非法占用耕地亟待整治
——基于山西陽(yáng)泉情況觀察

趙麗萍

山西省陽(yáng)泉市擁有72.8萬(wàn)農(nóng)村人口，耕地面積只有81.4萬(wàn)畝，農(nóng)村人均耕地1.12畝。由于種種原因，農(nóng)村內(nèi)部土地占有不均衡，人地矛盾比較突出。近幾年隨著城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張、工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的大幅度增加，基本農(nóng)田縮減、土地質(zhì)量下降、人地矛盾日益突出等問(wèn)題凸顯。

全市農(nóng)村占用耕地問(wèn)題的基本情況

陽(yáng)泉市耕地面積一直呈下降趨勢(shì)，其中有退耕還林等政策因素，也有國(guó)家及省大型公路建設(shè)等工程項(xiàng)目占用耕地，更有未批先占、“以租代征”，打著各種名目侵犯占用農(nóng)村耕地的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2005年至今，全市三個(gè)農(nóng)業(yè)縣區(qū)共征占農(nóng)村耕地約18686畝，涉及237個(gè)村。其中依法批準(zhǔn)征占農(nóng)村耕地約16642畝，涉及187個(gè)村；違法占用農(nóng)村耕地2044.16畝，涉及79個(gè)村，已查處面積92.5畝。依法批準(zhǔn)征占的農(nóng)村耕地中，應(yīng)到位征地補(bǔ)償費(fèi)23383.19萬(wàn)元，已到位21368.41萬(wàn)元，其中有2083.52萬(wàn)元未按《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》分配。在違法占用農(nóng)村耕地中，未批先用的245.24畝，“以租代征”的944.4畝，私挖亂采的620.69畝，其他231.23畝。

非法占用耕地的兩種類型

非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動(dòng)。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，個(gè)體加工戶、私辦企業(yè)戶等工商戶逐年增加，亂搭亂建、“以租代征”、非法占地行為屢禁不止。有的業(yè)主未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地，尤其是占用耕地或基本農(nóng)田建設(shè)儲(chǔ)煤場(chǎng)、洗煤場(chǎng)、加工廠房，未經(jīng)批準(zhǔn)亂搭亂建廠房，耕地遭到破壞。一些村民擅自占用耕地挖窯、建墳、采礦、取土石，建灰窯、建養(yǎng)殖場(chǎng)、開(kāi)設(shè)預(yù)制磚廠，土地耕作層植被遭破壞。

征占農(nóng)村耕地過(guò)度挖采資源現(xiàn)象較為嚴(yán)重。各縣區(qū)都存在著以各種工程名義擅自開(kāi)采淺層煤、淺層礦石的現(xiàn)象。有的打著地質(zhì)災(zāi)害治理的幌子，有的甚至無(wú)任何手續(xù)，征占農(nóng)村耕地肆意挖采資源現(xiàn)象一度泛濫。如某鎮(zhèn)就有三家有正式征占地手續(xù)的企業(yè)或集團(tuán)，以“環(huán)保治理”“地質(zhì)災(zāi)害治理”等名目征占農(nóng)村土地，涉及14個(gè)村六七千余畝土地。這些不同的冠冕堂皇的名目下只有一個(gè)共同目的——占地行挖山采煤之實(shí)。如某企業(yè)就以“地質(zhì)災(zāi)害治理”為名在約四千畝土地（其中耕地三千余畝）上進(jìn)行挖山采煤。

認(rèn)識(shí)落后，利益驅(qū)使，致使大量耕地被非法占用

沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到耕地減少的性質(zhì)和后果。陽(yáng)泉市糧食生產(chǎn)方式落后，農(nóng)民仍沿襲傳統(tǒng)方式進(jìn)行耕種。糧食單產(chǎn)較低、品質(zhì)不高、效益低下，政府補(bǔ)貼政策激勵(lì)農(nóng)民種地積極性作用不大。因此，農(nóng)民對(duì)土地的投入產(chǎn)出比不滿意。在傳統(tǒng)種糧區(qū)，一個(gè)農(nóng)村婦女為礬石加工廠打半天工就能得到50—80元的收入，相比之下，種糧或者果樹(shù)管理不僅需要一定的專業(yè)技能，且不能立即產(chǎn)生效益，更重要的是沒(méi)有這么高的收益，所以農(nóng)民種糧積極性不高，土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，這就導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地被征占不太在意。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甚至一些基層干部都認(rèn)為，只要不損害農(nóng)民利益，又可以給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大收益，土地的利用率成倍增長(zhǎng)，何樂(lè)而不為？這就為合法或非法占用農(nóng)村耕地起了推波助瀾的作用。

經(jīng)濟(jì)利益的巨大驅(qū)使，致使農(nóng)村耕地逐年減少。由于種糧產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益低下，為追逐利益的最大化，一些地方為部分企業(yè)占地改變耕地用途提供便利。某地的“工業(yè)園區(qū)”從2004年開(kāi)始至今，占用農(nóng)村土地5000畝以上，以“打造平臺(tái)”為名開(kāi)采礦產(chǎn)資源。與村集體簽訂了六年的合同，對(duì)村集體每畝耕地補(bǔ)償200元，對(duì)農(nóng)戶按當(dāng)年的糧食價(jià)格分別補(bǔ)給400—600斤玉米，六年后重新造地退還村集體。但新造地?zé)o論在土壤熟化還是生產(chǎn)能力上要想恢復(fù)到被毀前的肥力水平，還是有相當(dāng)大難度的。某地某企業(yè)的“地質(zhì)災(zāi)害治理工程”，所涉及村的集體經(jīng)濟(jì)組織每畝可得補(bǔ)償3萬(wàn)元，村民除正常領(lǐng)取各種糧補(bǔ)以外，每畝每年還可得到1千元的補(bǔ)償款，而且由于開(kāi)采煤炭與之配套出現(xiàn)的400多個(gè)煤場(chǎng)可為周邊地區(qū)農(nóng)民帶來(lái)篩炭、運(yùn)輸、餐飲等各種就業(yè)機(jī)會(huì)和勞務(wù)收入，這些眼前利益不僅使當(dāng)?shù)厝罕姖M意，也為鄉(xiāng)村兩級(jí)找到了增加農(nóng)民收入的路子。殊不知，巨額利益流入開(kāi)采者與破壞耕地、永久喪失資源的巨大反差與損失最終將由當(dāng)?shù)卮寮w買單。

監(jiān)管不力，農(nóng)村耕地征占現(xiàn)象屢禁不止。國(guó)土資源部門既具有占地執(zhí)法權(quán)又具有用地審批權(quán)，職能交叉重疊，不利于執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)督處罰，農(nóng)村耕地違法動(dòng)態(tài)難以得到及時(shí)監(jiān)測(cè)，執(zhí)法效果不明顯。以目前最為普遍的“以租代征”現(xiàn)象為例，“以租代征”可以規(guī)避建設(shè)用地審批的高昂成本，又可以逃脫法定的稅費(fèi)和免除占用耕地而必須履行的占補(bǔ)平衡義務(wù)，還不必為征地補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民安置、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等問(wèn)題困擾，更關(guān)鍵的是，可以突破建設(shè)用地指標(biāo)的限制。所以好多企業(yè)和個(gè)人都與村集體簽訂“以租代征”的合同，利用農(nóng)村耕地從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

耕地保護(hù)亟須重視

嚴(yán)格落實(shí)土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任。保護(hù)耕地的責(zé)任主要在地方政府。要落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，把耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任層層落實(shí)到市、縣、鎮(zhèn)、村，落實(shí)到農(nóng)戶，并納入各級(jí)政府責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。要全面落實(shí)地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本轄區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行、節(jié)約集約用地情況負(fù)總責(zé)的規(guī)定，實(shí)行年度責(zé)任考核，把保護(hù)土地資源尤其是保護(hù)耕地列入各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)考核內(nèi)容。同時(shí)還要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)案件查處工作不力、違規(guī)違法問(wèn)題嚴(yán)重、土地管理秩序混亂的鄉(xiāng)村，對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行就地免職和誡勉談話。對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得以任何名義侵占基本農(nóng)田。

加強(qiáng)宣傳和普法教育。對(duì)農(nóng)民群眾特別是鄉(xiāng)村兩級(jí)干部要采取有力措施普及土地法規(guī)，定期舉辦土地法律法規(guī)培訓(xùn)班，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法保護(hù)和管理土地的水平，從思想和行動(dòng)上杜絕以言代法、以言帶批的違法現(xiàn)象。比如個(gè)別私挖亂采現(xiàn)象特別嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)存在偏差，怕惹麻煩，對(duì)當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實(shí)施的亂占耕地情況故意隱瞞不報(bào)。同時(shí)要給鄉(xiāng)村兩級(jí)主要干部加強(qiáng)警示教育及講解典型土地違法案件，進(jìn)行廣泛的法制宣傳教育，重點(diǎn)講述基層經(jīng)常發(fā)生的各種國(guó)土資源違規(guī)違法行為及其法律責(zé)任，增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和能力，提高執(zhí)法守法、依法行政的自覺(jué)性。

強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層執(zhí)法力量。強(qiáng)化和解決農(nóng)業(yè)土地糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)工作人員編制和經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，使基層執(zhí)法成為一支能執(zhí)法、執(zhí)好法的隊(duì)伍。同時(shí)要實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，對(duì)保護(hù)耕地及檢舉亂占耕地行為有功的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。嚴(yán)肅查處在土地轉(zhuǎn)讓、使用、批租中的違紀(jì)違法行為，對(duì)觸犯刑律的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)查處。