新時代做好農村土地承包調解仲裁工作的思考

陳學琪

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》自2010年1月1日實施以來，各地積極采取措施貫徹實施法律，調解仲裁工作不斷取得新成效。截至2016年底，全國設立農村土地承包仲裁委員會2472個，聘任仲裁員3.9萬名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立農村土地承包調解委員會31716個，村級調解組織59萬個，鄉(xiāng)村調解糾紛150.34萬件，仲裁案件13.18萬件，為維護農民合法權益，保持農村土地承包關系穩(wěn)定作出了積極貢獻。但同時要看到，各地調解仲裁工作還存在不少問題，如有的涉農縣尚未成立仲裁機構，或者沒有開展實質性工作；開展工作的，規(guī)范化程度不高，工作中還有很多瑕疵，影響著法律貫徹實施和農民依法反映、解決訴求渠道的暢通。當前與今后時期，農村土地承包糾紛呈現出新特點，需要我們要更加重視矛盾糾紛調處工作，充分認識調解仲裁工作的地位與作用，采取切實措施推動這項工作便民高效開展。

一、關于全面加強調解仲裁能力建設

（一）提高科學把握糾紛演變規(guī)律和面對處理復雜局面的能力

按照黨的十九大要求，農村改革將不斷深化，城鄉(xiāng)將融合發(fā)展，惠農政策力度將進一步加大，農村土地承包二輪到期后將再續(xù)延30年。這就要求我們一定要增強戰(zhàn)略思維、辯證思維，站在全局和歷史大進程中審視矛盾糾紛。同時，增強辯證思維，抓住主要矛盾和矛盾表現主要方面，并充分結合本地實際和當前時代特征，注重具體問題具體分析，甚至“一案一策”，制定更加科學、更加具有前瞻性、更加符合實際并切實可行的總體工作方案和階段性工作預案，保持工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強工作的主動性和應對把握復雜局面的能力。

（二）提高做好群眾工作的能力和本領

做好農村土地承包調解仲裁工作關系2億多農戶的利益，做好這項工作要牢固樹立以人民為中心的理念。要深入基層，深入實際，深入群眾，關注、關心農民群眾特別是弱勢群體疾苦，注意傾聽他們的愿望與要求，突出關注廣大農民群眾最關心最直接的熱點難點問題，與廣大農民群眾建立深厚感情，不斷提高在廣大農民群眾中的信譽度。特別是因為土地承包糾紛證據的特殊性，如證據殘缺不齊，有的證據非?，嵥?，在矛盾糾紛調查工作特別是在證據收集上，更要認識到走群眾路線的重要性。要與廣大農民群眾打成一片，仔細耐心傾聽各方意見，了解矛盾糾紛來龍去脈，了解當事人的心聲，幫助當事人及有關人員打開心結。這要求我們時刻堅持以人民為中心，時刻有做好群眾工作的意識和傳統(tǒng)，不斷提高做好群眾工作的能力與本領，夯實做好群眾工作的功底。

（三）提高法律素養(yǎng)和依法辦事、依法行政能力

由于農村土地承包糾紛的復雜性和敏感性，更由于農村是熟人社會和當事人法律意識淡薄，對農村土地承包糾紛往往難以簡單嚴格按法律要求進行調處。因此，農村土地承包調解仲裁法沒有強調“以法律為準繩”，而是“符合法律”。但不能因此淡化法律的重要性，在矛盾糾紛調解仲裁中，要始終做到不能突破法律底線。要始終做到引導當事人依法反映訴求解決訴求，并將堅持底線思維、法治思維貫穿于整個工作全過程，從機構設置、人員配置、工作程序等方面嚴格把控，特別是在審理程序以及法律文書制作、檔案文書保存與歸檔等方面不能有任何漏洞、瑕疵。這既是貫徹法律的應有之義，也是落實全面依法治國的基本要求。這就需要我們大力提高法律素養(yǎng)和依法辦事、依法行政能力，特別是在現有調解仲裁人員法律意識、規(guī)范意識尚比較淡薄下顯得更為重要與迫切。

二、關于調解仲裁人才培養(yǎng)

（一）抓緊制定調解仲裁人才培養(yǎng)規(guī)劃

制定調解仲裁人才培養(yǎng)規(guī)劃，目的是保證調解仲裁人才培養(yǎng)工作有計劃、有步驟實施，爭取在2020年建立一支“一懂兩愛”、政治合格、道德素養(yǎng)較高、業(yè)務技能精的調解仲裁隊伍。當前，要抓緊做好三項基礎工作，一是抓緊研究確定影響調解仲裁人員總需求量的因素，根據這些因素及變化確定每年總體需求量，并在此基礎上制定培養(yǎng)規(guī)劃。二是要研究建立吸引農村社會有識之士加入調解仲裁員隊伍的機制。三是開展設立相關專業(yè)高職、中職教育可行性論證。

（二）對現有調解仲裁人員開展分級培訓

關于鄉(xiāng)村組人員培訓（四級培訓）。培訓目的是能夠依法規(guī)范開展調解工作、協(xié)助開展仲裁審理。這部分人員主要包括鄉(xiāng)村組的干部和老黨員、老教師、老會計等德高望重人員。他們公德意識強，了解農村政策，有些法律意識，更重要的是他們非常熟悉農村情況、村規(guī)民約、鄉(xiāng)土人情，了解農村每起矛盾糾紛背后錯綜復雜的關系和事情的來龍去脈。其不足之處就是，規(guī)范開展調解的意識較差，對調解書的制作技巧及相關資料檔案歸檔能力較差。因此，培訓的重點是農村土地承包基本政策、農村土地承包法條文，農村土地管理法、村民自治法等相關法律有關條文、調解協(xié)議書制作技巧，農村土地承包經營糾紛仲裁申請、受理、開庭審理等環(huán)節(jié)基本要求。

關于縣鄉(xiāng)村人員培訓（三級培訓）。培訓目的是能獨立或主持開庭審理法律關系比較簡單、證據較清晰的案子，能制作規(guī)范和沒有瑕疵的裁決書。這部分人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管人員、司法所人員擔任。他們優(yōu)勢是比較熟悉農村政策，具有一定法律意識、規(guī)范意識，熟悉農情，并能參與仲裁工作，但組織能力、庭審駕馭能力欠缺。因此，培訓的重點是職業(yè)道德，“四個意識”基本要求，中央最新農村政策，農村土地承包法律法規(guī)基本精神、基本知識及基本原理，相關民事法律基本知識，仲裁庭審及裁決書制作技巧，證據規(guī)則基本常識等。

關于市縣鄉(xiāng)人員培訓（二級培訓）。培訓目的是能獨立或主持開庭審理法律關系比較復雜、證據較難以調查的案子，能制作規(guī)范和較高質量的裁決書。這部分人員主要由市縣經管人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站長、司法所長擔任。他們優(yōu)勢是熟悉農村政策，具有較強法律意識、規(guī)范意識，比較熟悉農情，并能獨立或主持開展仲裁工作，但處理復雜局面能力和庭審技巧欠缺。因此，培訓的重點是農村政策演變常識，農村土地承包法律法規(guī)原理及應用，相關民事法律基本原理、證據規(guī)則、調解仲裁疑難問題主要類型與對策，辯證法及心理學在糾紛調處中基本應用等。

關于省市縣人員培訓（一級培訓）。培訓目的是能獨立或主持開庭審理時間空間跨度大、法律關系錯綜復雜、重大證據缺乏的案子，能制定工作預案和駕馭復雜局面。這部分人員主要由省市經管人員和縣經管站長、司法局長擔任。他們優(yōu)勢是非常熟悉農村政策，法律意識、規(guī)范意識強，了解農情，并能獨立或主持審理疑難案件，但處理歷史遺留問題能力欠缺。因此，培訓的重點是我國歷代領導人思想方法、習近平總書記“三農”思想、農村改革歷程及政策演變、農村土地承包調解仲裁制度特點及演變、農村土地承包糾紛歷史遺留問題主要類型與對策、系統(tǒng)論與控制論在矛盾糾紛分析中基本應用等。

（三）積極探索建立調解仲裁人才評價機制

堅持把對調解仲裁工作作出實際貢獻作為衡量調解仲裁水平能力的標準，引導各地仲裁委員會探索建立人才評價與使用及晉升、獎懲、工資待遇、補助補貼等配套制度。當前，要做好四項工作，一是開展分級培訓的同時，參照分級培訓標準，探索建立人才分級評價標準和分級考核機制。分級評價標準包括理論知識評價細則和操作技能分級評價結構表。二是建立人才評價考評員隊伍。三是建立相關制度，特別是考核機制、激勵機制，調動現有人員積極性和吸引社會上人員加入進來。四是選擇工作基礎較好的地區(qū)先行探索。

三、關于法律修改及司法保障

當前，我國社會經濟發(fā)展進入新時代，特別是農村改革不斷深化，農村社會治理進入自治、法治、德治新階段，調解仲裁法律修改完善非常必要。一是農村產權制度改革和“三權分置”的需要。二是法律制度本身完善的需要。同時，國家正在修改農村土地承包法，調解仲裁法修改也應提上日程。三是實踐的需要。

目前，這部法律的一些制度及司法保障存在以下問題：一是仲裁委員會性質模糊不清。在實踐中，因其性質不清，導致社會各界有質疑，政府各部門缺乏信心與動力。比如，法人登記問題、刻制公章問題、仲裁委員會凝聚力與號召力問題、成員組成問題、人員結構問題、專業(yè)素養(yǎng)問題等，都受影響。二是調解仲裁范圍不清晰。主要是有的條款比較含糊，有的邊界不清，有些糾紛性質不清，導致實踐中難以把握鑒別，很容易陷入受理還是不受理、受理后被質疑不在受理范圍后審還是不審等兩難境地。三是司法監(jiān)督保障難以到位。如司法支持與保障條文過于籠統(tǒng)，裁決書送達后30日內當事人向人民法院起訴而又撤訴或被法院駁回怎么處理，生效的裁決書發(fā)生錯誤怎么糾正，能否簡單通過執(zhí)行程序予以救濟等都影響法律的順利實施。又如，當事人一方向仲裁委員會申請，另一方向法院起訴，由于與法院對接不順暢，就會使仲裁委員會處于尷尬狀態(tài)，也給矛盾糾紛的調處帶來不利影響。四是缺席審理難操作。難以充分體現當事人意愿。五是財政經費保障主體責任不明確?，F實中，事權與財權匹配問題經常發(fā)生爭論，意見難以統(tǒng)一。

建議重點關注與研究以下問題：

農村土地承包仲裁委員會定位問題。筆者傾向于將農村土地承包仲裁委員會定性為開展糾紛調處服務的公益性社會組織，明確獨立法人、獨立賬戶、獨立經費開支，并且按政府購買服務辦法，給予財政資金支持。這既符合小政府、大社會改革方向，是政府重要補充，同時，也符合中國特色調解仲裁內在規(guī)律的需要，有利于發(fā)揮社會特別是農村社會熱心矛盾糾紛調處人員的作用。同時，建立相關機制，強化農村土地承包管理部門相關職責，加強對調解仲裁活動的支持、指導與監(jiān)督，特別是加強仲裁員自律和管理。

調整受理范圍問題。一是結合農村產權制度改革和“三權分置”的需要對受理范圍進行調整。如可否考慮明確將農村土地經營權糾紛、土地承包經營權入股抵押糾紛及承包地家庭內部分割糾紛等納入受理范圍。二是結合農村土地承包法的修改對受理范圍進行調整。三是結合農村土地承包確權登記頒證工作對受理范圍內進行調整。受理范圍調整后要充分保證每類糾紛法律性質清楚，內涵、外延清晰，不交叉，不矛盾，具有可操作性。

加強司法保障問題。一是裁決書制定后30日內當事人向人民法院起訴問題。二是建立糾錯機制問題。三是防止當事人惡意利用問題。四是可否考慮將仲裁前置。現實中，大多數地方法院都不愿受理，一些法院明確告訴當事人先向仲裁委員會申請。建立這樣的制度，不僅有利于仲裁委員會作用發(fā)揮和地位提升，也能避免當事人一方向仲裁委員會申請，一方向法院起訴，并減少缺席審理，從而避免造成不必要的人財物及時間的浪費，甚至耽誤農時，影響農業(yè)生產經營。