中國PPP項目融資障礙及對策分析
——基于商業(yè)銀行融資視角

田　偉

(1. 遼寧大學(xué) 人口研究所， 遼寧 沈陽　110036； 2. 遼東學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 遼寧 丹東　118001)

一、引言

長期以來，我國一直將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府和國家的職責(zé)，政府管理著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一切，這不僅增加了政府的負(fù)擔(dān)，同時也造成了公共事業(yè)部門效率的低下。然而，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩和國際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的新常態(tài)背景下，中國傳統(tǒng)財政模式已不可持續(xù)，為解決這兩方面的矛盾，政府開始大力倡導(dǎo)政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，下文或簡稱PPP)模式。同BT、BOT、TOT、TBT等其他由政府或私人部門獨(dú)立完成融資或項目建設(shè)的模式相比，PPP模式在合作關(guān)系和利益分配方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。合作關(guān)系上，在強(qiáng)調(diào)通過市場機(jī)制進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，政府并沒有完全退出，而是通過與私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，共同承擔(dān)風(fēng)險。利益分配方面，政府通過規(guī)范的分配制度保證了私人機(jī)構(gòu)的合理回報，在避免私營部門賺取超額收益的同時，還可保證私營部門的合法權(quán)益。

在政策的鼓勵下，我國PPP模式發(fā)展迅速，截至2017年上半年，我國PPP累計入庫項目已經(jīng)超過13000個，累計投資額超過16萬億元。然而，在快速發(fā)展的同時，PPP模式也面臨著融資難題[1]。2017年9月，來自PPP頭條的數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)的PPP項目存在社會資本融資到位率不足的問題，PPP實際融資落地比率僅為30%左右。雖然國家在政策上給予了PPP模式大力支持，但是PPP項目從金融機(jī)構(gòu)獲得足夠的信貸支持仍存在一定難度[2]，因此有必要深入分析PPP融資難問題。

二、PPP項目融資現(xiàn)狀

1.PPP項目融資來源

中國人民銀行發(fā)布的2017年上半年金融統(tǒng)計報告數(shù)據(jù)顯示，2017年6月社會融資增量累計達(dá)到11.17萬億元，比上年同期增加1.36萬億元。這其中銀行貸款為8.21萬億元，同比增加4447億元，占到了社會融資總額的70%以上。與此同時，以企業(yè)債券和股票為代表的直接融資同比減少了2.27萬億元，占同期社會融資規(guī)模增量的0.9%，由此可知，間接融資仍然是社會融資的主要來源[3]。雖然沒有我國整體PPP項目融資來源的數(shù)據(jù)，但從可以得到的部分省份發(fā)布的PPP融資數(shù)據(jù)來看，銀行融資是PPP融資的主要渠道。如2017年8月份，四川省財政廳發(fā)布了四川省PPP項目融資的成本信息，根據(jù)四川省財政廳的數(shù)據(jù)，在四川省融資落地的42個項目中，由銀行提供融資的項目共有37個，占比接近90%。其中國有大型商業(yè)銀行提供融資的項目合計23個，全國性股份制商業(yè)銀行提供融資的項目合計4個，城市商業(yè)銀行提供融資的項目合計10個，由非銀行金融機(jī)構(gòu)提供融資的項目只有5個。

商業(yè)銀行融資具有資金規(guī)模較大，成本較低，期限較長的優(yōu)勢，結(jié)合部分省份發(fā)布的數(shù)據(jù)，可知在已落地的PPP項目中，商業(yè)銀行融資是PPP項目資金的主要來源。

2.商業(yè)銀行成為主要融資渠道的原因

將商業(yè)銀行融資與保險、基金、資管計劃等其他融資模式在資金成本、期限、風(fēng)險和投資用途等方面進(jìn)行對比，得到結(jié)果如表1所示。

表1　不同融資工具對比

由表1可以看出，相比于其他幾種融資工具，商業(yè)銀行的融資成本最低，期限較長，風(fēng)險控制更加靈活，投資范圍更廣，這使得商業(yè)銀行最終成為了PPP融資的主要渠道。

首先，商業(yè)銀行融資成本最低。公私合作模式是我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展方向，因此得到了國家政策的大力支持。在政策引導(dǎo)下，越來越多的企業(yè)，包括國企和民企，開始認(rèn)可PPP模式，并參與到PPP項目建設(shè)中。參與者的增加使得市場競爭變得更為充分，受其影響，PPP項目的回報率變得越來越低[4]，未來回報率的降低使得融資成本對于社會資本而言變得尤為重要，在其它條件相同的情況下，融資成本更低的商業(yè)銀行資金成為PPP項目的首要融資來源。

其次，商業(yè)銀行的融資門檻更低。相比于其他金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行對于政府層級和財政實力的要求更低。由人民銀行發(fā)布的各國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行的授信政策可知，部分商業(yè)銀行規(guī)定政府公共預(yù)算收入不低于15億元的區(qū)、縣級PPP項目也可進(jìn)行融資，而其他融資工具的要求通常較高。更低的門檻使得一部分PPP項目只能選擇商業(yè)銀行進(jìn)行融資，這使得商業(yè)銀行可參與PPP項目的范圍更大。

然后，商業(yè)銀行融資的風(fēng)控要求較低。參與PPP項目的社會資本方主要為建筑類企業(yè)，該類企業(yè)由于長期處于高負(fù)債水平，難以滿足各類金融機(jī)構(gòu)的融資要求。比較而言，由建筑類企業(yè)參與的PPP項目，其融資時可通過項目公司負(fù)債不進(jìn)行合并報表的方式來滿足商業(yè)銀行的融資要求[5]。具體而言，可采用信用貸款和應(yīng)收賬款質(zhì)押相結(jié)合的方式進(jìn)行出表。一方面，由于社會資本方對項目公司貸款并未提供擔(dān)保，故不承擔(dān)連帶責(zé)任，在報表中不作為有負(fù)債列示。另一方面，項目公司在成立之初，除政府方出資之外，社會資本方通過引入基金、信托等方式成為項目公司的非控股股東，社會資本方不享有控制權(quán)。通過以上方式就可以達(dá)到銀行的出表要求。相比之下，其他融資工具的要求更加難以滿足。

三、商業(yè)銀行對PPP的融資要求

我國商業(yè)銀行的主要收入來源為存貸款利率差，也就是資金的買賣，從資金供給方買入低成本的資金，賣給資金需求方高成本的資金，在買賣的過程中賺取利息差。由此可知，銀行信貸的本質(zhì)是一種債權(quán)融資行為，銀行在承擔(dān)無限風(fēng)險的同時，賺取的卻是有限的固定收益，這一特征決定了商業(yè)銀行更加關(guān)注資金的風(fēng)險程度，即放出的信貸資金能否按時按量收回。通過整理和比較各商業(yè)銀行的授信規(guī)則，將其對需融資PPP項目的要求歸納為如下幾點(diǎn)。

(1)PPP項目的合規(guī)性。商業(yè)銀行對PPP項目合規(guī)性的前期審核主要集中在四個方面[6]：第一，項目是否納入PPP項目綜合信息平臺庫。第二，項目是否通過實施方案、物有所值和財政承受能力等資料的論證，并經(jīng)過同級政府或相關(guān)部門審批通過。第三，PPP合同中是否明確政府每年支付的可用性付費(fèi)，運(yùn)維績效付費(fèi)是否逐年納入地方政府財政預(yù)算管理。第四，政府付費(fèi)的總金額能否覆蓋銀行借款本息。此外，銀行在授信資料搜集過程中和放款前也有相關(guān)要求，如立項、環(huán)評、土地等各項行政許可需齊全、合法、有效，并取得開工建設(shè)所需全部批復(fù)文件等。

(2)PPP資金的安全性。商業(yè)銀行為了對項目財務(wù)運(yùn)作過程進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，及時掌握項目經(jīng)營情況，通常會要求項目公司在銀行開立監(jiān)管戶。具體包括，簽署資金監(jiān)管協(xié)議，開立監(jiān)管賬戶。要求資本金的投入和支出均需通過監(jiān)管戶，政府未來付費(fèi)賬戶需支付該賬戶，且需向政府報備該賬戶為政府付費(fèi)的收款戶，監(jiān)管賬戶的變更需經(jīng)過銀行同意。為進(jìn)一步保證資金安全，還需PPP項目提供一定的增信措施，如將項目的未來收益權(quán)全額質(zhì)押給商業(yè)銀行，并通過中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行質(zhì)押和公示。

(3)政府的信用風(fēng)險。為防止PPP項目難以完成，出現(xiàn)項目違約風(fēng)險，商業(yè)銀行通常會關(guān)注社會資本的建設(shè)能力和項目資金的籌措能力。項目完工后，在其運(yùn)營期內(nèi)政府信用的作用開始體現(xiàn)，因此商業(yè)銀行還會注重政府的信用風(fēng)險，政府財力越好，層級越高，項目類型越好，則政府信用風(fēng)險越低。地方政府的財力指標(biāo)和債務(wù)指標(biāo)是商業(yè)銀行關(guān)注的主要指標(biāo)[7]。一般來說，商業(yè)銀行對當(dāng)?shù)卣差A(yù)算收入的最低要求是15億元，部分銀行對于一些偏好的項目類型(如水利、環(huán)保)和區(qū)域(如浙江、福建等省份)，可能還會進(jìn)一步放寬對當(dāng)?shù)卣墓差A(yù)算收入要求。在項目收益來源方面，由于政府付費(fèi)類項目風(fēng)險較小，通常作為銀行的首選項目；在項目類型方面，民生類項目完工風(fēng)險較小，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、安置房，由于這些項目是政府的民生工程，所以還款來源更有保障，商業(yè)銀行也傾向于向其提供融資。

(4)其他要求。除以上要求外，商業(yè)銀行為進(jìn)一步減低自身風(fēng)險，還會對PPP各方提出其它要求。如在項目進(jìn)入運(yùn)營期后，政府需按PPP合同支付可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效付費(fèi)。為降低付費(fèi)風(fēng)險，商業(yè)銀行會要求相關(guān)實施主體在運(yùn)營期前對該項目做預(yù)算編制，并提交財政局出具預(yù)算報告，在預(yù)算報告經(jīng)人大決議表決通過后，政府付費(fèi)的風(fēng)險將極大降低。此外，出于償債風(fēng)險的考慮，商業(yè)銀行在項目建設(shè)期內(nèi)會要求社會資本方提供合法、足值、有效的抵(質(zhì))押擔(dān)保，或落實有代償能力的保證擔(dān)保，如果社會資本不能提供其它有效資產(chǎn)抵押或保證擔(dān)保的，可采用預(yù)期收益進(jìn)行質(zhì)押。且銀行要求如果項目總投資超過評估總投資，則缺口資金由股東追加投入解決，不得增加銀行借款。

四、商業(yè)銀行融資要求難以滿足的原因

根據(jù)各商業(yè)銀行發(fā)布的有關(guān)文件中對PPP項目審批的規(guī)定，整理得到商業(yè)銀行對已落地PPP項目的準(zhǔn)入要求(如表2)。

表2　PPP項目準(zhǔn)入要求

在PPP項目實際融資過程中，商業(yè)銀行在PPP項目的政府層級和財政實力、項目期限、社會資本方的性質(zhì)、社會資本方是否擔(dān)保、政府是否出具人大決議等方面的要求同已落地PPP項目的實際情況存在一定差異[8]，使得PPP融資落地存在較大困難，具體體現(xiàn)如下。

(1)地方政府公共預(yù)算收入難以滿足銀行要求

從商業(yè)銀行授信政策要求和已中標(biāo)項目所處地區(qū)的政府公共預(yù)算收入看，大部分商業(yè)銀行對政府層級要求大多為地級市及以上級別。但我國區(qū)、縣級的落地PPP項目個數(shù)為2897個，占到了總數(shù)的63.07%(圖1)。對于區(qū)、縣級項目，雖然仍有部分商業(yè)銀行可以準(zhǔn)入，但在財政實力和政府負(fù)債率方面的要求較高[9]，不少股份制商業(yè)銀行要求償債資金來源于區(qū)、縣級，包括直轄市、副省級城市下轄區(qū)、縣財政的，相應(yīng)地方的GDP不低于500億元，地方政府綜合財力須在100億元(含)以上。而區(qū)、縣級政府公共預(yù)算收入在100億以上的僅有63家，僅占實施PPP模式區(qū)、縣總數(shù)的6%，而公共預(yù)算收入低于15億的區(qū)、縣政府為550家，占到了總數(shù)的50%以上(圖2)，這意味著多數(shù)區(qū)、縣級項目難以滿足商業(yè)銀行的融資要求，融資存在較大困難。

圖1　我國已落地PPP項目的政府級別

圖2　不同規(guī)模公共預(yù)算收入?yún)^(qū)縣的落地PPP個數(shù)

(2)PPP項目期限高于銀行貸款期限

我國多數(shù)商業(yè)銀行對PPP項目的貸款期限要求為10年，超過10年的須報備中國人民銀行備案，其最長期限仍不能超過15年。但現(xiàn)實情況是，截至2017年9月份，我國PPP中標(biāo)項目期限在10年至15年的僅有1523個，占比38%(圖3)。大部分項目期限都高于15年，無法達(dá)到商業(yè)銀行對最長貸款期限的要求。這對于PPP項目融資來講，增加了銀行貸款審批難度，使得PPP項目融資落地存在一定困難。

圖3　我國已落地PPP項目的期限

(3)社會資本類型難以符合銀行要求

從商業(yè)銀行授信政策對社會主體的要求來看，除資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和企業(yè)性質(zhì)外，商業(yè)銀行還關(guān)注企業(yè)的施工能力、管理團(tuán)隊水平以及質(zhì)量安全問題，這使得資金實力強(qiáng)、信用評級較高、財務(wù)指標(biāo)良好的央企和地方國企是銀行項目貸款的首選，上市民營企業(yè)、大型企業(yè)以及在PPP項目上有經(jīng)驗的社會資本方也可以成為商業(yè)銀行在PPP業(yè)務(wù)上的授信主體，而中小型民營企業(yè)是商業(yè)銀行審慎放款的對象。但從PPP項目的中標(biāo)個數(shù)來看，民營企業(yè)中標(biāo)數(shù)量達(dá)到2199個，占比48%，而地方國企和央企的中標(biāo)個數(shù)分別為1123個和1248個，各占到了總數(shù)的25%和27%。由此可知，數(shù)量接近一半的中標(biāo)項目，其社會資本方為難以獲得商業(yè)銀行貸款的民營企業(yè)，這使得PPP項目融資落地難成為一種普遍現(xiàn)象。

(4)PPP各方不能滿足銀行風(fēng)控要求

按照財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》的規(guī)定，“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。因此多數(shù)商業(yè)銀行對于政府付費(fèi)和財政補(bǔ)貼類的PPP項目，尤其是對落后地區(qū)的PPP項目，出于風(fēng)險考慮，要求政府必須出具人大常委會決議或納入預(yù)算的證明文件，證明政府將該項目的支出納入政府中期財政規(guī)劃和跨年度預(yù)算安排中。從本質(zhì)上講，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項目和項目公司提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量或服務(wù)績效掛鉤，屬于政府采購，政府無需承擔(dān)兜底責(zé)任。因此人大常委會出具的批復(fù)文件對項目融資僅有增信作用，在社會資本方融資時有利于降低項目融資成本。但部分地區(qū)政府擔(dān)心出具人大常委會或納入預(yù)算的證明文件會被認(rèn)定為政府債務(wù)，因此不愿出具此類證明。商業(yè)銀行對不具備人大常委會決議或承諾函的項目融資上會予以限制，影響社會資本方的融資成本，甚至導(dǎo)致項目無法落地，最終產(chǎn)生違約行為。

此外，由于PPP融資合同由項目公司和銀行簽訂，具有期限長、金額大的特點(diǎn)。因此商業(yè)銀行審批時除了要求項目應(yīng)收賬款收益權(quán)質(zhì)押外，還會要求社會資本方提供擔(dān)保。而社會資本方為降低資產(chǎn)負(fù)率，建立風(fēng)險隔離，不愿提供擔(dān)保。商業(yè)銀行出于風(fēng)控考慮，則不愿承擔(dān)信用貸款帶來的不確定性，因此雙方的矛盾點(diǎn)成為現(xiàn)階段PPP項目融資落地難點(diǎn)所在。如成都路橋公司因不愿提供擔(dān)保，同銀行要求未能達(dá)成一致，導(dǎo)致成都路橋與宜賓市政府簽訂的價值82億的高速公路項目因融資失敗而解除雙方協(xié)議。

五、PPP融資困難的對策

(1)以合同形式規(guī)范PPP項目的合法性。第一，PPP項目合同的簽訂和具體執(zhí)行過程須嚴(yán)格遵循《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定。在其約束下，財政部門會根據(jù)PPP項目的具體情況來分析政府的支出責(zé)任，政府的支出責(zé)任同樣也會進(jìn)入預(yù)算管理程序，所以銀行無需再要求政府將支出納入中長期規(guī)劃和預(yù)算。第二，在PPP項目合同談判過程中，社會資本方需明確約定項目的實施機(jī)構(gòu)，保證將PPP項目相關(guān)的財政支出責(zé)任納入財政預(yù)算的義務(wù)，并約定相應(yīng)的違約責(zé)任。第三，商業(yè)銀行和社會資本方都應(yīng)該在項目實際推進(jìn)過程中，及時了解每個年度政府預(yù)算編制情況，確認(rèn)PPP項目納入年度財政預(yù)算。

(2)確保PPP項目運(yùn)作流程的合法合規(guī)。PPP項目在實際融資過程中，商業(yè)銀行對于政府層級較低PPP項目的要求會更加嚴(yán)格，除了要求政府出具承諾納入預(yù)算等文件外，政府的公共預(yù)算收入和負(fù)債率也是商業(yè)銀行判斷政府違約風(fēng)險的依據(jù)。而規(guī)范的PPP項目只要依法招標(biāo)，按要求采購，并且通過物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案評審，在運(yùn)作流程上做到依法合規(guī)，其政府和社會資本方就不存在法律風(fēng)險。因此，只要PPP項目合同的簽訂以及運(yùn)作流程合法合規(guī)，商業(yè)銀行即無需擔(dān)心進(jìn)入運(yùn)營期后的政府違約、無法收回本息等問題，PPP項目到商業(yè)銀行進(jìn)行融資也將變得容易。

(3)PPP運(yùn)營期的現(xiàn)金流應(yīng)覆蓋貸款本息的償還。社會資本成立PPP項目公司的主要目的是為了做到破產(chǎn)風(fēng)險的隔離。但實際中金融機(jī)構(gòu)針對項目公司的融資需要社會資本提供擔(dān)保和連帶責(zé)任，使項目公司與社會資本無法實現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險隔離。對于這一問題，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)改變原有的風(fēng)險控制理念，通過約定PPP項目進(jìn)入運(yùn)營期后，其運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流能夠全部或部分的覆蓋貸款本息的償還，以此來減低自身運(yùn)營風(fēng)險。

(4)引入第三方機(jī)構(gòu)審查和認(rèn)證社會資本的專業(yè)能力。商業(yè)銀行更多地把央企和地方國企作為PPP項目貸款的重點(diǎn)客戶，而忽略了在PPP項目上經(jīng)驗豐富且專業(yè)能力較強(qiáng)的民營企業(yè)?？赏ㄟ^引入第三方機(jī)構(gòu)來審查和認(rèn)證社會資本的專業(yè)能力[10]，以此弱化商業(yè)銀行對于社會資本背景的選擇。豐富的公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗?zāi)軌虮Ｕ享椖扛哔|(zhì)量地完成，并能夠最大可能達(dá)到政府的績效考核要求，從而避免社會資本方的違約問題。此外，有著PPP項目成功經(jīng)驗的社會資本方也能夠更好地保障項目流程的合法合規(guī)。因此，通過引入第三方審查機(jī)制，可使得商業(yè)銀行在發(fā)放信貸時更加關(guān)注社會資本的施工能力和行業(yè)經(jīng)驗。

(5)鼓勵引入中長期融資工具。PPP作為未來中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式，政府部門應(yīng)當(dāng)在政策上鼓勵保險資金、社保資金等長線資金參與到PPP項目中，以此保證對于PPP項目的支持力度。這些金融機(jī)構(gòu)的貸款和商業(yè)銀行相比，具有期限更長、成本較低的優(yōu)勢。通過吸引此類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入，能夠較好地解決商業(yè)銀行的融資期限和PPP項目建設(shè)期限的錯配問題。

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