中資銀行境外反洗錢合規(guī)管理面臨的挑戰(zhàn)和對(duì)策

劉海萍

【摘 要】2012年7月31日，昆侖銀行被美國(guó)財(cái)政部以其向至少6家伊朗銀行提供了重要的金融服務(wù)為由，采取了一系列制裁措施，之后幾年里，中資銀行海外機(jī)構(gòu)屢受東道國(guó)的反洗錢調(diào)查和經(jīng)濟(jì)制裁。中資銀行反洗錢合規(guī)管理面臨著國(guó)際反洗錢監(jiān)管環(huán)境日趨嚴(yán)苛和國(guó)內(nèi)反洗錢工作有效性不足的雙重挑戰(zhàn)。中資銀行需要從制度建設(shè)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、管理措施、審計(jì)監(jiān)督方面提高反洗錢合規(guī)管理能力。

【關(guān)鍵詞】反洗錢；金融制裁；長(zhǎng)臂管轄；審計(jì)監(jiān)督

一、海外中資銀行屢遭金融制裁和反洗錢調(diào)查

2012年7月31日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布對(duì)伊朗石油行業(yè)進(jìn)行新的制裁，同時(shí)美國(guó)財(cái)政部根據(jù)《2010年對(duì)伊朗全面制裁、問責(zé)和撤資法案》對(duì)我國(guó)昆侖銀行實(shí)施制裁，制裁理由為昆侖銀行向至少六家伊朗銀行提供了重要的金融服務(wù)，包括賬戶服務(wù)、轉(zhuǎn)賬服務(wù)和信用證服務(wù)，價(jià)值高達(dá)數(shù)十億美元，而這些伊朗銀行被美國(guó)認(rèn)定為與伊朗大規(guī)模殺傷性武器項(xiàng)目或支持國(guó)際恐怖主義有關(guān)，要求任何持有昆侖銀行賬戶的美國(guó)金融機(jī)構(gòu)必須在10天之內(nèi)銷戶，由此切斷昆侖銀行與美國(guó)金融系統(tǒng)的聯(lián)系。

此后，海外中資銀行接連遭受反洗錢調(diào)查和處罰，代表中國(guó)銀行業(yè)最強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的工、農(nóng)、中、建相繼遭受海外監(jiān)管當(dāng)局調(diào)查和處罰，繼而陷入國(guó)際“反洗錢”的僵局。2015年7月，中國(guó)建設(shè)銀行紐約分行被美聯(lián)儲(chǔ)和紐約當(dāng)?shù)乇O(jiān)管局因在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)客戶、追蹤交易數(shù)據(jù)、紀(jì)錄和調(diào)查可疑行為以及監(jiān)管代理賬戶中存在反洗錢措施漏洞被調(diào)查；2016年2月17日，工商銀行馬德里分行被指控未按照規(guī)定對(duì)資金來源進(jìn)行調(diào)查，而是將西班牙的中國(guó)犯罪團(tuán)伙通過逃稅、欺詐、走私、剝削勞工等方式獲得的非法所得用表面合理化的方式轉(zhuǎn)移至中國(guó)，5名高管人員被警方帶走；2016年11月，農(nóng)業(yè)銀行紐約分行因被懷疑在遵守美國(guó)反洗錢法律法規(guī)方面存在“重大缺陷”而遭受2.15億美元的處罰；2017年2月，中國(guó)銀行米蘭分行因被懷疑涉嫌在2006年至2010年將超過45億歐元走私至中國(guó)，被罰支付60萬歐元（約437萬元人民幣）罰款，此外4名職員因違反反洗錢規(guī)定獲刑2年緩期。中資銀行在海外遭受的反洗錢調(diào)查和制裁越來越頻繁，而且部分調(diào)查和制裁影響到母行和國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)，中資銀行在反洗錢合規(guī)管理中面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、中資銀行反洗錢合規(guī)管理面臨日趨嚴(yán)苛的外部監(jiān)管環(huán)境

1.國(guó)際反洗錢監(jiān)管要求日益提高

2012年，國(guó)際金融行動(dòng)特別工作組（FATF）在新出臺(tái)的《打擊洗錢、恐怖融資與擴(kuò)散融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：40條建議》（以下簡(jiǎn)稱“FATF新40條建議”）中，將反洗錢內(nèi)涵擴(kuò)大到反洗錢、反恐融資和防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資三大領(lǐng)域。對(duì)國(guó)際反洗錢和反恐怖融資形勢(shì)提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各國(guó)反洗錢措施提出了更嚴(yán)、更高、更細(xì)的要求。

2.針對(duì)中資銀行的反洗錢監(jiān)管形勢(shì)益發(fā)嚴(yán)峻

從近年來中資銀行海外機(jī)構(gòu)及其他全球跨國(guó)銀行遭反洗錢調(diào)查情況統(tǒng)計(jì)，發(fā)起反洗錢調(diào)查和處罰的機(jī)構(gòu)多分布于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，如意大利、美國(guó)等。而且自2015年建行紐約分行被當(dāng)局指控和調(diào)查之后，美、英、德、意等發(fā)達(dá)國(guó)家反洗錢監(jiān)管當(dāng)局升級(jí)了其管轄范圍內(nèi)中資銀行海外機(jī)構(gòu)的調(diào)查范圍和力度，以致于近年來中資銀行頻遭東道主國(guó)家反洗錢調(diào)查。

3.來自美國(guó)的反洗錢調(diào)查和金融制裁日益加劇

美國(guó)是反洗錢政策法規(guī)最全面，執(zhí)法力度最大的國(guó)家，美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢合規(guī)調(diào)查的占比達(dá)到了公開執(zhí)法檢查的20%之多。而自2001年“9·11”事件后，美國(guó)通過了《愛國(guó)者法案》。從法律的管轄范圍來說，這僅是美國(guó)的一部國(guó)內(nèi)法，但是，該法案提出的長(zhǎng)臂管轄權(quán)規(guī)定，“如果外國(guó)金融機(jī)構(gòu)涉嫌違反美國(guó)有關(guān)反洗錢法案的規(guī)定，只要上述機(jī)構(gòu)在美國(guó)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或在美境內(nèi)開有賬戶，原則上美國(guó)法院可對(duì)其行使司法管轄權(quán)?！泵绹?guó)依靠美元的國(guó)際結(jié)算地位，通過“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”將監(jiān)管的觸角延伸到了境外，由美國(guó)財(cái)政部不定期公布美國(guó)制裁的實(shí)體和個(gè)人名單（OFAC制裁名單），通過經(jīng)濟(jì)制裁措施實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)、外交和戰(zhàn)略安全的意圖。美國(guó)的制裁措施就像一張巨大而細(xì)密的網(wǎng)，稍有不慎就可能違反。所以美國(guó)的反洗錢調(diào)查和金融制裁壓力日益增加。

綜上所述，以經(jīng)濟(jì)制裁為重心、監(jiān)管力度和范圍顯著加大、對(duì)商業(yè)銀行協(xié)助或共謀違法交易予以嚴(yán)懲、對(duì)技術(shù)性規(guī)避手段追究責(zé)任等反洗錢監(jiān)管形勢(shì)已在全球范圍內(nèi)全面鋪開，中資銀行在跨境業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中面臨嚴(yán)峻的外部挑戰(zhàn)。

三、中資銀行反洗錢合規(guī)管理中面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)

1.反洗錢制度建設(shè)起步較晚

在反洗錢、金融制裁、反恐怖融資等方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管對(duì)于在其境內(nèi)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的外資銀行的合規(guī)要求，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)前其母行執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，例如，在20世紀(jì)70年代，美國(guó)就開始制定涉及反洗錢的法律，包括1970年的《銀行保密法案》、1986年《洗錢控制法》、2001年的《愛國(guó)者法案》等，形成了一系列嚴(yán)密的反洗錢法律體系。而在我國(guó)，反洗錢組織機(jī)構(gòu)及法律框架自2003年才開始建立，反洗錢制度體系中的“二法四規(guī)”業(yè)務(wù)基于“規(guī)則為本”的思路制定的，而基于“風(fēng)險(xiǎn)為本”的人民銀行“3號(hào)令”于2017年7月1日才開始執(zhí)行；人民銀行聯(lián)合公安部、安全部于2014年1月10日制定了《涉及恐怖活動(dòng)資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》，該辦法為履行我國(guó)所承諾的國(guó)際義務(wù)提供了切實(shí)的法律依據(jù)，但是制裁的主體依然比較狹窄。國(guó)內(nèi)的關(guān)于經(jīng)濟(jì)制裁等方面的制度建立不健全。

2.對(duì)海外監(jiān)管環(huán)境熟悉的人才缺乏

中資銀行海外機(jī)構(gòu)的大量人員依然是母國(guó)外派人員，缺少對(duì)當(dāng)?shù)胤聪村X、反恐怖融資監(jiān)管規(guī)定的了解和研究，執(zhí)行不力導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，造成了一系列監(jiān)管處罰和訴訟案例；中國(guó)與西方國(guó)家存在巨大的文化差異，中資銀行對(duì)監(jiān)管要求理解不到位時(shí)，采取國(guó)內(nèi)慣行的“打擦邊球”或者“鴕鳥政策”等應(yīng)對(duì)措施，很難被美國(guó)等接受，處理不當(dāng)很可能會(huì)導(dǎo)致沖突進(jìn)一步升級(jí)而引發(fā)深度調(diào)查；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，中資銀行境外分支機(jī)構(gòu)缺少專門人員來應(yīng)對(duì)和處理風(fēng)險(xiǎn)事件。

3.國(guó)內(nèi)反洗錢合規(guī)管理有效性較低

客戶準(zhǔn)入門檻較低?？蛻羯矸葑R(shí)別措施停留在形式合規(guī)層面，只要求客戶能提供符合客戶身份識(shí)別要求的證件資料，而沒有按照“了解你的客戶”的原則，對(duì)客戶的職業(yè)背景、經(jīng)營(yíng)情況、交易目的甚至實(shí)際受益人進(jìn)行調(diào)查?？蛻麸L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分勞而無功。雖然對(duì)客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行了劃分，但并未將相關(guān)控制措施潛入到核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，賬戶、產(chǎn)品及服務(wù)的提供無異于任何風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的客戶，客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分流于形式。對(duì)反洗錢合規(guī)管理的有效性缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督和有效性評(píng)估。

四、中資銀行境外反洗錢合規(guī)管理應(yīng)對(duì)措施

1.加強(qiáng)反洗錢制度建設(shè)

中資銀行要深入研究國(guó)際上和東道主國(guó)家反洗錢相關(guān)法律制度規(guī)定，準(zhǔn)確掌握監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管規(guī)則，并內(nèi)化為自身的監(jiān)管要求，彌補(bǔ)中資銀行制度缺陷和漏洞，從嚴(yán)從高執(zhí)行，全面融入東道主國(guó)家的金融體系和監(jiān)管環(huán)境。加強(qiáng)業(yè)務(wù)條線的反洗錢制度建設(shè)，以制度的形式對(duì)其反洗錢職能進(jìn)行劃分，明確各職能部門的反洗錢職責(zé)，切實(shí)建立全員、全流程的反洗錢合規(guī)管理體系。

2.建立高效的反洗錢工作團(tuán)隊(duì)

引入當(dāng)?shù)赜薪?jīng)驗(yàn)的合規(guī)官，以本地監(jiān)管者的視角監(jiān)督機(jī)構(gòu)合規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)對(duì)海外合規(guī)人員的培訓(xùn)，聘請(qǐng)海外專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定期對(duì)海外機(jī)構(gòu)合規(guī)人員進(jìn)行有效培訓(xùn)，對(duì)歐美等國(guó)家反洗錢法律法規(guī)、監(jiān)管體系、調(diào)查機(jī)制進(jìn)行深入和廣泛研究，提高合規(guī)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升反洗錢履職能力。加強(qiáng)海外分支機(jī)構(gòu)與總行之間的信息溝通與交流，增加外聘人員回總行學(xué)習(xí)交流的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)他們的歸屬感，并將海外比較嚴(yán)格的監(jiān)管政策和理念傳遞至總行，以降低與海外監(jiān)管部門文化認(rèn)知差異。

3.強(qiáng)化“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢管理措施

強(qiáng)化客戶盡職調(diào)查，根據(jù)客戶及其申請(qǐng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，采取延長(zhǎng)開戶審查期限、加強(qiáng)盡職調(diào)查、拒絕開戶等措施，嚴(yán)把客戶準(zhǔn)入關(guān)口。建立完善可疑交易檢測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。建立完善制度協(xié)調(diào)機(jī)制，將反洗錢監(jiān)管要求及風(fēng)險(xiǎn)控制措施嵌入到操作流程及條線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中，增強(qiáng)反洗錢中心、業(yè)務(wù)部門和基層部門之間的互動(dòng)，建立一套“事前、事中、事后”全流程風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)及控制體系。運(yùn)用案例模型化的手段，建立有效的檢測(cè)模型，并對(duì)檢測(cè)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化檢測(cè)和調(diào)整，提高模型檢測(cè)效率。

4.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（FATF）40條建議第十五項(xiàng)指出，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立審計(jì)機(jī)制，以測(cè)試本機(jī)構(gòu)的反洗錢機(jī)制及其運(yùn)行效果。建立反洗錢獨(dú)立審計(jì)制度，貫徹相對(duì)統(tǒng)一的反洗錢監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)反洗錢內(nèi)部操作規(guī)程的健全性和有效性進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，并及時(shí)修改和完善，能夠有效改善當(dāng)前因監(jiān)管主體的制度建設(shè)、內(nèi)控合規(guī)有效性、知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)背景等局限帶來的反洗錢監(jiān)管處罰。

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