融入再審核的PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制研究

張宏，喬文珊

(浙江大學(xué) 建筑與工程學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

政府與社會(huì)資本合作模式(public private partnership，簡(jiǎn)稱PPP)是公共部門和社會(huì)資本通過簽訂特許協(xié)議建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用. 然而，若PPP項(xiàng)目只關(guān)注其立項(xiàng)，忽視運(yùn)營(yíng)階段與操作層面的政策和規(guī)范，缺乏政府監(jiān)督和管理，將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗[1]. PPP項(xiàng)目大多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府必須保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的質(zhì)量和服務(wù)效率滿足社會(huì)需求.

部分學(xué)者通過委托代理理論分析了政府激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督懲罰力度對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的影響[2]，以及激勵(lì)機(jī)制與投資者機(jī)會(huì)主義傾向之間的關(guān)系[3]. 同時(shí)相關(guān)研究證明，政府制定合理的激勵(lì)措施可以提高社會(huì)資本方的投資熱情和努力水平[4]，而預(yù)設(shè)合理監(jiān)管目標(biāo)值[5]加強(qiáng)監(jiān)管力度[6]進(jìn)行獎(jiǎng)懲是較有效的激勵(lì)措施.然而，盡管有效的激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制可以提高社會(huì)資本方的努力水平，但PPP項(xiàng)目特許期較長(zhǎng)，具有高度動(dòng)態(tài)性，初始合同難以涵蓋未來(lái)存在的不確定性，易導(dǎo)致后期履約績(jī)效產(chǎn)生變化，再談判成為PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中后期面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)[7]. 實(shí)證分析認(rèn)為，不完全合同較標(biāo)準(zhǔn)化合同具有明顯的優(yōu)勢(shì)[8]，公私雙方應(yīng)構(gòu)建柔性化的利益分配機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制[9].部分學(xué)者提出動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和事后補(bǔ)償機(jī)制，利用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)建立動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)補(bǔ)貼模型，實(shí)現(xiàn)政府、私人部門、公眾三方滿意度均衡[10]，應(yīng)用兩階段動(dòng)態(tài)委托代理模型設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制[11]和運(yùn)營(yíng)期延長(zhǎng)機(jī)制，以保障私人部門收益和消費(fèi)者剩余[12]，這些都為權(quán)變激勵(lì)機(jī)制指明了方向.

綜上所述，目前PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制尚存在3點(diǎn)不足： (1) 對(duì)PPP項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制的研究大多從第三方角度出發(fā)，鮮少有從政府角度考慮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益.(2) 盡管部分學(xué)者提出了合同動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，但并非基于政府角度，且多是損失之后再談判的事后補(bǔ)償機(jī)制.(3) 現(xiàn)有研究成果不能充分分析合同調(diào)整對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段績(jī)效的影響機(jī)理，包括再談判周期的確定和再談判后參數(shù)變化對(duì)績(jī)效的影響.

本文基于政府角度，針對(duì)社會(huì)資本方建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，其中融入階段性再審核. 運(yùn)用委托代理理論構(gòu)建靜態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型和融入再審核的兩階段動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型， 對(duì)社會(huì)資本方最優(yōu)努力水平、政府效益最優(yōu)化、再審核周期以及激勵(lì)參數(shù)調(diào)整等方面進(jìn)行分析，討論政府如何調(diào)整激勵(lì)參數(shù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、綜合效益的最大化. 最后，通過案例展開數(shù)值分析，研究融入再審核的動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的有效性和實(shí)用性.

1　PPP模式的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制背景

績(jī)效評(píng)價(jià)作為衡量、評(píng)價(jià)與監(jiān)督的有效手段，可以促進(jìn)PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，績(jī)效激勵(lì)機(jī)制可以進(jìn)一步提高績(jī)效，實(shí)現(xiàn)政府效益最大化[13]. 由于特許期較長(zhǎng)且合約中各因素是動(dòng)態(tài)變化的，因此迫切需要構(gòu)建有效的動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，以滿足各方利益. 英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目首先提出融入定期審核和再談判的PPP模式，仲裁機(jī)構(gòu)每7.5 a重新審核服務(wù)價(jià)格，并根據(jù)審核結(jié)果進(jìn)行再談判. 盡管項(xiàng)目最終宣告破產(chǎn)，但定期審核方法被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)和改革中，并取得了顯著成果[14].

從我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)際出發(fā)，建立融入階段性再審核的動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制. 簽約各方在合同簽訂初期確定再審核周期以及意外狀況下再審核觸發(fā)點(diǎn)，政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行周期性績(jī)效評(píng)價(jià)，并在再審核階段調(diào)整績(jī)效激勵(lì)條款. 區(qū)別于對(duì)已造成損失之后的再談判，再審核是未造成損失前的主動(dòng)協(xié)調(diào)，即激勵(lì)條款調(diào)整.其成本遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)的再談判成本. 再審核使績(jī)效激勵(lì)機(jī)制具有彈性，保證政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段對(duì)其具有一定的控制力，增加社會(huì)資本方的公平感知，有利于激勵(lì)社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期間提供更高質(zhì)量的服務(wù)，提高項(xiàng)目的社會(huì)效益.

2　靜態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型

2.1　PPP績(jī)效激勵(lì)機(jī)制基本模型

PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方追求的目標(biāo)存在顯著差異，社會(huì)資本方以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，政府保障的是社會(huì)效益最大化.在項(xiàng)目的績(jī)效和產(chǎn)出可以用成本和收益進(jìn)行量化的前提下，做以下假設(shè)：

假設(shè)1社會(huì)資本方負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段的管理工作. 在合同簽訂初期，政府根據(jù)社會(huì)效益期望值制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)p*. 根據(jù)Tirole激勵(lì)模型[15]，PPP項(xiàng)目的績(jī)效p與社會(huì)資本方的努力水平e和資源投入q呈正相關(guān)，績(jī)效函數(shù)為pi=qei，其中i表示PPP項(xiàng)目的不同階段.

假設(shè)2根據(jù)一般委托代理模型的研究框架，政府為風(fēng)險(xiǎn)中性，社會(huì)資本方具有絕對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避特點(diǎn)[16]. 根據(jù)項(xiàng)目初期的投資比例，采用收益分享機(jī)制，社會(huì)資本方的收益分享比例為β，政府為1-β.假設(shè)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期各階段的經(jīng)濟(jì)效益B與社會(huì)資本方的努力水平e正相關(guān)，社會(huì)效益W與當(dāng)期績(jī)效p正相關(guān)，即：

B=B(e)=b0+de+ξ,

W=W(e)=wp+ζ=wqe+ζ,

(1)

(2)

假設(shè)4最優(yōu)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制由政府對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼α、項(xiàng)目總收益分成和績(jī)效獎(jiǎng)罰三部分構(gòu)成.k(k≥0)為政府實(shí)施績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的獎(jiǎng)罰系數(shù). 由于努力水平e與績(jī)效p正相關(guān)，故政府制定的績(jī)效激勵(lì)為

I(e)=α+βB+kΔp=α+βB+k(qei-pi*).

(3)

2.2　社會(huì)資本方最優(yōu)努力水平

在信息不對(duì)稱條件下，建立靜態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型，社會(huì)資本方的效用函數(shù)為

U=I(e)-C(t,e).

(4)

社會(huì)資本方具有絕對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避特點(diǎn)，根據(jù)有關(guān)研究[17,19]，其風(fēng)險(xiǎn)成本效用函數(shù)為

u=-exp(-ρ(EU))，

α+β(b0+de)+k(qe-p*)-

(5)

(6)

社會(huì)資本方取得經(jīng)濟(jì)效益最大化的一階條件為

(7)

2.3　政府效益最優(yōu)化

政府作為社會(huì)公眾的代理人，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目績(jī)效應(yīng)以社會(huì)效益為重，然而，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，政府往往面臨盈利目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)之間的沖突，作為PPP項(xiàng)目投資人，在考慮社會(huì)效益的同時(shí)不能忽視政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的特性， 應(yīng)享受項(xiàng)目盈利所帶來(lái)的利潤(rùn)分成.因此，宜根據(jù)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，綜合考慮政府的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益. 假設(shè)φ為社會(huì)效益分配系數(shù)，1-φ為經(jīng)濟(jì)效益分配系數(shù)(0≤φ≤1)， 政府的綜合效用函數(shù)為

V=φW(e)+(1-φ){B(e)-I(e))=

φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(8)

由于政府的風(fēng)險(xiǎn)為中性，所以政府的期望效益值就是政府的實(shí)際收益：

πG=EV=φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(9)

將式(7)代入式(9)，得到獎(jiǎng)罰系數(shù)最優(yōu)化決策條件：

(10)

由式(9)知，獎(jiǎng)懲系數(shù)k和社會(huì)效益分配系數(shù)φ、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)p*正相關(guān)，其值反映了政府對(duì)社會(huì)效益的重視程度.

3　2階段動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型

為適應(yīng)運(yùn)營(yíng)階段的動(dòng)態(tài)變化，有效保障社會(huì)利益，通過確定最優(yōu)再審核周期，將再審核前后的運(yùn)營(yíng)期劃分成2個(gè)階段，建立2階段委托代理模型，討論融入再審核的2階段動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型的有效性.

3.1　再審核周期的確定

在靜態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型中，維修成本是時(shí)間的增函數(shù)，即C(t)=mt. 假設(shè)再審核周期為T，再審核成本R，由政府承擔(dān)，故PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的平均經(jīng)濟(jì)效益為

(11)

為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，滿足一階必要條件為0，最優(yōu)再審核周期為

(12)

3.2　績(jī)效激勵(lì)參數(shù)調(diào)整

通過2階段動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型，從政府角度分別調(diào)整績(jī)效激勵(lì)條款中的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)罰系數(shù)和政府補(bǔ)貼參數(shù)，具體方法如下：

績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整： 政府第1階段對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)效益的期望值為E(W)=wp1*，即要求社會(huì)資本方達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)p1*，績(jī)效激勵(lì)條款為I(e)=α+βB+k(qe-p1*)，政府在再審核階段根據(jù)社會(huì)資本方第1階段的績(jī)效表現(xiàn)p1調(diào)整第2階段的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，采用績(jī)效修正系數(shù)λ調(diào)整第2階段的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)：

p2*=(1-λ)p1*+λp1,λ∈[0，1].

(13)

獎(jiǎng)罰系數(shù)調(diào)整： 在信息不對(duì)稱的條件下，政府無(wú)法獲知社會(huì)資本方的真實(shí)獲利能力，政府通過調(diào)研同類型PPP項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)，制定獎(jiǎng)罰系數(shù)k1*. 在第1階段結(jié)束后，政府根據(jù)社會(huì)資本方第1階段的平均績(jī)效、社會(huì)效益和綜合效益的期望值調(diào)整獎(jiǎng)罰系數(shù). 最佳獎(jiǎng)罰系數(shù)k1如式(10)所示，采用獎(jiǎng)罰修正系數(shù)κ調(diào)整第2階段的獎(jiǎng)罰系數(shù)：

k2*=(1-κ)k1*+κk1,κ∈[0，1].

(14)

政府補(bǔ)貼調(diào)整： 由于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目具有公益性，當(dāng)實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益小于特許收益時(shí)，需要提供政府補(bǔ)貼. 假設(shè)在初始合同條款中按社會(huì)資本方提供的成本預(yù)算C1*給予政府補(bǔ)貼α1*，即政府補(bǔ)貼和收益分享滿足α1*+β(b0+de1)≥C1*. 根據(jù)上一階段社會(huì)資本方的總成本C1(C1通常不能分解為各參數(shù))，調(diào)整第2階段的政府補(bǔ)貼：

α2*=C1-β(b0+de1).

(15)

3.3　最優(yōu)努力水平及效益變化

以調(diào)整績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為例，計(jì)算社會(huì)資本方最優(yōu)努力水平、經(jīng)濟(jì)效益以及政府社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、綜合效益的變化.

(16)

根據(jù)式(12)調(diào)整績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)后，社會(huì)資本方再審核前后2階段的確定性等價(jià)收益為

π=π1+π2=

(17)

當(dāng)2階段經(jīng)濟(jì)效益最大化時(shí)，社會(huì)資本方第1，2階段的最優(yōu)努力水平分別為

(18)

將式(7)和式(18)代入下式，得到社會(huì)資本方再審核前后2階段經(jīng)濟(jì)效益較靜態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的變化為

(19)

同理，政府再審核前后2階段社會(huì)效益較靜態(tài)社會(huì)效益的變化為

(20)

將式(13)和(18)代入政府效用模型，得政府2階段的實(shí)際收益為

(21)

故政府經(jīng)濟(jì)效益的變化為

(22)

綜合考慮政府2階段的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，由式(20)和(22)得政府綜合效益的變化為

(23)

與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方法相同，調(diào)整獎(jiǎng)罰系數(shù)和政府補(bǔ)貼后社會(huì)資本方的最優(yōu)努力水平及雙方效益變化如表1所示.

表1　再審核后社會(huì)資本最優(yōu)努力水平及社會(huì)資本、政府各效益變化表

3.4　效益變化分析

4　數(shù)據(jù)分析

以某西部地區(qū)PPP高速公路項(xiàng)目為例，對(duì)融入再審核的績(jī)效激勵(lì)模型展開數(shù)值分析.

該高速公路全長(zhǎng)20.6 km，采用PPP模式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為25 a. 項(xiàng)目總投資26.8億元，6.7億元由政府自籌，占25%，社會(huì)資本方從商業(yè)銀行貸款20.1億元，占75%，貸款利率為6%，期限為25 a，采用等額年金支付方式償還.

表2　案例指標(biāo)說明

圖1　φ=0.5時(shí)社會(huì)效益圖Fig.1　The social benefits when φ=0.5

圖1～圖3分別表示社會(huì)效益分配系數(shù)φ取0.5時(shí)，政府在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)分別調(diào)整績(jī)效激勵(lì)條款中的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)罰系數(shù)和補(bǔ)貼修正參數(shù)后的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、綜合效益的變化情況.其中倍數(shù)修正條數(shù)λ=0.1，獎(jiǎng)罰修正系數(shù)κ=0.1，補(bǔ)貼修正系數(shù)為1.

圖2　φ=0.5時(shí)政府經(jīng)濟(jì)效益圖Fig.2　The economic benefits of government when φ=0.5

圖3　φ=0.5時(shí)政府綜合效益圖Fig.3　The comprehensive benefits of government when φ=0.5

表3為不同社會(huì)效益分配系數(shù)偏好下政府綜合效益的變化情況.

表3　不同偏好下的政府綜合效益表

縱向數(shù)據(jù)表明，調(diào)整績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致綜合效益受損，調(diào)整獎(jiǎng)罰系數(shù)和政府補(bǔ)貼則有利于政府綜合效益的提高.橫向數(shù)據(jù)表明，政府不同偏好下，再審核調(diào)整績(jī)效激勵(lì)條款對(duì)綜合效益有影響. 對(duì)于市場(chǎng)決定的PPP項(xiàng)目，如高速公路，社會(huì)資本方通過向用戶收取費(fèi)用來(lái)償還其初始投資，承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)并獲得相應(yīng)的利潤(rùn)(0<β≤1)，對(duì)收入的期望值成為對(duì)社會(huì)資本方努力水平影響的較大約束. 若社會(huì)資本方特許收益低于預(yù)期收益，政府增加補(bǔ)貼可以增強(qiáng)社會(huì)資本方的公平感；當(dāng)特許收益高于預(yù)期收益時(shí)，降低政府補(bǔ)貼、提高獎(jiǎng)罰系數(shù)，是令社會(huì)資本方和政府“雙贏”的有效措施. 對(duì)于用戶不支付的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方既不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也不享受收益分成(β=0)，努力水平對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的影響不大，項(xiàng)目利潤(rùn)主要取決于成本控制，政府應(yīng)將社會(huì)效益放在首位，通過提高獎(jiǎng)罰系數(shù)使這類PPP項(xiàng)目持續(xù)提供更好的服務(wù).

5　結(jié)　論

利用委托代理理論從政府角度構(gòu)建了針對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的績(jī)效激勵(lì)模型，在靜態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型的基礎(chǔ)上，研究了融入再審核的2階段動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)模型、再審核周期確定以及績(jī)效激勵(lì)參數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整. 通過數(shù)據(jù)分析說明融入再審核的動(dòng)態(tài)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的有效性，并分析了政府效益變化的影響因素. 基于政府視角提出了若干激勵(lì)政策優(yōu)化建議： (1) 政府宜在特許合同簽訂初期，制定恰當(dāng)?shù)目?jī)效標(biāo)準(zhǔn)，避免在再審核期間調(diào)整績(jī)效指標(biāo)；(2) 社會(huì)效益權(quán)重大的項(xiàng)目可采取提高獎(jiǎng)罰系數(shù)的方式進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方經(jīng)濟(jì)效益和政府方社會(huì)效益的帕累托改進(jìn)；(3) 調(diào)整政府補(bǔ)貼可以彌補(bǔ)初始合同條款中政府補(bǔ)貼過度或補(bǔ)貼不足的問題，以保障社會(huì)資本方的最低收益率，促進(jìn)PPP項(xiàng)目社會(huì)效益的穩(wěn)定.

在信息不對(duì)稱的情況下，探討了政府對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效激勵(lì)條款進(jìn)行階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整的問題. 現(xiàn)實(shí)中還有其他情形的調(diào)整，如再審核周期、特許經(jīng)營(yíng)期、收益分享比例等，這些問題將在未來(lái)研究中深入討論.

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