對(duì)金融監(jiān)管問題的幾點(diǎn)思考

龐貞燕 張軍

摘 要：本文以跨境人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管為例，探討了有關(guān)金融監(jiān)管的基本問題。從金融監(jiān)管的必要性、監(jiān)管原則、監(jiān)管模式、監(jiān)管方法與監(jiān)管工具進(jìn)行了層層剖析，認(rèn)為監(jiān)管要遵循真實(shí)、合法、規(guī)范、有序原則，并結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際探討了行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管兩種監(jiān)管模式的關(guān)系，進(jìn)而探討了具體監(jiān)管方法和工具的選擇，最后提出了促進(jìn)監(jiān)管有效實(shí)施的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；行為監(jiān)管；審慎監(jiān)管；跨境人民幣

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2018）02-0029-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.02.004

監(jiān)管是人類社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物，監(jiān)管保障秩序，秩序是自由的第一前提。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，更加強(qiáng)調(diào)保障市場(chǎng)主體的自由空間，但監(jiān)管的不可或缺性也更加凸顯。金融是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，不論是應(yīng)對(duì)單一的微觀金融風(fēng)險(xiǎn)，還是互相交織的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，都需要監(jiān)管體系更有效地發(fā)揮作用。在監(jiān)管者與被監(jiān)管者相對(duì)明確的前提下，監(jiān)管效果主要取決于如何把握監(jiān)管的尺度和力度。實(shí)際工作中，之所以出現(xiàn)許多模糊問題，時(shí)常發(fā)生越權(quán)濫權(quán)、失職瀆職等現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是沒有嚴(yán)格依法、切合實(shí)際地落實(shí)好監(jiān)管的尺度和力度。本文擬以跨境人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管為例，探討有關(guān)金融監(jiān)管的幾個(gè)基本問題，包括監(jiān)管的目標(biāo)、原則、模式、方法等，帶有一定的普適性、通用性，以期對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體系的完善有所借鑒。

一、確認(rèn)監(jiān)管的必要性

監(jiān)管部門、職能或事項(xiàng)的設(shè)立與否，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面予以確認(rèn)：

（一）現(xiàn)實(shí)需求

歸納來(lái)看，監(jiān)管的主要目標(biāo)有兩個(gè)：一個(gè)是安全（穩(wěn)定、秩序），二個(gè)是效率（效益）?；蛘哒f(shuō)，監(jiān)管的意義就體現(xiàn)在要么是為了更加安全、更有秩序，要么是為了降低成本、帶來(lái)效率和效益的提升。安全與效率，有時(shí)是同步的，有時(shí)也是矛盾的，科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)要兼顧安全與效率，達(dá)到相對(duì)均衡狀態(tài)。

監(jiān)管事項(xiàng)設(shè)立的必要性通常還源于兩大方面的需求。一是國(guó)家治理的必然性。國(guó)家主權(quán)、治權(quán)要通過(guò)具體的行政管理事項(xiàng)得到彰顯和體現(xiàn)。具體到對(duì)跨境人民幣資金的監(jiān)管，國(guó)家授權(quán)中國(guó)人民銀行及國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上就是代表國(guó)家管理國(guó)家財(cái)富，把控國(guó)際收支平衡，提升人民幣可兌換程度，維護(hù)跨境資金流動(dòng)的良好秩序，維護(hù)國(guó)家金融安全，是國(guó)家的資金管家。二是市場(chǎng)主體的局限性。市場(chǎng)機(jī)制有時(shí)會(huì)出現(xiàn)失靈，帶來(lái)的社會(huì)成本是巨大的，因此需要監(jiān)管予以約束、界定、控制、規(guī)范。

金融發(fā)展以有效管控風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)。不論是傳統(tǒng)金融還是新金融，其決定勝敗的因素就是看誰(shuí)能夠在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上獲益。風(fēng)險(xiǎn)控制始終是金融業(yè)的核心，同時(shí)，也是金融監(jiān)管設(shè)計(jì)的首要目標(biāo)，甚至為了安全會(huì)犧牲部分效率。在互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)發(fā)展初期，有些人指責(zé)金融監(jiān)管束縛了新生事物，過(guò)度強(qiáng)調(diào)客戶的便捷體驗(yàn)，排斥監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，很快就暴露出一系列的重大風(fēng)險(xiǎn)事件，風(fēng)險(xiǎn)成本很快就覆蓋了所謂的效益，甚至還會(huì)付出多倍代價(jià)。這也從另一面證明，金融是不可以缺少監(jiān)管的，它不僅是政府行政職能的體現(xiàn)，更是市場(chǎng)的需求，越是現(xiàn)代金融越需要監(jiān)管保障。金融還涉及保護(hù)投資者利益問題，也主要是基于風(fēng)險(xiǎn)防范。金融監(jiān)管有狹義和廣義之分，狹義的金融監(jiān)管是指金融監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)的授權(quán)對(duì)整個(gè)金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)督管理；廣義的金融監(jiān)管除包括上述監(jiān)管之外，還包括金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和稽核、同業(yè)自律性組織的監(jiān)管、社會(huì)中介組織的監(jiān)管等。人民幣跨境業(yè)務(wù)涉及境內(nèi)境外、中資外資、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、本幣外幣，面對(duì)的挑戰(zhàn)和問題更多，相應(yīng)的監(jiān)管需求更是不可或缺。

（二）法理基礎(chǔ)

所有的行政監(jiān)管事項(xiàng)，都要有法定授權(quán)，這是依法行政的法理基礎(chǔ)。明確了監(jiān)管的法定職責(zé)，才能理直氣壯地開展監(jiān)管活動(dòng)，同時(shí)有利于消除不同部門監(jiān)管的職能交叉，并發(fā)現(xiàn)和避免監(jiān)管真空。對(duì)跨境人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管能力，是人民幣國(guó)際化成功與否的重要決定因素之一。國(guó)家通過(guò)《中國(guó)人民銀行法》《外匯管理?xiàng)l例》《跨境人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》等，初步明確了人民銀行、外匯局及其分支機(jī)構(gòu)對(duì)跨境人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。作為試點(diǎn)性的業(yè)務(wù)管理，跨境人民幣工作深度融入國(guó)家改革開放進(jìn)程，面對(duì)的新問題也是層出不窮，在法規(guī)建設(shè)方面還有許多領(lǐng)域有待強(qiáng)化。

（三）權(quán)責(zé)相當(dāng)

監(jiān)管是責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一，行使權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。我國(guó)已經(jīng)推動(dòng)了較大力度的簡(jiǎn)政放權(quán)，但究竟簡(jiǎn)政到什么程度一直沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，只行權(quán)不擔(dān)責(zé)、只收錢不辦事等問題依然突出，其實(shí)就是權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。簡(jiǎn)政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該看是否為監(jiān)管事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要設(shè)立監(jiān)管，就要明確相應(yīng)的責(zé)任。落實(shí)權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)政放權(quán)就有了存留尺度，實(shí)現(xiàn)最充分的便利。比如對(duì)經(jīng)常項(xiàng)下跨境人民幣業(yè)務(wù)的管理，取消了所有的行政審批，只保留及時(shí)申報(bào)、事后核查等最低限度的行政監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)常項(xiàng)下人民幣的完全可兌換。而對(duì)資本和金融項(xiàng)下的跨境人民幣業(yè)務(wù)，則有區(qū)別地實(shí)行宏觀審慎、事前備案等不同層次的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了有管理的人民幣資本項(xiàng)目可兌換。管理方式逐步傾向于事前便利、事后追責(zé)，對(duì)于不同的監(jiān)管方式，監(jiān)管者的責(zé)任也是不同的。有責(zé)才有權(quán)，有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)。這樣，權(quán)力就有了法規(guī)和責(zé)任的雙重約束。

二、把握監(jiān)管的基本原則

監(jiān)管原則是監(jiān)管活動(dòng)的基本遵循，也是監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)和尺度。概括監(jiān)管的職能目標(biāo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為監(jiān)管的基本原則有四項(xiàng)，依次是真實(shí)性、合法性、規(guī)范性、有序性。

四項(xiàng)原則之間是遞進(jìn)、包含的關(guān)系，形式上追求真實(shí)、規(guī)范；內(nèi)涵上追求合法、有序。合法包含真實(shí)、合法以真實(shí)為基礎(chǔ)，有序包含規(guī)范、有序以規(guī)范為前提，因此從監(jiān)管的本質(zhì)意義上來(lái)講，可以簡(jiǎn)稱為合法有序原則。例如，對(duì)于跨境資金的監(jiān)管，不論是外匯資金還是人民幣資金，不論是形式合規(guī)還是實(shí)質(zhì)合法，不論微觀監(jiān)管還是宏觀管控，要保證業(yè)務(wù)健康穩(wěn)健發(fā)展，關(guān)鍵就是把握好合法有序這個(gè)基本尺度和標(biāo)準(zhǔn)?；谝陨显瓌t，跨境人民幣工作的長(zhǎng)期目標(biāo)就是“貫徹貨幣政策意圖，努力推動(dòng)人民幣在國(guó)際交往中合法有序使用?！?/p>

這四項(xiàng)原則既有形式合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，也有實(shí)質(zhì)合法要求；既有微觀秩序標(biāo)準(zhǔn)，又有宏觀秩序要求；既適用于監(jiān)管者遵循，也適用于被監(jiān)管者執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管體系運(yùn)作的統(tǒng)一標(biāo)尺。具體工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原則、因事制宜、關(guān)注本質(zhì)、逐一查驗(yàn)（見圖1）。

（一）真實(shí)性

真實(shí)性是對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的客觀表述和評(píng)判，具有唯一性，屬于監(jiān)管的基礎(chǔ)前提條件。主要回答“誰(shuí)要辦”、“辦什么”的問題。

以跨境人民幣業(yè)務(wù)為例，主要包括業(yè)務(wù)主體身份的真實(shí)和業(yè)務(wù)背景的真實(shí)，把握真實(shí)性的要點(diǎn)一般是：業(yè)務(wù)主體身份是否真實(shí)可信；是否具有真實(shí)的業(yè)務(wù)背景；是否基于貿(mào)易或投資等實(shí)際需求；交易是否合乎常理；有無(wú)必要的證明材料等。

（二）合法性

合法性是以國(guó)家法律法規(guī)、重大政策為依據(jù)，評(píng)判監(jiān)管事項(xiàng)是否合乎國(guó)家法規(guī)和政策要求，不僅要符合本部門的專業(yè)法規(guī)和政策，還要符合國(guó)家大法和其他通行法規(guī)要求，隨著國(guó)家法規(guī)和政策的調(diào)整，合法性的內(nèi)涵具有動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性。合法性是對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性評(píng)判，屬于監(jiān)管的可否性判斷標(biāo)準(zhǔn)。真實(shí)不一定合法，但合法必須要真實(shí)。合法性是解決“可否辦”的問題。一般包括身份合法、行為合法、資金合法三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

以跨境人民幣業(yè)務(wù)為例，把握合法性的要點(diǎn)一般是：申辦事項(xiàng)是否屬于本機(jī)構(gòu)法定職責(zé)管理范圍；交易主體是否具有合法身份、合法資質(zhì)；交易行為是否符合現(xiàn)行法規(guī)要求，或符合現(xiàn)行政策鼓勵(lì)范疇；是否與現(xiàn)行法規(guī)相悖，是否在法規(guī)政策限定范圍內(nèi)，是否在臨時(shí)性政策管控范圍內(nèi)；是否觸及微觀審慎限定目標(biāo)；是否經(jīng)過(guò)了必需的行政審批或?qū)徍藗浒腑h(huán)節(jié)；有無(wú)相關(guān)證明材料等。

在特定環(huán)境下，合法性具有客觀性。不同監(jiān)管者對(duì)同一對(duì)象的合法性判斷結(jié)論應(yīng)當(dāng)是一致的。同時(shí)，由于合法性的動(dòng)態(tài)、時(shí)效特征，使得監(jiān)管原則的內(nèi)涵具有了意圖可塑性、長(zhǎng)期適用性。合法性體現(xiàn)著監(jiān)管的核心要求，堅(jiān)持依法行政，關(guān)鍵還要清晰界定法規(guī)的政策邊界，不能越權(quán)，不能主觀擴(kuò)充或刪減，做到執(zhí)法有據(jù)。

（三）規(guī)范性

規(guī)范性是對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)操作層面的要求，包括渠道正常、方式規(guī)范、資料齊全、及時(shí)報(bào)備等，一般具有很強(qiáng)的可控性，屬于監(jiān)管的微觀秩序要求。規(guī)范性是解決“如何辦”的問題。

以跨境人民幣業(yè)務(wù)為例，把握規(guī)范性的要點(diǎn)一般是：是否手續(xù)齊全、通過(guò)正常渠道規(guī)范辦理；是否按規(guī)定及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行國(guó)際收支申報(bào)和業(yè)務(wù)信息報(bào)告；銀行和企業(yè)有無(wú)違規(guī)操作；留存資料是否完整等。

由于規(guī)范性具有很強(qiáng)的操作性特征，往往容易成為檢查活動(dòng)的重點(diǎn)，容易混淆與合法性的區(qū)別，將操作性問題當(dāng)成合法性違規(guī)，值得重視。有的將兩者統(tǒng)稱為合規(guī)性，以規(guī)代法，難免執(zhí)法過(guò)度?，F(xiàn)實(shí)中，規(guī)范性與合法性有一定的內(nèi)容重合，可以分別評(píng)判，或者部分納入合法性控制中。雖然規(guī)范性應(yīng)當(dāng)以合法性為基礎(chǔ)，但具體行為中規(guī)范時(shí)不一定合法，合法的運(yùn)作也不一定規(guī)范，監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)特別注意。

（四）有序性

從宏觀層面、社會(huì)層面評(píng)判監(jiān)管事項(xiàng)的優(yōu)劣，根據(jù)法規(guī)授權(quán)，給予一定的引導(dǎo)或約束，帶有方向性、傾向性特征，非特殊情況下一般不具有強(qiáng)制性，屬于監(jiān)管的宏觀秩序要求。規(guī)范不一定有序，而有序包含著規(guī)范性要求。有序性主要解決“如何辦好”的問題。

以跨境人民幣業(yè)務(wù)為例，把握有序性的要點(diǎn)一般是：是否擾亂國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融秩序，影響國(guó)家安全；是否擾亂市場(chǎng)秩序，影響匯率穩(wěn)定；是否觸及宏觀審慎限定目標(biāo)；是否順應(yīng)國(guó)際收支平衡目標(biāo)要求；是否符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策等。

對(duì)于一般國(guó)內(nèi)事務(wù)的監(jiān)管，對(duì)有序性要求有時(shí)不是特別突出，但對(duì)于跨境資金的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，由于涉及國(guó)際市場(chǎng)，涉及國(guó)際收支和匯率穩(wěn)定，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全和國(guó)家戰(zhàn)略利益，這個(gè)原則尤為重要。遺憾的是，把有序性作為基本的監(jiān)管原則的主張還很鮮見，在法規(guī)中也很少體現(xiàn)，主要靠臨時(shí)性政策措施予以調(diào)節(jié)，監(jiān)管的難度就非常大，力度也不足。有序性可以是指導(dǎo)性的，也可以通過(guò)法規(guī)予以界定進(jìn)而明確提出來(lái)，作為監(jiān)管原則之一。我國(guó)對(duì)資本項(xiàng)目實(shí)行有管理的可兌換，尤其是出現(xiàn)國(guó)際收支嚴(yán)重失衡時(shí)，就要依據(jù)有序性原則采取措施實(shí)施控制。即便是完全的可兌換，有序性也應(yīng)該是一種底線要求。

三、確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管模式

（一）監(jiān)管模式

1. 行為監(jiān)管模式。行為監(jiān)管側(cè)重于規(guī)則監(jiān)管，行政色彩比較濃厚?？粗厥虑皩徟⑹潞髾z查，逐項(xiàng)監(jiān)管，管具體行為，細(xì)致、剛性。微觀上體現(xiàn)為對(duì)個(gè)體（或主體）的行為監(jiān)管，宏觀上體現(xiàn)為對(duì)總體（或群體）的行為管控。個(gè)體行為監(jiān)管主要指監(jiān)管部門通過(guò)對(duì)單個(gè)微觀主體提出具體規(guī)范性要求和實(shí)施監(jiān)督管理以達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，其對(duì)象是單個(gè)主體行為，它沒有考慮到單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失誤會(huì)帶來(lái)的外部性，即金融機(jī)構(gòu)之間存在關(guān)聯(lián)，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)為了保證自身穩(wěn)健的行為可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移和傳播?？傮w行為管控主要指監(jiān)管部門通過(guò)對(duì)一類機(jī)構(gòu)總體提出具體的規(guī)范性要求和實(shí)施監(jiān)督管理以達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，其對(duì)象是機(jī)構(gòu)總體的行為，關(guān)注重點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)之間存在的關(guān)聯(lián)。

2. 審慎監(jiān)管模式。審慎監(jiān)管側(cè)重于原則監(jiān)管，市場(chǎng)色彩更為濃厚。給監(jiān)管對(duì)象一定的自主空間，以事前事中監(jiān)測(cè)、事后評(píng)判監(jiān)督為主，超出限度時(shí)才介入干預(yù)。分為對(duì)個(gè)體（或主體）的微觀審慎監(jiān)管和對(duì)總體（或群體）的宏觀審慎管理。微觀審慎監(jiān)管是對(duì)每個(gè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，關(guān)注重點(diǎn)是孤立的金融機(jī)構(gòu)，從形式上也表現(xiàn)出一定的宏觀性。宏觀審慎管理是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減少金融機(jī)構(gòu)動(dòng)蕩給金融體系帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本、確保金融穩(wěn)定而將金融體系整體作為監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管模式。宏觀審慎管理并不是微觀審慎管理的簡(jiǎn)單加總，關(guān)注重點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)以及共同金融風(fēng)險(xiǎn)敞口之間的關(guān)系。

（二）兩類監(jiān)管模式的互動(dòng)關(guān)系

行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管兩者互動(dòng)關(guān)系如圖2所示。 圖2中，H線是政策法規(guī)紅線，代表著各類行為主體所受到的政策法規(guī)約束。曲線以外是非法區(qū)，曲線以內(nèi)是合法區(qū)。對(duì)于特定的監(jiān)管對(duì)象A來(lái)說(shuō)，其在紅線以內(nèi)的線段a部分是合法的自由區(qū)間。對(duì)于特定的法規(guī)環(huán)境來(lái)說(shuō)，A的自由區(qū)間是相對(duì)穩(wěn)定的，不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管模式的變化而變化。

∠X是A受到的行為監(jiān)管約束程度，它與法規(guī)紅線組成的區(qū)域是有條件的自由區(qū)；一旦觸碰到行為監(jiān)管條件，就會(huì)受到監(jiān)管干預(yù)?！蟈越大，其對(duì)應(yīng)的扇形面積越大，代表行為監(jiān)管程度越高，監(jiān)管內(nèi)容越多，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)越細(xì)。反之，∠X越小，其對(duì)應(yīng)的扇形面積越小，代表行為監(jiān)管程度越低，監(jiān)管內(nèi)容越簡(jiǎn)化。

∠S是A獲得的審慎監(jiān)管程度，它與法規(guī)紅線組成的區(qū)域是自律的自由區(qū)，只要不超越審慎監(jiān)管指標(biāo)，是不受監(jiān)管干預(yù)的自由空間?！蟂越大，其對(duì)應(yīng)的扇形面積越大，代表審慎監(jiān)管程度越高，自由度越大。反之，∠S越小，其對(duì)應(yīng)的扇形面積越小，代表審慎監(jiān)管程度越低，自由空間越少。

1. 有的監(jiān)管對(duì)象以行為監(jiān)管為主，有的以審慎監(jiān)管為主，大多情況下，監(jiān)管對(duì)象A受到兩種監(jiān)管模式的同時(shí)約束。兩類監(jiān)管模式存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，但對(duì)象A的自由區(qū)間a是相對(duì)確定的，只是對(duì)監(jiān)管的感受不同，受到干預(yù)的頻度或程度不同。

2. 行為監(jiān)管可以充分簡(jiǎn)化，但審慎監(jiān)管不可能完全替代行為監(jiān)管。理論上，不存在完全的審慎監(jiān)管，一旦觸及紅線或黃線，還需要行為監(jiān)管跟上予以干預(yù)。

3. 圖2中所演示的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于宏觀總體的管理也是適用的。對(duì)于不同類型的監(jiān)管對(duì)象，結(jié)合不同時(shí)期的監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管模式的選擇可以具有多樣性、差異性。

（三）兩類監(jiān)管模式的協(xié)調(diào)與選擇

行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管作為金融監(jiān)管的兩大支柱，二者相互補(bǔ)充，同時(shí)在一定程度上也存在此消彼長(zhǎng)的互補(bǔ)關(guān)系，因此最大限度發(fā)揮二者相互促進(jìn)與補(bǔ)充的良性互動(dòng)，就要妥善處理好行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的辯證關(guān)系。無(wú)論是行為監(jiān)管還是審慎監(jiān)管，都只是全面監(jiān)管的一個(gè)方面，兩者監(jiān)管的內(nèi)容和方式應(yīng)該是有所分工但也有相通之處，只有兩者緊密結(jié)合才能更好地維護(hù)金融秩序與安全。

行為監(jiān)管更多地體現(xiàn)著行政管理的意愿，以他律為主要形式；而審慎監(jiān)管更多地尊重市場(chǎng)的作用，鼓勵(lì)自律約束。簡(jiǎn)政放權(quán)是改革大方向，審慎監(jiān)管更有利于便利化，有利于提升社會(huì)效率，節(jié)約監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本。因此，更多地發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，應(yīng)當(dāng)是今后監(jiān)管模式選擇的一大考慮。

從另一個(gè)角度看，宏觀監(jiān)管部門可以更多地運(yùn)用宏觀審慎管理模式，配合部分行為管控；而專業(yè)監(jiān)管部門可以著重于行為監(jiān)管和微觀審慎。比如中國(guó)人民銀行作為宏觀金融調(diào)控部門，就應(yīng)當(dāng)著重于金融體系的宏觀審慎管理，以及部分系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的微觀審慎管理，并保留行為管控的最終手段，才能充分保障管理需求。

行為監(jiān)管是審慎監(jiān)管的威懾基礎(chǔ)和后手保障，一旦觸碰到審慎邊界，行為監(jiān)管的介入就是必要的。因此，審慎監(jiān)管主要是針對(duì)正常狀態(tài)的監(jiān)管模式，超常態(tài)情形下，尤其是對(duì)違法違規(guī)問題的處罰，還是要回到行為監(jiān)管模式下運(yùn)行。審慎監(jiān)管，還可以分級(jí)設(shè)計(jì)，擬定不同的應(yīng)對(duì)措施。

（四）兩類監(jiān)管模式的細(xì)化比較：

兩類監(jiān)管模式可劃分為四種：個(gè)體行為監(jiān)管，總體行為管控；個(gè)體微觀審慎，總體宏觀審慎。其功能、力度、成本等各有不同，具體見表1。

四、選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方法及工具

“行為監(jiān)管、主體追責(zé)”是監(jiān)管的基本方式，由于著力點(diǎn)不同、介入時(shí)機(jī)不同、使用工具不同等又衍生出多種多樣的監(jiān)管方法。應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)法定職責(zé)，合理界定監(jiān)管權(quán)限，因事制宜，因時(shí)制宜，因地制宜，精簡(jiǎn)、有效、科學(xué)地選擇使用。監(jiān)管方法的分類很多，如事前監(jiān)管與事后監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管、定期監(jiān)管與偶發(fā)性監(jiān)管、強(qiáng)制性監(jiān)管與指導(dǎo)性監(jiān)管、自律與他律、正面引導(dǎo)類監(jiān)管與負(fù)面監(jiān)督類監(jiān)管等。根據(jù)監(jiān)管者干預(yù)的程度，大概可分為監(jiān)督類、檢查類、指導(dǎo)類和自律類。

（一）監(jiān)督類方法

一般是指監(jiān)管者制定標(biāo)準(zhǔn)、提出要求，由被監(jiān)管對(duì)象執(zhí)行或落實(shí)，監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督查驗(yàn)、得出監(jiān)管結(jié)論的監(jiān)管方法。如：行政許可、行政審批、名錄管理、行為資質(zhì)、準(zhǔn)入條件、退出條件、事前備案、事前登記、事前溝通、事后報(bào)備、事后登記、審慎監(jiān)管、額度規(guī)模、監(jiān)測(cè)分析、非現(xiàn)場(chǎng)核查、情況通報(bào)、收支申報(bào)、定期報(bào)表、定期報(bào)告、運(yùn)營(yíng)公告、工作考核、評(píng)比通報(bào)、審慎管理評(píng)估、業(yè)務(wù)比例管理、等級(jí)管理、業(yè)務(wù)限制措施、窗口指導(dǎo)措施等。

（二）檢查類方法

一般是監(jiān)管者主動(dòng)實(shí)施，被監(jiān)管者被動(dòng)接受，針對(duì)違規(guī)事項(xiàng)或可疑問題采取的行政執(zhí)法行為。如：現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、電話查詢、書面質(zhì)詢、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估等。

（三）指導(dǎo)類方法

一般是監(jiān)管者制定規(guī)范，由監(jiān)管對(duì)象自主落實(shí)執(zhí)行，監(jiān)管者正面指導(dǎo)為主，偶爾負(fù)面提醒，但一般不干預(yù)的監(jiān)管方式。如：法規(guī)界定、正面清單、負(fù)面清單、監(jiān)管名單、約見談話、風(fēng)險(xiǎn)警示、走訪、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、政務(wù)公開、人員資質(zhì)、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等。

（四）自律類方法

監(jiān)管者提出原則性要求，由監(jiān)管對(duì)象自我設(shè)計(jì)制度、落實(shí)要求、自警自律、自我完善、自覺合規(guī)、定期報(bào)告情況的監(jiān)管方式。如：制度建設(shè)、規(guī)定活動(dòng)、自評(píng)估、自律機(jī)制。

監(jiān)管離不開具體的監(jiān)管方法，有時(shí)習(xí)慣地稱為監(jiān)管手段或監(jiān)管工具。然而，在本意上幾者是有區(qū)別的，從泛指到界定依次是：監(jiān)管措施——監(jiān)管方法——監(jiān)管手段——監(jiān)管工具。其中監(jiān)管工具一般特指法規(guī)界定、程序嚴(yán)格、實(shí)施規(guī)范的核心監(jiān)管手段。根據(jù)跨境人民幣業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，比較成熟、有效的監(jiān)管工具建議選擇現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)核查、約談、書面警示、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、業(yè)務(wù)限制措施等。

五、創(chuàng)建良好的法治化環(huán)境

（一）法規(guī)應(yīng)保持完善

1. 做到有法可依。由于法規(guī)的相對(duì)固化性以及調(diào)整修訂的滯后性，法治建設(shè)很難一步到位，而是一個(gè)不斷適應(yīng)、不斷完善的過(guò)程。跨境資金的監(jiān)管更是如此，人民幣走出去面臨更多的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，亟須推進(jìn)相關(guān)法規(guī)建設(shè)，為人民幣國(guó)際化創(chuàng)造良好的治理生態(tài)。建議進(jìn)一步提升法規(guī)層級(jí)，制定具有法律約束力的業(yè)務(wù)管理辦法，明確監(jiān)管手段及相關(guān)罰則，形成完備的法律法規(guī)體系。

2. 厘清監(jiān)管分工。主要是合理擺布機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管。前者是傳統(tǒng)的、分割的，先管機(jī)構(gòu)、再看職能，難免出現(xiàn)有的都想管、有的都不管問題。后者是不分機(jī)構(gòu)、按功能全覆蓋的，若設(shè)計(jì)得好，可以解決監(jiān)管重疊問題和防止監(jiān)管真空。監(jiān)管分工的另一個(gè)維度是屬地監(jiān)管，本文暫不討論。解決監(jiān)管分工問題，根本還在于法規(guī)的明確授權(quán)。我國(guó)的法律體系應(yīng)該對(duì)行政職能做出體系化的功能分工設(shè)計(jì)。

3. 正視法規(guī)缺陷，解決現(xiàn)實(shí)問題。雖然強(qiáng)調(diào)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)性、前瞻性，但由于客觀情況的千變?nèi)f化和形勢(shì)發(fā)展的不確定性，法規(guī)的不適應(yīng)問題總是現(xiàn)實(shí)存在。如何既堅(jiān)持原則、又靈活有效地運(yùn)用好已經(jīng)有部分條款滯后甚至不適用的管理法規(guī)，是考驗(yàn)監(jiān)管者智慧和能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前跨境人民幣管理有待解決的問題還很多，比如：職責(zé)定位需要上位法進(jìn)一步明晰界定；機(jī)構(gòu)職能需要強(qiáng)化和穩(wěn)固；功能監(jiān)管的對(duì)象、內(nèi)容、方式等需要系統(tǒng)性規(guī)范；監(jiān)管手段需要法規(guī)化；監(jiān)管處罰情形和標(biāo)準(zhǔn)需要確立、細(xì)化，并實(shí)現(xiàn)可操作等等。但在這些問題解決之前，監(jiān)管活動(dòng)不能耽誤，就需要抓住監(jiān)管的本質(zhì)，解決好僵化條款的“死管理”與關(guān)注實(shí)質(zhì)的“活管理”之間的關(guān)系。

（二）監(jiān)管必須有力

1. 有力度才能落實(shí)好制度。監(jiān)管效果需要堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力來(lái)實(shí)現(xiàn)。有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。提升監(jiān)管能力，首先是隊(duì)伍素質(zhì)，其次是科技手段。監(jiān)管的力度還體現(xiàn)在具體的監(jiān)管方法和監(jiān)管手段，需要有定期的切實(shí)的業(yè)績(jī)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分發(fā)揮考核對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)管的規(guī)范引領(lǐng)作用，同時(shí)要注重考核結(jié)果的運(yùn)用，建立結(jié)果反饋機(jī)制。

2. 找準(zhǔn)監(jiān)管重點(diǎn)。監(jiān)管必須服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的需要，與宏觀調(diào)控的總體基調(diào)保持一致。金融監(jiān)管的重點(diǎn)就是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、遏制風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)。作為中央銀行，更要關(guān)注和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)金融工作會(huì)議明確“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革”是目前金融工作的三大任務(wù)，這也是金融監(jiān)管的著力點(diǎn)。具體到跨境人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管，就要處理好便利化與防風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，微觀上關(guān)注真實(shí)合法，宏觀上關(guān)注規(guī)范有序，切實(shí)保障人民幣國(guó)際化穩(wěn)步推進(jìn)。

3. 處理好管理與服務(wù)的關(guān)系。監(jiān)管是主動(dòng)性的管理，不是簡(jiǎn)單程序化地辦理。管理中有服務(wù)的成分，但管理絕對(duì)不同于服務(wù)。區(qū)分管理與服務(wù)也很簡(jiǎn)單，一個(gè)是強(qiáng)制的、必須接受的；一個(gè)是自主的、可選擇的。打著管理的旗號(hào)搞服務(wù)，或借著服務(wù)的名義搞管理，都是不妥當(dāng)、不正當(dāng)?shù)?。該管就管，要勇于依法行?quán)；該放就放，不可濫權(quán)戀權(quán)。另外，管理中包含著審核、辦理等環(huán)節(jié)，辦理過(guò)程也體現(xiàn)出一種服務(wù)。因此，監(jiān)管既要體現(xiàn)鐵面無(wú)私，又要體現(xiàn)“為民務(wù)實(shí)清廉”。

（三）權(quán)力應(yīng)有約束

1. 以責(zé)確權(quán)。法規(guī)既賦予權(quán)力，也授予責(zé)任，而且權(quán)力是有邊界、紅線的。要根據(jù)法定的職責(zé)范圍確定行政權(quán)力，并以責(zé)任約束權(quán)力的實(shí)施。對(duì)于監(jiān)管者的資格、資質(zhì)及監(jiān)督對(duì)象與范圍也應(yīng)有規(guī)定，明確執(zhí)法界限和流程。杜絕只行使權(quán)力、不擔(dān)負(fù)責(zé)任的庸余管理。

2. 設(shè)立監(jiān)管追責(zé)機(jī)制。監(jiān)管者同樣要遵循規(guī)律、依照法律、恪守紀(jì)律、嚴(yán)格自律。要明白什么是該做的，什么是不該做的。監(jiān)管活動(dòng)要遵循法定程序、規(guī)定時(shí)限、實(shí)施條件等要求，不可越權(quán)執(zhí)法。對(duì)監(jiān)管不力、出現(xiàn)責(zé)任問題的，要建立失職、瀆職追究機(jī)制。

3. 執(zhí)法監(jiān)督與權(quán)力制衡。完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，監(jiān)管過(guò)程也需要有制度、有規(guī)矩、有約束、有監(jiān)督，切實(shí)保障依法行政。除了內(nèi)部的權(quán)限管理與監(jiān)督之外，行政權(quán)力的相互制衡、跨部門約束也是非常必要的。被監(jiān)管者也應(yīng)當(dāng)有必要的權(quán)利保障和申訴渠道，可以有效反饋監(jiān)管的成效和問題。