雄安新區(qū)農民市民化問題研究

花永蘭

摘要：雄安新區(qū)的設立既促進了雄安農村土地資源的優(yōu)化配置，又將改變當地農民的生產方式并改善其生活和居住條件。如何推動新區(qū)群眾在生產生活方式上盡早融入新區(qū)生活，最大限度地實現從農民到市民的角色轉換和身份適應，需要探索以新區(qū)土地制度改革為契機，圍繞安居樂業(yè)有保障，完善基本公共服務體系等政策創(chuàng)制，從而讓新區(qū)廣大農民共享各項改革發(fā)展成果，有實實在在的獲得感。

關鍵詞：農民市民化；公共服務；政策創(chuàng)新

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.006

雄安新區(qū)的設立既促進了雄安農村土地資源的優(yōu)化配置，又將改變當地農民的生產方式并改善其生活和居住條件，對于他們來講，這是千載難逢的好事情。不過，同時又要看到他們與主動進城務工的農民不同，屬于整體被動卷入城市化進程的人群，因此在心理上和物質上的準備不夠充分，導致他們在新城建設中的生存、就業(yè)都面臨更多困擾，適應的難度也更大。為保證社會和諧與穩(wěn)定，幫助農民更快更好轉化為市民，盡早安居樂業(yè)，過上更加美好的幸福生活，有必要對農民市民化現狀進行調查與研究。

1雄安新區(qū)規(guī)劃建設對當地農民的影響

雄安新區(qū)總面積共1562平方公里，目前城鎮(zhèn)化水平較低，總人口130多萬，其中農業(yè)人口占60%以上。按照新區(qū)規(guī)劃建設，未來將發(fā)展為國家級較大城市，農民市民化大勢所趨，其未來生活和發(fā)展前景怎樣規(guī)劃和引導，成為亟待思考和解決的問題。

從未來發(fā)展前景看，農民市民化勢在必行。新區(qū)規(guī)劃建設的起步區(qū)約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)200平方公里，遠期控制區(qū)2000平方公里。農民的土地必將被占用，農民會失去原有身份，工作方式就由務農變成務工，開始向市民轉變，客觀上融入了城鎮(zhèn)化。隨著新區(qū)建設規(guī)模的擴大，部分國家行政企事業(yè)單位搬遷至新區(qū)，將使這里原有的教育、醫(yī)療、文化等公共服務得到提升與優(yōu)化，區(qū)域整體生活品質得到跨越性提高。另外，建設綠色智慧新區(qū)，也會給當地居民培育良好的市場和法治環(huán)境，農民整體職業(yè)的非農化，新區(qū)農民向市民化轉變已經成為不爭的事實。

從適應產業(yè)結構調整能力看，農民市民化雖華麗但不易。新區(qū)三縣是河北省特色產業(yè)比較集中的區(qū)域，以紙塑包裝、服裝和制鞋等為主的勞動密集型傳統(tǒng)產業(yè)都將面臨轉型升級和綠色升級，為響應國家重大戰(zhàn)略部署及錯位發(fā)展需求，一些污染企業(yè)外遷或被淘汰，三縣農民原有的生產生活方式將會發(fā)生巨大改變，失地農民進入市場，獲得平等的就業(yè)機會，進行自由職業(yè)轉換，這是天賜良機，但是產業(yè)結構調整又會淘汰一部分就業(yè)能力較弱的農民，造成農民市民化身份的轉換看起來華麗無比，但是部分農民將遭遇新的困境。

從農民身份轉換要求看，農民市民化認同感任重道遠。未來新區(qū)的人口結構將以高素質、技能型人才為主。從目前來看，當地的人口結構很難滿足未來新區(qū)發(fā)展的需要。調研發(fā)現，雄安農民在失去土地之后，會得到一筆安置資金，從短期來說，農民的生活可能不會下降，但是從長期來看，一些農民除了有體力之外，沒有一技之長的人還很多，由于受到自身素質和潛力不足的影響，他們很難融入城市生活。如果新區(qū)建好了，他們可能滑入城市社會最底層，對新區(qū)建設發(fā)展難免有一定抵觸情緒，影響農民對新區(qū)的認同感和歸屬感，造成新區(qū)農民市民化的角色轉換和心理調適困難重重。

2雄安新區(qū)農民市民化面臨的突出問題

新區(qū)規(guī)劃方案迄今尚未明確，大家已經從最初的驚訝和興奮，變得更加平靜和理性。有人擔心沒有了房子和土地，以后生活怎么安排，有的擔心就業(yè)和養(yǎng)老問題，有的開始焦慮如何適應新城區(qū)發(fā)展以及如何當好新市民等等，總體有以下幾個方面。

戶籍登記問題。土地是農民的生產資料，是其生存之本，當地農民祖祖輩輩大多從事農業(yè)生產。以務農為生的農民失去了賴以生存的土地以后，其職業(yè)身份相應也就轉換了，這時候就需要有一種新的身份加以標識和確認。雄安新區(qū)建設，使這塊土地上的主人自然成為新區(qū)的市民，體現身份和象征的戶籍登記就不應該再是農民，他們的城市居民身份確認理所當然，這既是對農民的身份確認，也是對其社會尊嚴和貢獻價值的一種表示。

土地補償問題。針對土地補償，目前絕大多數地方主要采取的是貨幣安置，而且是單一的貨幣補償，即“要地不要人”。雄安農民普遍擔心，如果按照現行補償標準，給農民的拆遷補償費太低，購買安置房就有困難。征地前，農民除了種地，還可以在家庭院落內外、房前屋后種些蔬菜、養(yǎng)些雞鴨，這些活計即便年老體弱者也能干，可以解決部分家用貼補，然而沒有了土地，種養(yǎng)收入來源減少了，過去不需花錢的產品現在都需要花錢從市場上購買，增加了負擔。融入城市生活后，一邊是生活成本增加，一邊是收入來源減少，一增一減可能使一部分人陷入生活困境。

住房問題。隨著新區(qū)建設的鋪開和推進，農民漸次搬離祖屋老宅后，首先面臨的就是安居問題。調研表明，農民關于“住”的問題，一是住在哪里？水區(qū)居民希望不要離水太遠，其他居民希望不要搬到太偏僻的地方；二是怎么?。看蠹移毡殛P注的是住房的分配標準，依據什么條件分配，自家能分到多大面積，由于農家生活習慣，社會交往多、家具雜物多，都希望居住面積能夠大一些；三是和誰?。坑械募彝ト丝诙?，擔心安置時被分開，而有的則希望選擇新的鄰居，規(guī)避曾經不愉快的陳年舊事。

就業(yè)問題。當失地農民從農村場域進入到城市場域，其原有的知識和技能由于跨越了其適用范圍便不再能夠發(fā)揮作用，他們先前作為農業(yè)熟練勞動力的優(yōu)勢不復存在。特別是上了年紀的農民，想找個合適的工作很難，只能成為單一的消費者。據對不同學歷層次失地農民的就業(yè)狀況調查顯示，新區(qū)管控后，在再就業(yè)農民中，初中及以上學歷占據了絕大多數；而在無業(yè)農民中，初中及以下學歷也占據了絕大多數。另有數據顯示，18—45歲的農民工失業(yè)比例約為三分之一，46—55歲失業(yè)后找不到工作的將近二分之一，55歲以上的則很難再找到新的務工機會?？偟目?，年紀較大和學歷較低一些的農民失業(yè)比例更高，同時再就業(yè)也更為困難。

醫(yī)療養(yǎng)老問題?，F在新區(qū)的社保制度還不完善，保障水平不高，農民主要擔心將來養(yǎng)老生計和因病致貧問題。在一些地方，失地農民即便被納入社保體系，也存在與當地市民“同城”卻不“同保”的現象。如有些農民的醫(yī)?？ㄖ荒茉诒旧鐓^(qū)使用，不能根據病情選擇醫(yī)院因病醫(yī)治、享受相應報銷比例，而市民則可以在全市甚至更大范圍通用；失地農民的低保也受“指標”限制，未能做到應保盡保；城市的高齡市民有高齡補貼，而失地農民則享受不到；新區(qū)建設引人大量優(yōu)質醫(yī)療資源落地新區(qū)本身是件好事，但農民們擔心由于優(yōu)質高價，可能導致報銷比例小，增加醫(yī)療診治負擔，造成他們“看不起病”的結果。

教育問題。北京將援建一批高質量的學校落地雄安，為承接北京和其他高端人才的子女入學無疑提供了優(yōu)越條件，但對原住民來說，他們普遍擔心當地學生是否可以平等進入這些學校接受優(yōu)質教育。如果他們不能同等人校學習，那么帶來的問題就不僅僅是以往單純教育教學質量較差的問題，還會造成新的不平等歧視，違背了教育的初衷。同時，這種現象對于原住民的生活和心理融入以及子孫后代的公平發(fā)展將會造成代際裂痕。

3雄安新區(qū)農民市民化問題解決路徑

黨的十九大報告明確提出推動城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，城鎮(zhèn)化的關鍵在于實現農民市民化，而農民就近轉移市民化，對實現農業(yè)現代化有著積極的促進作用。所以，探索以新區(qū)土地制度改革為契機，圍繞安居樂業(yè)有保障，完善基本公共服務體系等政策創(chuàng)制，讓新區(qū)廣大農民共享各項改革發(fā)展成果，積極推進農民市民化進程具有緊迫的現實意義。

用居住證制度代替戶籍登記，實現農民從身份到職業(yè)的轉變。新區(qū)原農民身份整體轉換為市民身份，實現新區(qū)農民市民化，統(tǒng)一實行“居住證制度”。新區(qū)人口登記要回歸人口的居住管理和公共服務屬性，拆解與戶籍綁定的相關固化利益，讓市場發(fā)揮更大作用，構建公平規(guī)范的資源分配體系。這種制度安排，從近期看，有利于新區(qū)農民及時獲得新市民身份認同，盡早融入城市，也有利于緩解京籍疏解人員的利弊擔憂，更有利于外部人才的吸引和集聚；從長遠看，新區(qū)建設在戶籍制度上的“新”，最終就是要體現在取消現行戶籍登記不同標簽、減弱戶口配置資源作用、反映人口實際居住狀況、回歸國民平等身份屬性的根本性改革上。

國家統(tǒng)一征租土地，為農民市民化提供經濟條件。將新區(qū)所有土地登記造冊，統(tǒng)一管控，防止土地炒作。實行政府分類處置，劃撥使用，統(tǒng)一組織開發(fā)，為新區(qū)整體規(guī)劃建設預留足夠空間，對規(guī)劃建設的核心區(qū)域和三縣周邊分別做好遠景規(guī)劃和土地管控，避免二次疏解和建設成本浪費。完善區(qū)內土地出讓制度，原則上只租不賣，政府以征租代替征收的“土地年租制度”，形成雙方共有土地使用權機制，即對農民土地（包括集體用地）的占用由以前一次性按標準付清征收補償金，改為政府先期給予農民一定標準的征租拆遷安置補償金，農民出讓土地經營權給政府，讓農民仍然持有自己承包的土地“折股量化”，成為“百姓股東”，與國家共享土地合作股權。土地入股是農民在新區(qū)發(fā)展的生活底線保障，也是實現土地增值的獲利條件。這樣做的好處在于：既保證土地承包人長期利益的實現，又能對土地規(guī)劃利用有效管控。由于土地仍然還在農民手中，農民還可獲得在此土地上的特種經營性收入以及優(yōu)先經營管理工作的權利，通過這種土地征租補償方式，不僅使農民每年都能源源不斷地獲得土地財產收入，使農民徹底擺脫融入城市生活中的后顧之憂，成為可持續(xù)經營發(fā)展創(chuàng)收的前提，而且能有效遏制土地征租、征收補償分配不均衡所帶來的諸多社會問題。對于純水村和半水村的無土地和土地特別少的農民，參照“土地入股”分紅做法，將其所屬的“水體入股”，由政府（或所委托企業(yè)）和農民（或村集體）按照規(guī)劃共同開發(fā)經營管理，國家保底，風險共擔，利益共享。

實行公平住房政策，為農民市民化提供安居保障。隨著新區(qū)建設的有序進行，分批次分階段解決搬遷居民住房問題。政府主導建設住房，尊重群眾自主選擇居住環(huán)境的權利，讓居民自由選擇適合自己要求的住房。在住房建設和居住上，讓當地居民與承接的京籍居民、其他外來人口混合居住，有利于社區(qū)互動和融合。避免建設大型社區(qū)，過分集中地安置居民，易造成區(qū)域性交通擁堵、公共服務和設施不足甚至群體人口低洼現象。實行住房分配和貨幣補償結合辦法征租農民土地；搬遷居民的住房分配主要以現有實際人口多少為準（分配標準另行測算確定）由政府統(tǒng)一安置，對既有合法合規(guī)超面積房屋、被征租土地、土地附著物等直接給予貨幣補償；對所有拆遷戶本著體面居住、夠住原則分配安置住房，從限地、限貸、限購、限售、征稅等環(huán)節(jié)限制多套住房，拒絕炒房，把更多資源用在統(tǒng)籌考慮農民未來經濟社會文化事業(yè)的長足發(fā)展和整體提升上。

社會保障全覆蓋同待遇，為農民市民化提供安全平臺。農民身份轉換為新市民后，不再以農地耕作為主要生產生活方式和收入來源，理應將他們納入城市失業(yè)、生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等社保體系中，既要托底、又要提升，保障其基本生活和促進發(fā)展需要。在新區(qū)實行統(tǒng)一的全民醫(yī)療保險和基本公共衛(wèi)生計生服務，在確定本地居民各項社會保障的具體標準上，可參照所承接的首都疏解人員，逐步落實到位，新區(qū)居民憑居住證可以在京津冀全域獲得同等的醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老就業(yè)等基本公共服務。

實現教育公平，為農民市民化提供智力支撐。建議全面規(guī)劃雄安教育教學布局，一方面，大規(guī)模加速引進北京各層級的優(yōu)質教育資源進入新區(qū)，鼓勵北京天津等地先進教育模式和教育資源到新區(qū)建立分?；蚺c新區(qū)共建學校，并由全社會“同權共享”；另一方面，將新區(qū)各個層級的國民教育單位納入公共財政保障范圍，均衡發(fā)展，全面提升教育教學質量，增加教育基礎設施建設投入，新建、改擴建一批普惠性幼兒園，做到幼有所育、學有所教，使新區(qū)建設者子女都能夠接受到相應良好教育。

通過有序培訓，為農民市民化提供發(fā)展基礎。政府要有計劃大規(guī)模長期地開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，向新區(qū)所有有需求的居民免費、就近、多次提供基本技能培訓，開展實用技術、職業(yè)證書、社區(qū)服務、家政服務等職業(yè)技能的培訓和認證，提高農民整體素質和就業(yè)技能，把普工變成技工，增強失地農民的謀生能力和發(fā)展基礎。新區(qū)政府主導開展勞務對接協(xié)作，建立區(qū)企人力資源服務聯(lián)盟，搭建用工信息對接和公共就業(yè)服務平臺，引導失業(yè)人員及時上崗就業(yè)，保證所有愿意就業(yè)者有活干、能就業(yè)，勞有所崗、勞有所得。對中老年適宜就業(yè)人員保證提供適合其自身特點的工作，如參與以構建“藍綠”為主體的林帶和白洋淀水體經營建設如植樹造林、理水護堤等；對于中等年齡的居民引導從事一般服務業(yè)工作；對當地年輕大學生或有一技之長者，則通過較高層次培訓并引導從事符合新區(qū)產業(yè)發(fā)展需求的中高端高新產業(yè)和生產性服務業(yè)職業(yè)，實現居民從穩(wěn)定就業(yè)到高質量和更充分就業(yè)的目標指向。協(xié)調新區(qū)用工企事業(yè)單位根據勞動能力在同等條件下優(yōu)先安排使用本轄區(qū)內勞動力資源，推動新區(qū)群眾在生產生活方式上盡早融入新區(qū)生活，最大限度地實現從農民到市民的角色轉換和身份適應。