)服務(wù)，缺乏對農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)性與針對性的指導(dǎo)。

相比之下，西方發(fā)達國家則非常重視加強公共就業(yè)服務(wù)的立法與監(jiān)管工作，通過制定各種法律和政策，強化立法約束和政策引導(dǎo)，明確政府、公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、供求雙方各自在公共就業(yè)服務(wù)中的職能和作用，明確公共就業(yè)服務(wù)的準(zhǔn)入條件，從宏觀上監(jiān)督公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。[1]勞動就業(yè)法律完備，針對性、時效性強是美國就業(yè)服務(wù)體系得以順利運轉(zhuǎn)的重要保證。[2]第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國先于1946年頒布了《全面教育法》，強調(diào)政府在促進就業(yè)中的職能，之后，又頒布了1973年的《全面就業(yè)與培訓(xùn)法》、1998年的《勞動力投資法案》、《2004年美國就業(yè)機會創(chuàng)造法案》等與就業(yè)相關(guān)的法律。英國則先后頒布了《職業(yè)介紹設(shè)施公約》、《收費職業(yè)介紹所公約》、《勞動就業(yè)法》、《就業(yè)促進法》、《職業(yè)介紹法》、《就業(yè)服務(wù)公約》、《反種族歧視法》、《勞動力市場非歧視政策》、《提供就業(yè)機會雇主減稅法案》等與就業(yè)相關(guān)的法律和政策。

縱觀我國在就業(yè)方面的立法情況，可以發(fā)現(xiàn)與西方發(fā)達國家尚存較大差距。目前，我國尚無專門針對農(nóng)民工權(quán)益（包括就業(yè)權(quán)益）保護方面的法律，為此，亟需加強就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)方面立法，讓政府部門、城市社區(qū)、非營利組織、就業(yè)服務(wù)機構(gòu)為農(nóng)民工提供良好的就業(yè)服務(wù)。

（二）政府、非營利組織、農(nóng)民工等與城市社區(qū)間關(guān)系界定

1.政府與城市社區(qū)間關(guān)系

伴隨全球治理理論與公民社會的發(fā)展，社區(qū)概念蘊含著去行政化，更多體現(xiàn)為社會自治、自我管理和共同治理，社區(qū)管理發(fā)展為社區(qū)治理。社區(qū)治理是通過政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織的共同努力改善社區(qū)環(huán)境，推動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，實現(xiàn)社區(qū)治理模式的創(chuàng)新，來促進社區(qū)乃至整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展，最終走向“善治”的過程。[3]我國社區(qū)建設(shè)的實踐中出現(xiàn)了青島模式、上海模式、江漢模式、沈陽模式等社區(qū)治理模式。目前，我國城市社區(qū)治理模式有行政型社區(qū)模式、合作型社區(qū)模式、自治型社區(qū)模式和企業(yè)主導(dǎo)型模式；無論是哪種模式，政府在社區(qū)治理中均扮演了重要角色?，F(xiàn)今我國很多地方社區(qū)治理效果不夠理想的主要原因之一就是沒有理順政府與社區(qū)間的關(guān)系。

基于實現(xiàn)城市社區(qū)善治，以及伴隨著城市公共服務(wù)社區(qū)化發(fā)展的潮流，政府應(yīng)該有效地實現(xiàn)以城市社區(qū)為載體和平臺向市民提供公共服務(wù)。作為公共服務(wù)內(nèi)容之一的就業(yè)服務(wù)，需要政府依托城市社區(qū)向農(nóng)民工提供。構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，首先就得合理定位政府與城市社區(qū)間的關(guān)系。

從社區(qū)治理角度看，政府對社區(qū)治理的作用主要體現(xiàn)在組織建設(shè)、機制建設(shè)和政策扶持上，體現(xiàn)在資金支持、設(shè)施支持等方面。[4]而從公共服務(wù)社區(qū)化視角看，政府與城市社區(qū)間關(guān)系有以下方面的體現(xiàn)：（1）為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給，需要進行持續(xù)的制度調(diào)整和創(chuàng)新，逐步建立起政府主導(dǎo)、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的社區(qū)基本公共服務(wù)體制。[5]（2）從制度規(guī)范的角度厘定政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力邊界，理順政府、市場、社會與社區(qū)的關(guān)系；通過建立政府與社區(qū)的委托——代理式契約關(guān)系促進兩者的平等與合作關(guān)系。[6]政府與社區(qū)應(yīng)是一種服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，政府與社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系，政府與社區(qū)應(yīng)是一種契約關(guān)系，政府充當(dāng)社區(qū)的“最后貸款人”。[7]（3）從社區(qū)治理與公共服務(wù)社區(qū)化的角度出發(fā)，政府與城市社區(qū)在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)時，兩者應(yīng)各司其職，避免政府越位干涉社區(qū)，使城市社區(qū)失去自治性。因此，兩者應(yīng)該是平等與合作的關(guān)系；城市社區(qū)為政府向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)提供平臺，即作為政府提供就業(yè)服務(wù)的載體；政府應(yīng)通過政策扶持、機制建設(shè)、組織建設(shè)、設(shè)施支持、資金支持等來促進城市社區(qū)發(fā)展。

2.非營利組織與城市社區(qū)間關(guān)系

學(xué)界關(guān)于非營利組織有著各種名稱，如非政府組織、第三部門、志愿性組織等，之所以存在著眾多不同稱謂，其根本原因在于界定的角度和強調(diào)的重點有所不同。于此，筆者采取廣義的視角，把第一部門——政府、第二部門——企業(yè)排除之外的以追求公共利益為目標(biāo)的具有非營利性、志愿性、組織性、自治性等特征的社會組織視為第三部門，即非營利組織。在此，主要探討城市社區(qū)內(nèi)非營利組織與城市社區(qū)間的關(guān)系，這里的城市社區(qū)內(nèi)非營利組織主要是指以追求社會公共利益為目標(biāo)，服務(wù)于與城市社區(qū)有緊密聯(lián)系的居民，且與城市社區(qū)有著各種聯(lián)系的非營利組織，而非僅僅指代在某一個城市社區(qū)空間區(qū)域范圍內(nèi)的非營利組織?；诖耍枰苊獍选俺鞘猩鐓^(qū)內(nèi)非營利組織”與“社區(qū)非營利組織”相混淆。實際上，社區(qū)非營利組織是非營利組織的一種特殊形式，是指以社區(qū)成員為主體以社區(qū)地域為活動場所，以聯(lián)系和動員社區(qū)成員參與社會活動、支持社區(qū)發(fā)展為主要目標(biāo)，遵守國家法律法規(guī)，尊重社會公德，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由社區(qū)居民自主成立或參加，以便更好地進行自我管理、自我教育和自我娛樂而自發(fā)形成的介于社區(qū)主體組織和居民個體之間群眾團體。[8]通過對比，可以發(fā)現(xiàn)“城市社區(qū)內(nèi)非營利組織”與“社區(qū)非營利組織”有著明顯區(qū)別，各自的主要目標(biāo)分別是追求公共利益和以聯(lián)系與動員社區(qū)成員參與社會活動、支持社區(qū)發(fā)展；前者強調(diào)追求和實現(xiàn)公共利益而后者僅注重社區(qū)成員參與和社區(qū)發(fā)展；前者服務(wù)的對象范圍要廣于后者，前者的對象范圍包括與城市社區(qū)有緊密聯(lián)系的居民，而后者的服務(wù)對象僅僅是社區(qū)居民。

基于社區(qū)多元治理理論，非營利組織應(yīng)該屬于城市社區(qū)治理的重要主體之一，在城市社區(qū)層面，各種非營利組織既可以提供就業(yè)機會又可以提供就業(yè)服務(wù)，為城市社區(qū)治理貢獻力量。城市社區(qū)與城市社區(qū)內(nèi)非營利組織間的關(guān)系應(yīng)該定位為：城市社區(qū)為非營利組織實現(xiàn)公益目標(biāo)提供載體及志愿服務(wù)的群眾基礎(chǔ)，而非營利組織在擴充社區(qū)建設(shè)資金、彌補政府失靈和市場失靈、拓寬居民就業(yè)渠道、提供就業(yè)機會與就業(yè)服務(wù)以及組織志愿服務(wù)等方面，發(fā)揮其獨特作用。

3.農(nóng)民工與城市社區(qū)間關(guān)系

城市社區(qū)是城市的單元，是城市和諧的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民工融入城市實現(xiàn)市民化的載體。農(nóng)民工融入城市實現(xiàn)市民化首先得融入生活、工作的城市社區(qū)；另外，他們還得有份較穩(wěn)定的職業(yè)為融入城市、完成市民化提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。城市現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進，大量農(nóng)民工進入城市工作、生活，作為大部分農(nóng)民工工作和棲息地的城市社區(qū)在提供就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)時，未能讓農(nóng)民工享有與社區(qū)居民同等的社區(qū)服務(wù)；城市社區(qū)在治理乃至善治過程中，雖然強調(diào)發(fā)展治理主體多元化、公民參與式治理，但是，在實踐中，城市社區(qū)并未把農(nóng)民工納入社區(qū)治理主體中，忽視了農(nóng)民工治理主體地位。

當(dāng)前，城市社區(qū)與農(nóng)民工間存在的問題主要表現(xiàn)為：農(nóng)民工未能受到公平對待，城市社區(qū)對農(nóng)民工的管理和服務(wù)不到位；農(nóng)民工面臨社區(qū)居民的排斥，社區(qū)管理缺乏農(nóng)民工的參與；[9]城市政府對農(nóng)民工實行歧視性政策，社區(qū)管理人員缺乏平等觀念；在社區(qū)農(nóng)民工群體的管理上，社區(qū)管理措施重視行政管理，忽視群眾參與；社區(qū)管理人員缺乏服務(wù)觀念，忽視對農(nóng)民工群體的教育和引導(dǎo)。[10]農(nóng)民工的城市政治參與渠道不暢通，阻礙了其利益表達。要實現(xiàn)社區(qū)治理乃至善治和促進農(nóng)民工融入城市完成市民化過程，就應(yīng)更好地定位城市社區(qū)與農(nóng)民工間的關(guān)系。一方面，城市社區(qū)要樹立公平地管理、服務(wù)農(nóng)民工的正確觀念。社區(qū)應(yīng)堅持以人為本，轉(zhuǎn)變觀念，把農(nóng)民工納入城市社區(qū)管理的范疇；強化服務(wù)職能，服務(wù)對象既包括正式居民，也包括農(nóng)民工新市民，通過讓農(nóng)民工廣泛地參與社區(qū)管理，使社區(qū)成員擁有更多的公共服務(wù)。[11]應(yīng)切實改變管理理念，樹立以人為本的服務(wù)理念，將為農(nóng)民工服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容。[12]社區(qū)需要將農(nóng)民工納入自身的體系，視之為社區(qū)建設(shè)的主體和社區(qū)服務(wù)的對象。[13]公平普惠，切實加強對農(nóng)民工社區(qū)服務(wù)；將服務(wù)公平地落實到包括農(nóng)民工在內(nèi)的每一個社區(qū)成員，重點解決農(nóng)民工就業(yè)和社會保障等方面的需要。[14]以人為本建設(shè)和諧社區(qū)，將農(nóng)民工納入城市社區(qū)管理范圍，讓農(nóng)民工享有與城市居民同等的政治參與、就業(yè)、社會保障等基本權(quán)利。[15]其實，社區(qū)服務(wù)范圍擴大并逐步覆蓋農(nóng)民工，既是公共服務(wù)的延展普惠，也是對城市農(nóng)民工合法權(quán)益的一種確權(quán)。另一方面，應(yīng)該在城市社區(qū)層面構(gòu)建農(nóng)民工社區(qū)參與機制。城市社區(qū)需要把農(nóng)民工視為社區(qū)的新居民，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的政治權(quán)利；要提供農(nóng)民工參與城市公共事務(wù)管理的條件和途徑，暢通并拓寬農(nóng)民工社區(qū)參與的渠道，引導(dǎo)、鼓勵新生代農(nóng)民工參與社區(qū)管理與服務(wù)，合理引導(dǎo)，積極推進農(nóng)民工社區(qū)管理。[16]與此同時，需要改革舊的城市社區(qū)管理模式，提高農(nóng)民工社區(qū)管理參與程度；[17]逐步建立政府引導(dǎo)下的農(nóng)民工群體積極參與的社區(qū)管理新體制，政府引導(dǎo)的農(nóng)民工群體積極參與的社區(qū)管理模式將是城市社區(qū)管理農(nóng)民工的有效模式。[18]農(nóng)民工在城市發(fā)展中是一種可被直接感受到的新的支持力量，而城市社區(qū)管理與服務(wù)滲透到農(nóng)民工日常生活的方方面面，讓農(nóng)民工有序參與社區(qū)管理與服務(wù)，是實現(xiàn)社區(qū)治理與農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實路徑。

近年來，國家發(fā)布了一系列相關(guān)文件推動社區(qū)構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系。2006年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》提出：大力推進公共服務(wù)體系建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)；推進社區(qū)就業(yè)服務(wù)和社區(qū)流動人口管理和服務(wù)，實行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理，為流動人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件；并要求，要推進社區(qū)流動人口管理和服務(wù)，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”和“以現(xiàn)居住地為主，現(xiàn)居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，實行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理，為流動人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》把發(fā)展社區(qū)勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)作為重點工程，積極做好為社區(qū)外來務(wù)工人員等群體提供就業(yè)援助。2012年1月，民政部發(fā)布的《關(guān)于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》指出：在城市社區(qū)，基本公共服務(wù)還沒有完全覆蓋到農(nóng)民工群體，農(nóng)民工的政治、經(jīng)濟、文化權(quán)益還沒有得到有效保障，社會生活還沒有得到必要理解和尊重；充分發(fā)揮社區(qū)的功能作用，健全以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，促進農(nóng)民工融入城市生活，與城市居民和諧相處；促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的主要任務(wù)是構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺和落實政策扎實做好農(nóng)民工社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作。

伴隨我國城市化的推進，在今后一段時期內(nèi)還會有更多農(nóng)民工進入城市社區(qū)，這將為城市發(fā)展、城市社區(qū)管理（治理）帶來機遇與挑戰(zhàn)：城市發(fā)展、城市社區(qū)管理（治理）少不了廣大農(nóng)民工的貢獻、參與；就業(yè)是農(nóng)民工融入城市實現(xiàn)市民化的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)民工就業(yè)需要城市社區(qū)平臺發(fā)揮作用。因此，城市社區(qū)應(yīng)該以開放的姿態(tài)管理、服務(wù)于農(nóng)民工，農(nóng)民工則要積極參與社區(qū)治理之中，以實現(xiàn)兩者共贏的局面。

4.其他相關(guān)主體與城市社區(qū)間關(guān)系

其他相關(guān)主體主要是指公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)等，他們與城市社區(qū)的關(guān)系為：城市社區(qū)為這兩者提供實現(xiàn)自身組織目標(biāo)的載體，而公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)則為生活、工作在城市社區(qū)的農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)。當(dāng)然公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)主要是為農(nóng)民工提供免費的就業(yè)服務(wù)，而職業(yè)中介機構(gòu)則是向農(nóng)民工提供有償?shù)木蜆I(yè)服務(wù)。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)作為城市社區(qū)中的社會組織應(yīng)積極參與社區(qū)治理，為社區(qū)建設(shè)和發(fā)展貢獻力量，并且承擔(dān)起自身的社會責(zé)任，幫助農(nóng)民工就業(yè)，促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)。

（三）完善配套就業(yè)服務(wù)體系

1.建立健全社區(qū)就業(yè)服務(wù)機構(gòu)體系

在城市社區(qū)主要借助就業(yè)服務(wù)機構(gòu)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)。要建立健全農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，首先就要在城市社區(qū)建立相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，而我國的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)主要是公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介機構(gòu)。為此，各級勞動保障部門在城市設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)時，應(yīng)充分調(diào)研摸清城市社區(qū)農(nóng)民工分布狀況，便于在社區(qū)選擇合理的位置設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)；應(yīng)盡量在所有社區(qū)設(shè)立相應(yīng)的公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，以便為農(nóng)民工提供免費就業(yè)服務(wù)。由于公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)主要是提供免費的基本就業(yè)服務(wù)，這些就業(yè)服務(wù)很可能難以滿足眾多農(nóng)民工復(fù)雜多樣的就業(yè)服務(wù)需求，政府部門應(yīng)該鼓勵、支持、引導(dǎo)建立相應(yīng)的職業(yè)中介機構(gòu)作為公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的補充，以便滿足農(nóng)民工更高層次的就業(yè)服務(wù)需求。當(dāng)然這些都是有償?shù)木蜆I(yè)服務(wù)，也可以鼓勵有條件的地方政府通過向職業(yè)中介機構(gòu)購買就業(yè)服務(wù)，為農(nóng)民工提供幫助。在城市社區(qū)建立了相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)之后，一方面，政府需要給予一定的財政資金保障，以便公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)順利有效地開展公共就業(yè)服務(wù)工作；另一方面，還必須做好制度保障，厘清就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程。

2.建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息體系

就業(yè)信息獲取渠道狹窄，導(dǎo)致農(nóng)民工在就業(yè)市場處于被動不利地位。農(nóng)民工獲取就業(yè)信息不便，用人單位與農(nóng)民工之間的搜尋成本過高，是農(nóng)民工實現(xiàn)就業(yè)的主要障礙之一。目前，大部分農(nóng)民工在城市就業(yè)，主要是靠親朋好友獲得就業(yè)信息，較少農(nóng)民工通過就業(yè)服務(wù)機構(gòu)獲取就業(yè)信息。當(dāng)前，城市均設(shè)立有相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為避免資源閑置與浪費，途徑之一便是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系，為農(nóng)民工提供及時、準(zhǔn)確和有效的就業(yè)信息，以便降低搜尋成本，促進農(nóng)民工就業(yè)。

建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系，應(yīng)加大對農(nóng)民工就業(yè)需求信息與用人單位招工信息的收集力度、拓展就業(yè)信息渠道、加強就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)化管理和擴大就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面?；诖耍块T尤其是公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和非營利組織等主體，應(yīng)加強勞務(wù)信息平臺和信息資源平臺的建設(shè)。在勞務(wù)信息平臺建設(shè)方面，為用人單位提供便捷的信息服務(wù)，建立用人單位和農(nóng)民工對接的信息共享的互聯(lián)網(wǎng)勞務(wù)信息平臺，采取宣傳資料、電視、短信、QQ信息和電子郵件等多元化手段為農(nóng)民工提供及時有效的信息服務(wù)。在信息資源平臺的建設(shè)方面，強化農(nóng)民工信息資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)和開發(fā)使用，實行有償性與公益性結(jié)合的形式為用人單位和農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)。

3.健全農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)體系

絕大部分農(nóng)民工就業(yè)難的主要原因在于其就業(yè)能力、素質(zhì)難以達到用人單位的要求。政府為解決農(nóng)民工就業(yè)問題，采取了“春風(fēng)行動”和“雨露計劃”等措施，開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，以期通過就業(yè)培訓(xùn)提升農(nóng)民工的就業(yè)能力。尤其是2008年金融危機爆發(fā)之后，很多地方都實施了農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工程，而各地就業(yè)培訓(xùn)模式并非一致，也未建立統(tǒng)一的就業(yè)培訓(xùn)體系，有必要進一步加以完善。

結(jié)合目前各地實施農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的情況，筆者認為，采取政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的方式，以就業(yè)培訓(xùn)券為工具建立農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)多元合作機制比較合理。當(dāng)前各地實施的就業(yè)培訓(xùn)券模式未能擺脫針對性、實用性不足的困境，而建立農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)多元合作機制，可以有效改善此狀況。例如，引入第三部門機制，以此拓展農(nóng)民工就業(yè)、培訓(xùn)信息獲取渠道；引入市場機制中的用人單位，以便實現(xiàn)培訓(xùn)市場與就業(yè)市場銜接，增強培訓(xùn)的針對性與實用性，促進農(nóng)民工就業(yè)。[19]

4.暢通非營利組織參與渠道

在為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)的過程中，應(yīng)發(fā)揮第三部門機制的作用，鼓勵、支持、引導(dǎo)和促進非營利組織參與農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，建立健全非營利組織參與就業(yè)服務(wù)體系。我國地方政府正逐漸認識到非營利組織在很多公共服務(wù)提供中的重要角色，在公共服務(wù)與社會管理領(lǐng)域，地方政府希望通過政策創(chuàng)新，吸納和鼓勵更多的非營利組織參與進來；政府向非營利組織購買服務(wù)往往不是因為單純的成本和效率，而是因為非營利組織能更好地滿足公共服務(wù)的需求。[20]非營利組織參與就業(yè)服務(wù)體系主要路徑有以下三方面：一是非營利組織直接向農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，這個就業(yè)服務(wù)可以是有償或者免費的，主要取決于非營利組織的性質(zhì)；二是非營利組織出資為農(nóng)民工向職業(yè)中介機構(gòu)購買農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)；三是政府出資為農(nóng)民工向非營利組織購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。要發(fā)揮非營利組織在農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系中的作用，需要在就業(yè)服務(wù)的規(guī)章制度、具體路徑和質(zhì)量監(jiān)控與保障措施等方面完善非營利組織參與體系。

2012年9月，北京國際城市發(fā)展研究院聯(lián)合中國社科文獻出版社發(fā)布的首部《社會管理藍皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告》指出：由于流出地與流入地在經(jīng)濟、社會、文化、風(fēng)俗、生活方式等因素上的差異，特別是由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，以農(nóng)民工為主體的流動人口在勞有所得、住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)等方面依然無法擁有和流入地居民的平等權(quán)利，無法真正融入當(dāng)?shù)亍Ｒ屴r(nóng)民工融入流入地，首先就得解決農(nóng)民工的就業(yè)問題，要解決農(nóng)民工就業(yè)問題，需要大力提高城市社區(qū)基本公共服務(wù)與管理水平，整合政府部門在城市社區(qū)的辦事機構(gòu)，積極開展“一站式”服務(wù)，提高城市社區(qū)為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的水平；借助城市社區(qū)平臺，為農(nóng)民工提供個性化與多元化的就業(yè)服務(wù)。伴隨城市化不斷推進，今后農(nóng)民工在城市生活和就業(yè)將以城市社區(qū)為主要平臺，政府借助城市社區(qū)平臺為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)等各種基本公共服務(wù)將是解決農(nóng)民工就業(yè)問題、農(nóng)民工問題乃至于“三農(nóng)問題”的重要途徑，這也是城市建設(shè)和發(fā)展的一個趨勢。社區(qū)就業(yè)服務(wù)是基本公共服務(wù)體系中最重要的部分，就業(yè)乃民生之本，通過構(gòu)建以城市社區(qū)為平臺的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，爭取實現(xiàn)管理、培訓(xùn)、職介和就業(yè)均在社區(qū)，為農(nóng)民工融入城市社區(qū)、早日實現(xiàn)市民化打下堅實基礎(chǔ)。

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