縣際義務(wù)教育資源均衡配置研究
——以湖北省宜昌市為例

王守文， 宋貝迪， 石丹淅

(1. 三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌　443002； 2. 華中科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 湖北 武漢　430074)

義務(wù)教育均衡發(fā)展直接關(guān)系不同區(qū)域間學(xué)生能夠享有同等的教育資源，保證不同區(qū)域間的教育公平，為國家教育公平落到實(shí)處提供保障，最終為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展提供各種保證。因而它成為國家教育改革與發(fā)展工作的重中之重，也是長期力推的目標(biāo)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展綱要(2010-2020年)》[1]和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》[2]明確提出未來將“加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。在綱要中，明確提出用10年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的目標(biāo)和一系列具體政策措施。教育部專門印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》[3]，進(jìn)一步明確地方各級政府責(zé)任，并提出推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障；教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程；教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)[4]。義務(wù)教育均衡發(fā)展反映的是教育公平，教育公平表現(xiàn)之一就是教育資源的均衡配置，然而目前我國教育資源非均等化的現(xiàn)象較為普遍，所以作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，教育資源的均衡配置成為了教育改革的熱點(diǎn)問題。

義務(wù)教育具有公共性、強(qiáng)制性、免費(fèi)性。其中，公共性強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育是面向本地區(qū)、本民族全體國民的教育。多數(shù)學(xué)者一致贊成義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，而政府提供公共產(chǎn)品，可見，政府在教育資源的配置中起主導(dǎo)作用[5]。那么，什么是教育資源呢？韓宗禮從狹義的角度，將教育資源定義為社會(huì)為了進(jìn)行各種教育活動(dòng)所提供的財(cái)力、人力、物力條件[6]。這些資源集中體現(xiàn)在用于教育活動(dòng)中的投資(費(fèi)用)上，教育活動(dòng)相關(guān)的工作人員以及他們的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)等構(gòu)成了教育領(lǐng)域的人力條件；學(xué)校的固定資產(chǎn)、易耗品和材料等構(gòu)成了物力條件；教育活動(dòng)投資消費(fèi)的不同形態(tài)構(gòu)成了人力和物力條件。義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，因此，義務(wù)教育資源配置研究是以公共資源配置理論為基礎(chǔ)[7]?；诖死碚?，袁振國以資源配置為主線，選擇師資力量、物質(zhì)資源、生均經(jīng)費(fèi)、學(xué)生輟學(xué)率等指標(biāo)，設(shè)計(jì)了一套義務(wù)教育均衡發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系[8]。崔慧廣認(rèn)為縣域義務(wù)教育資源配置的均衡，要以促進(jìn)學(xué)校的均衡發(fā)展為切入點(diǎn)，從人力資源、物力資源和財(cái)力資源三方面構(gòu)建了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展靜態(tài)測度指標(biāo)體系[9]。沈有祿以資源配置理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了基礎(chǔ)教育資源配置均衡指標(biāo)體系，從人力資源、財(cái)力資源、物力資源和教育資源配置制度的公平性4個(gè)一級指標(biāo)和25個(gè)二級指標(biāo)來研究[10]。這些研究成果有的是從社會(huì)學(xué)角度，關(guān)注公平為主旨；有的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，關(guān)注辦學(xué)條件在教育活動(dòng)中發(fā)揮的作用。這些指標(biāo)體系雖然已經(jīng)涵蓋了義務(wù)教育均衡的大多數(shù)內(nèi)容，但是分類有交叉重疊，且沒有凸顯人的主體功能。

宜昌市依據(jù)“高中進(jìn)城、初中進(jìn)鎮(zhèn)、小學(xué)聯(lián)村辦”的思路，確定了《宜昌市農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整十年規(guī)劃》，從框架、路線和時(shí)間等方面進(jìn)一步確定全市中小學(xué)布局。2012年，宜昌各區(qū)(市、縣)全部通過義務(wù)教育均衡發(fā)展省級驗(yàn)收，是湖北省唯一一個(gè)義務(wù)教育均衡發(fā)展合格縣市區(qū)全覆蓋的地級城市[11]。到2014年為止，宜昌各區(qū)(市、縣)通過國家督導(dǎo)評估，成為了湖北省乃至中西部省份義務(wù)教育均衡發(fā)展整體通過省級和全國驗(yàn)收的城市。然而，由于地理位置的差異，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育機(jī)制的不同，宜昌市存在著教育資源非均衡配置的現(xiàn)象。以宜昌各區(qū)(市、縣)為例，通過分析教育資源均衡配置評價(jià)指標(biāo)體系，比較宜昌市2013年生均教育經(jīng)費(fèi)總投入、生師比和生均校舍面積的情況，分析其產(chǎn)生差異的原因，最后提出一些可行性的建議，同時(shí)為其他城市義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置提供參考。

一、宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀

目前，教育資源均衡配置評價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)較為完善?！秶医逃綄?dǎo)報(bào)告》中義務(wù)教育資源均衡配置分別從教育經(jīng)費(fèi)投入、師資資源和辦學(xué)條件等方面進(jìn)行了論述。王善邁等學(xué)者將校際均衡評價(jià)體系分為三類，其中第二類就是教育投入中資源配置均衡，也是從教育經(jīng)費(fèi)、人力資源和物力資源三個(gè)一級指標(biāo)對義務(wù)教育資源均衡配置進(jìn)行研究。其中，代表教師本身的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校教師結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，衡量學(xué)校規(guī)模的指標(biāo)，度量學(xué)校對教師管理和教師本身質(zhì)量提高的重視程度構(gòu)成了人力資源。物力資源則衡量各校間的硬件差異。

為了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方便，同時(shí)考慮到研究的有效性、可比性、完整性，從教育經(jīng)費(fèi)、人力資源和物力資源三個(gè)評價(jià)指標(biāo)來分析，其中教育經(jīng)費(fèi)選擇生均教育經(jīng)費(fèi)總投入，人力資源選擇專任教師數(shù)(生師比)，物力資源選擇生均校舍面積這三項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，分析宜昌各區(qū)(市、區(qū))在2013年間義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀。所有原始數(shù)據(jù)均來自《2013年宜昌市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《湖北教育年鑒2014》。

表1　教育投入中資源配置均衡指標(biāo)

1.生均教育經(jīng)費(fèi)總投入比較

教育經(jīng)費(fèi)是所有教育資源最有力的財(cái)物保障，各區(qū)(市、縣)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及戰(zhàn)略發(fā)展的不同，教育總投入存在差異，但是考慮到數(shù)據(jù)的可比較性，選擇生均教育經(jīng)費(fèi)總投入作為教育經(jīng)費(fèi)的評價(jià)指標(biāo)。

圖1　2013年宜昌各區(qū)(市、縣)生均教育經(jīng)費(fèi)總投入比較

比較縣市區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)總投入這一指標(biāo)，可以看出市區(qū)間相差并不大，全市對義務(wù)教育均衡發(fā)展的努力有目共睹，但縣市區(qū)之間依舊存在差距。生均教育經(jīng)費(fèi)總投入超過6000元的有四區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū))，三市(宜都市、當(dāng)陽市、枝江市)，一縣(遠(yuǎn)安縣)；其余(點(diǎn)軍區(qū)、興山縣、秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)低于6000元。

2.生師比比較

教育人力資源體現(xiàn)在教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、年齡和教齡等方面，但是這些數(shù)據(jù)較難收集，而每位教師對學(xué)生的關(guān)注是有限的，生師比是較能代表人力資源的一項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，因此分別從小學(xué)生師比和初中生師比進(jìn)行比較。

圖2　2013年宜昌各區(qū)(市、縣)生師比

從小學(xué)生師比看，各區(qū)(市、縣)小學(xué)的生師比的差距較為明顯。五縣區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、點(diǎn)軍區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū)、長陽土家族自治縣)的生師比較高，間接表明每位教師所需負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)較高，教師負(fù)擔(dān)較重，教師資源相對緊張；其他區(qū)(市、縣)明顯較低，間接表明每位專任教師所負(fù)擔(dān)學(xué)生相對較少，其中秭歸縣的生師比是所有區(qū)(市、縣)間最低的，教師資源相對寬松。

進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，小學(xué)生師比較高的縣區(qū)里，西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、夷陵區(qū)及長陽土家族自治縣這些地區(qū)人口密度較大，學(xué)生人數(shù)較多，每位專任教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生也較多。而興山縣、秭歸縣這些人口密度原本較少的地區(qū)，學(xué)生人數(shù)較少，每位專任教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生也較少。

從初中生師比看，各區(qū)(市、縣)初中的生師比的差距較為明顯。六縣區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū)、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)的生師比較高，間接說明每位專任教師所需負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)較高，其中最高的當(dāng)屬長陽土家族自治縣；兩縣區(qū)(點(diǎn)軍區(qū)、秭歸縣)明顯較低，間接說明每位專任教師所負(fù)擔(dān)學(xué)生相對較少；其他縣市(宜都市、當(dāng)陽市、枝江市、遠(yuǎn)安縣、興山縣)相差不明顯，初中的生師比持中。

結(jié)合小學(xué)階段的生師比來看，四縣區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū)及長陽土家族自治縣)義務(wù)教育階段生師比均相對較高，間接表明每位專任教師所需負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)較高；秭歸縣義務(wù)教育階段生師比均相對最低，間接表明每位專任教師所需負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)較低。各區(qū)(市、縣)的小學(xué)生師比均高于該地區(qū)初中生師比，而現(xiàn)在的義務(wù)教育完成率已達(dá)100%，這間接說明初中階段的專任教師數(shù)量是普遍高于小學(xué)階段的專任教師。

3.生均校舍面積比較

根據(jù)現(xiàn)今各地的發(fā)展水平，各校硬件條件已達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，我們選擇數(shù)據(jù)易可得也較有效的生均校舍面積這一評價(jià)指標(biāo)，來衡量各校間的硬件差異。

圖3　2013年宜昌各區(qū)(市、縣)生均校舍面積比較

從小學(xué)生均校舍面積看，各地區(qū)間存在著差異。四縣市(宜都市、當(dāng)陽市、枝江市、遠(yuǎn)安縣)的生均校舍面積明顯高于四區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū))，其他縣區(qū)(點(diǎn)軍區(qū)、興山縣、秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)的生均校舍面積處于中間位置。

結(jié)合宜昌市地理位置，生均校舍面積相對較小的宜昌城區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、點(diǎn)軍區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū))處于丘陵地帶，人口密度相對其他縣市較大，小學(xué)的面積普遍不大；生均校舍面積較高的四縣市(宜都市、當(dāng)陽市、枝江市、遠(yuǎn)安縣)多數(shù)處于平原地帶，地理環(huán)境也較好；剩下的縣區(qū)(興山縣、秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)多數(shù)處于山地地帶。

從初中生均校舍面積看，各地區(qū)間也存在著差異。八縣市區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū)、宜都市、當(dāng)陽市、枝江市、遠(yuǎn)安縣)的生均校舍面積明顯高于其他地區(qū)(點(diǎn)軍區(qū)、興山縣、秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)。

結(jié)合地理位置看，生均校舍面積較高的八縣市區(qū)處于丘陵以及平原地帶，地理環(huán)境也較好；生均校舍面積較低的其他縣區(qū)多數(shù)處于山地地帶，在建校舍上處于劣勢，比如長陽土家族自治縣人口密度較大，其初中生均校舍面積相對較小。

結(jié)合小學(xué)階段的生均校舍面積來看，四縣市(宜都市、當(dāng)陽市、枝江市、遠(yuǎn)安縣)義務(wù)教育階段的生均校舍面積均較高，而其他地區(qū)(西陵區(qū)、伍家崗區(qū)、點(diǎn)軍區(qū)、猇亭區(qū)、夷陵區(qū)、興山縣、秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣)可能因?yàn)槿丝诿芏却?，地理位置上的劣勢，生均校舍面積相對較小。各區(qū)(市、縣)初中的生均校舍面積均高于該地區(qū)小學(xué)的生均校舍面積，間接說明初中階段的校舍面積是普遍高于小學(xué)階段的校舍面積。

二、宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀原因分析

1.各區(qū)(市、縣))間經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展差異

宜昌各區(qū)(市、縣)生產(chǎn)總值可以在一定程度上反映出其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從表2中可以看出各區(qū)(市、縣)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r直接影響地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的配置狀況，結(jié)合圖1，可以看出經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較好的地區(qū)，用于教育的經(jīng)費(fèi)支出可能較充足，為每位學(xué)生提供的教育經(jīng)費(fèi)處于較高水平；反之，其他地區(qū)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上相對處于劣勢。因此，宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀差異與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。

表2　2013年宜昌各區(qū)(市、縣)生產(chǎn)總值

2.各區(qū)(市、縣)級政府教育財(cái)政投入的差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膮^(qū)(市、縣)，教育經(jīng)費(fèi)的投入也可能存在很大差異。由于官員績效考核制度是以GDP為主，義務(wù)教育這種項(xiàng)目回報(bào)率低、收益速度慢，往往不能吸引政府投入太多，政府財(cái)政偏好不同，從而導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在一些差距。因此，宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀差異與該級政府教育財(cái)政投入有關(guān)。

3.人事制度的不完善

從宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀中，可以看出人力資源各地區(qū)間存在差異，有些地區(qū)生師比較高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因之一就是教師編制緊張，有些教師由于成績突出、能力優(yōu)秀被借調(diào)到政府部門工作，但其編制仍然是教師編制而非公務(wù)員編制，學(xué)校即使緊缺教師，也沒有足夠的編制招聘專任教師。教師編制的緊張與教師人事制度不完善有關(guān)。

4.學(xué)校升學(xué)率差異等引發(fā)的擇校熱

受學(xué)校升學(xué)率差異影響，有些學(xué)校存在生源爆滿的現(xiàn)象，而有些學(xué)校人數(shù)較少。比如同一地區(qū)有的學(xué)校招生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)班額，而存在一些學(xué)校持續(xù)招生太少，不得已而采取“小班化”教學(xué)的措施，而這就會(huì)造成生師比不均等現(xiàn)象，因此，宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀差異與教育政策引發(fā)的擇校熱有關(guān)。

三、宜昌各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置優(yōu)化路徑

第一，扶持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主的管理體制?！绷x務(wù)教育采用的是“以縣為主”的管理體制，由于區(qū)(市、縣)級政府間財(cái)政收入的不同從而產(chǎn)生區(qū)(市、縣)間教育經(jīng)費(fèi)投入的差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r直接影響地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的配置狀況，因此，落實(shí)、完善義務(wù)教育資源配置的根本之策就是扶持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)。在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要對薄弱地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行傾斜政策。

第二，細(xì)化相關(guān)工作人員考核指標(biāo)，保障義務(wù)教育均衡發(fā)展?！耙栽u促教”這一評價(jià)理念不僅是對教師教學(xué)有用，對教育資源的均衡也有作用。通過細(xì)化工作考核指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展是每位工作人員的職責(zé)，義務(wù)教育資源均衡配置問題務(wù)必得到重視。各區(qū)(市、縣)義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀差異與該級政府教育財(cái)政投入有關(guān)，而政府教育財(cái)政投入又與工作人員考核標(biāo)準(zhǔn)緊密關(guān)聯(lián)，義務(wù)教育回報(bào)率低、收益速度慢，從而加深了義務(wù)教育資源配置不均衡的現(xiàn)狀。因此，為保障義務(wù)教育均衡發(fā)展，必須細(xì)化相關(guān)工作人員考核指標(biāo)，建議將義務(wù)教育的發(fā)展納入考核范圍。

第三，完善教師人事制度，增加義務(wù)教育人力資源。教師人事制度直接影響教師的安穩(wěn)狀況和工作積極性。而當(dāng)前教師編制的緊張與教師人事制度不完善有關(guān)?；诖耍瑢W(xué)校要處理好借調(diào)人員編制問題，讓教師編制不被占用或者浪費(fèi)，從而讓更多優(yōu)秀有能力的新鮮血液加入教師隊(duì)伍，增加義務(wù)教育的人力資源，因此，完善教師人事制度，也是有效策略之一。

第四，落實(shí)教師的流動(dòng)政策，建立有效的保障機(jī)制。西陵區(qū)為了均衡各學(xué)校間的教師資源，采取交流的方式，每名教師在同一所學(xué)校任職滿6年，可以申請流動(dòng)到其他學(xué)校，學(xué)校校長平均每幾年就要輪崗一次，西陵區(qū)義務(wù)教育階段教師(包括一線教師和行政人員)的流動(dòng)，已經(jīng)趨于常態(tài)化、規(guī)范化。落實(shí)宜昌所有縣市區(qū)的教師流動(dòng)政策，也是促進(jìn)宜昌各區(qū)(市、縣)間教師資源均衡配置的重要途徑。

第五，宣傳“就近入學(xué)”理念，穩(wěn)固義務(wù)教育均衡配置。強(qiáng)化教育管理，實(shí)行“就近入學(xué)”政策，避免“擇校熱”等問題，教育局可以通過組織社區(qū)講座、走訪等形式，讓家長意識到“就近入學(xué)”的益處，同時(shí)向家長保證學(xué)校間教育資源配置的均衡，從而保證每位專任教師的負(fù)擔(dān)合理，有效穩(wěn)固義務(wù)教育均衡配置。

第六，加強(qiáng)物力資源建設(shè)，保障義務(wù)教育物力資源。物力資源主要包括校舍、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書等，它是教育經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)果。物理資源的合理配置滿足受教育這對義務(wù)教育資源的需求，同時(shí)保障義務(wù)教育的均衡發(fā)展。按照各區(qū)(市、縣)辦學(xué)條件的要求，加強(qiáng)對硬件設(shè)施的建設(shè)，對于財(cái)力薄弱的地區(qū)，區(qū)(市、縣)級政府可以從政策上給予一定傾斜，使各區(qū)(市、縣)均具備標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)條件，從而保障義務(wù)教育階段物力資源的均衡配置。

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[9]崔慧廣．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展測度指標(biāo)與方法的研究[J]．創(chuàng)新，2010(2)．

[10] 沈有祿．基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展：我們真的需要一個(gè)均衡發(fā)展指數(shù)嗎？[J]．教育科學(xué)，2009(12)．

[11] 讓每個(gè)孩子沐浴公平教育的陽光——湖北省宜昌市10年義務(wù)教育均衡發(fā)展紀(jì)實(shí)[N]．光明日報(bào)，2012．