從災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討避災(zāi)移民及其風(fēng)險管理策略

胡子江 施國慶 嚴(yán)登才

摘要：災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于“消極經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“負(fù)經(jīng)濟(jì)學(xué)”。本文運(yùn)用災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重性視角，分析避災(zāi)移民目標(biāo)及特征，論證其直接優(yōu)勢、間接優(yōu)勢和成本優(yōu)勢，比較分析其潛在的風(fēng)險與發(fā)展機(jī)遇，提出了在準(zhǔn)備階段、分析階段和方案制定階段規(guī)避移民風(fēng)險的相關(guān)對策，即建立避災(zāi)移民風(fēng)險管理機(jī)制、分類管理避災(zāi)移民安置人口、對移民進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)性分析等。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)；避災(zāi)移民；風(fēng)險與機(jī)遇；風(fēng)險管理

中圖分類號：F403 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）02-0045-06

避災(zāi)移民（Preventive Resettlement）的產(chǎn)生源于災(zāi)害風(fēng)險。近年來，全球范圍內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險不斷加劇，尤其因氣候變化等因素加大了自然災(zāi)害突發(fā)的頻率和嚴(yán)重程度，是人類迄今為止面臨的規(guī)模最大、范圍最廣和影響最為深遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)之一，引起了各國廣泛關(guān)注。據(jù)政府間氣候變化專門委員會IPCC報告稱[1]，估計到2050年，全球?qū)⒂?.5億人口因氣候變化致災(zāi)而被迫遷移。我國作為世界上人口最多，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害多發(fā)的國家，災(zāi)情分布廣、頻度高且強(qiáng)度大，未來因災(zāi)導(dǎo)致一定規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移安置不可避免。避災(zāi)移民正是因為災(zāi)害風(fēng)險，在災(zāi)害未發(fā)生前，對居住在災(zāi)害風(fēng)險高發(fā)區(qū)所有或部分居民實施的重新安置，防止其他降低風(fēng)險措施與重建活動失效而付出生命與財產(chǎn)的巨大代價。然而，避災(zāi)移民工程的直接問題就是經(jīng)濟(jì)成本問題。本文以災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重性視角，站在災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)追求目標(biāo)函數(shù)損失最小化而不是利益最大化的立場，分析避災(zāi)移民目標(biāo)、優(yōu)勢、風(fēng)險與機(jī)遇，提出其風(fēng)險管理策略。

一、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重性

災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)是運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和方法來研究人類社會與災(zāi)害之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科[2]11。西方的研究主要關(guān)注不同個體所受到災(zāi)害影響的差異問題，認(rèn)為災(zāi)害的直接影響、災(zāi)害救濟(jì)的分配以及恢復(fù)過程等因素，都會造成不同的社會經(jīng)濟(jì)福利和分配效應(yīng)，自然災(zāi)害導(dǎo)致的財產(chǎn)和貨幣損失與受災(zāi)個體的社會經(jīng)濟(jì)地位呈正相關(guān)性[3]。我國災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)開創(chuàng)者于光遠(yuǎn)（1990）[4]提出：災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于“消極經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“負(fù)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，用辯證的觀點(diǎn)看消極與積極、正與負(fù)，二者對立不是絕對的，要以此認(rèn)識破壞與建設(shè)的關(guān)系。國內(nèi)研究集中在災(zāi)害損失評估方法、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)影響模型、生命價值評估和災(zāi)害保險與災(zāi)害風(fēng)險證券化等方向。唐彥東（2013）[5]28提出災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)研究框架，包括災(zāi)害的損失評估、減災(zāi)理論、災(zāi)害短期經(jīng)濟(jì)影響、災(zāi)害長期經(jīng)濟(jì)影響、災(zāi)害風(fēng)險管理和災(zāi)后恢復(fù)重建理論等。

由于災(zāi)害（包括自然災(zāi)害或人為災(zāi)害）本身具有雙重性，既有社會現(xiàn)象，又有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。這種社會和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象互為壓力，這種社會現(xiàn)象會給經(jīng)濟(jì)帶來困境，反之，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象也會給社會帶來困境。所以，災(zāi)害本身屬于“消極”“負(fù)面”的東西，但是，人類社會利用相關(guān)學(xué)科以及災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)可以積極地進(jìn)行抵御和防治，讓災(zāi)害造成的損失降到最低。因此，從災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究防災(zāi)（預(yù)測、備災(zāi)、減災(zāi)）、救災(zāi)、災(zāi)后重建以及與災(zāi)害相關(guān)的所有社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，解釋災(zāi)害經(jīng)濟(jì)的基本特征和演化規(guī)律，其目標(biāo)函數(shù)不是追求利益最大化，而是追求以最?。ǖ统杀荆┑耐度雭韺崿F(xiàn)受災(zāi)損失最小化[6]。

災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)也具有雙重性：一是對災(zāi)害認(rèn)識的雙重性[7]，災(zāi)害對生產(chǎn)要素市場是毀害，對商品流通市場是刺激；對過去GDP是減值，對現(xiàn)在GDP是增值；對傳統(tǒng)發(fā)展方式是懲罰，對新型發(fā)展方式是呼喚。二是守業(yè)與預(yù)測雙重性[8]15，災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)不研究價值形成和價值增值，而是研究已有資源和已創(chuàng)造價值的保護(hù)；災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的任務(wù)是災(zāi)害預(yù)測、災(zāi)害控制和災(zāi)害善后經(jīng)濟(jì)問題。三是責(zé)任與義務(wù)雙重性[9]，災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)不是研究災(zāi)害的自然屬性，而是重在研究災(zāi)害的社會屬性，包括災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，涉及災(zāi)害損失評估、減災(zāi)理論、災(zāi)害短期經(jīng)濟(jì)影響、災(zāi)害長期經(jīng)濟(jì)影響、災(zāi)害風(fēng)險管理和災(zāi)后恢復(fù)重建等。

二、避災(zāi)移民的目標(biāo)與特征分析

避災(zāi)移民是一項防災(zāi)減災(zāi)、造福移民、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)人與自然、人與社會和諧發(fā)展的一種長效機(jī)制，是實現(xiàn)國家從“因災(zāi)移民”向“因險移民”觀念和策略的跨越。

（一）避災(zāi)移民的目標(biāo)

世界銀行在其移民指南中指出[9]，移民安置的最終目標(biāo)是幫助人們重建生活，不僅包括房屋的重建同時也包括收入來源、經(jīng)濟(jì)活動、社會關(guān)系、使用公共服務(wù)以及社會與文化的重建，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過綜合國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果，本文對于避災(zāi)移民的目標(biāo)概括為四個方面：一是保護(hù)生命和財產(chǎn)安全，通過對災(zāi)害風(fēng)險認(rèn)知、辯識，進(jìn)行科學(xué)決策，在災(zāi)害風(fēng)險管理理論指導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)，移民為主體，匯集社會力量多方參與，樹立“因險移民”理念，規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險，最大限度地保護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全。二是實現(xiàn)移民安穩(wěn)致富，將移民搬遷活動作為一次發(fā)展機(jī)遇，使移民群體擺脫貧困，生產(chǎn)生活水平得到恢復(fù)和提高，生存與就業(yè)能力得到增強(qiáng)，同時減輕繼續(xù)生活在原地的人口和移地人口社會經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。在充分了解移民意愿和利益訴求的基礎(chǔ)上，設(shè)計合理、靈活的移民安置方式，重視選擇新址，科學(xué)制定移民安置規(guī)劃，采取有效的政策和措施規(guī)避移民風(fēng)險，實現(xiàn)移民生產(chǎn)生活平穩(wěn)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展。三是促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，通過避災(zāi)移民規(guī)劃、政策與管理等綜合系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)重建，改善生態(tài)環(huán)境，合理規(guī)劃土地使用和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域全面可持續(xù)發(fā)展；四是對原災(zāi)害風(fēng)險地管控與規(guī)劃，對災(zāi)害風(fēng)險區(qū)（移民搬出后的原址）進(jìn)行控制，結(jié)合生態(tài)建設(shè)重新規(guī)劃，對破壞自然環(huán)境和加重自然災(zāi)害的人類活動進(jìn)行控制。

（二）避災(zāi)移民的特征

自然災(zāi)害（包括地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害等）、技術(shù)災(zāi)害（包括核泄漏等）及社會災(zāi)害（包括戰(zhàn)爭等）都可能導(dǎo)致人口遷移?；诖?，避災(zāi)移民與工程移民不同，具有突發(fā)性、自愿性與非自愿性雙重特性和遷移往復(fù)性等特征，但是更加強(qiáng)調(diào)預(yù)防性。一是突發(fā)性。由于自然災(zāi)害多為不可預(yù)測，具有突發(fā)性特征，如滑坡、崩塌、洪水、地震等，避災(zāi)移民的啟動特征具有突發(fā)性，從而導(dǎo)致規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險實施的人口遷移時間具有不確定性。二是移民自愿性與非自愿性雙重特性[12]11。體現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域的人口對風(fēng)險的認(rèn)知程度，體現(xiàn)移民在不同時期具有“自愿性與非自愿性”的轉(zhuǎn)換，當(dāng)災(zāi)害未發(fā)生或威脅不大，移民活動往往是非自愿的；當(dāng)災(zāi)害已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅，移民自然由非自愿性轉(zhuǎn)化為自愿性；當(dāng)災(zāi)害已發(fā)生，所造成的損失可接受，對規(guī)避再次災(zāi)害威脅心存僥幸心理，又會從自愿向非自愿轉(zhuǎn)變。三是遷移往復(fù)性。體現(xiàn)移民離開風(fēng)險地遷移到新的安全地后，不能在安置地穩(wěn)定的生活和持續(xù)的發(fā)展而重返原住地，為了規(guī)避風(fēng)險威脅，政府再次組織避災(zāi)移民，形成移民再次返遷的循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象。四是預(yù)防性。避災(zāi)移民本質(zhì)上是“因災(zāi)避險移民”，其預(yù)防性意味著災(zāi)害發(fā)生前，采取移民搬遷行動，在保護(hù)人的生命同時，所有私有的、公共的、社會的財產(chǎn)都將被重新安置到一個地方，財產(chǎn)得到保護(hù)而不會被損害或者遭破壞，使經(jīng)濟(jì)活動繼續(xù)進(jìn)行，人口和社會的收入作為一個整體不受影響，這里，唯一不能被重新安置的財產(chǎn)是土地，它反映了移民活動的代價。

三、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)雙重性視角：認(rèn)識避災(zāi)移民的優(yōu)勢、風(fēng)險與機(jī)遇

（一）避災(zāi)移民的優(yōu)勢分析

一是保護(hù)生命與財產(chǎn)的直接優(yōu)勢。與受災(zāi)移民相比，避災(zāi)移民是一項防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程，其直接優(yōu)勢體現(xiàn)在：（1）生命得到保護(hù)。通過對居住在災(zāi)害風(fēng)險高發(fā)區(qū)的居民實施重新安置，可避免其直接面對災(zāi)難沖擊，付出生命的巨大代價。（2）財產(chǎn)得到保護(hù)。避災(zāi)移民過程意味著所有私有的、公共的、社會公共機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)都將被重新安置到一個地方，財產(chǎn)得到保護(hù)而不會被損害或者被破壞，使經(jīng)濟(jì)活動繼續(xù)進(jìn)行，人口和社會的收入作為一個整體不受影響，與災(zāi)后重建相比其代價是建造基礎(chǔ)設(shè)施和為選擇新的安置土地的直接貨幣代價。（3）避免間接（非）貨幣代價。與房屋、廠房、社會公共設(shè)施及其他公共和私人設(shè)施的災(zāi)后重建有關(guān)的直接損失因移民而無法避免，要為安置人口而建造。然而，間接貨幣代價以及非貨幣代價能夠被避免。例如，不必為受災(zāi)難影響的人口建造掩蔽處，醫(yī)療和教育服務(wù)的供應(yīng)也不會被中斷，工商業(yè)活動也不會受到干擾。

二是實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)重建的間接優(yōu)勢。避災(zāi)移民是社會經(jīng)濟(jì)重建系統(tǒng)工程，不僅包括房屋的重建，同時也包括收入來源、經(jīng)濟(jì)活動、社會關(guān)系、使用公共服務(wù)以及社會與文化的重建。避災(zāi)移民安置系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)得好，既可以使移民搬遷后居住環(huán)境明顯改善、生產(chǎn)生活水平普遍提高、承災(zāi)能力不斷增強(qiáng)、居住地居民和諧致富，又可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，社會穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。世界各國在避災(zāi)移民實踐中，都是將社會經(jīng)濟(jì)重建內(nèi)容作為避災(zāi)移民重要的目標(biāo)，視為生產(chǎn)體系或新的開拓地重建的一次機(jī)會，作為國家減災(zāi)戰(zhàn)略和脫貧策略的組成部分。

三是對比災(zāi)后移民重建的成本優(yōu)勢。與災(zāi)后移民重建相比，避災(zāi)移民具有潛在成本優(yōu)勢，災(zāi)前移民可以避免災(zāi)后移民重建引發(fā)的諸多問題所帶來的貨幣性（直接、間接費(fèi)用）和非貨幣性（直接、間接費(fèi)用）成本代價[9]，具體分析如表1所示。

在災(zāi)害風(fēng)險來臨之前，實施避災(zāi)移民，不僅避免了人員傷亡，在基礎(chǔ)設(shè)施、個體財產(chǎn)和集體財產(chǎn)等方面都可以減少成本代價。事實上，避災(zāi)移民可以將處于災(zāi)害風(fēng)險之中的人、財、物遷走（除土地之外），喪失土地是移民最大的成本，所以，避災(zāi)移民主要成本是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民安置補(bǔ)償和為新移民地提供土地所需費(fèi)用等。

世界銀行是肩負(fù)著以促進(jìn)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解貧困為己任的國際組織，在其移民安置政策中強(qiáng)調(diào)：如果減災(zāi)已經(jīng)無路可走，移民是降低風(fēng)險最可行的選擇。盡管移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但還是存在不少成功的避災(zāi)移民的案例，此舉不僅消除了災(zāi)害帶來的風(fēng)險，而且提高了相關(guān)人群的生活和安全標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政府收回了處于危險中的區(qū)域用于其他用途。

（二）避災(zāi)移民的潛在風(fēng)險和發(fā)展機(jī)遇

避災(zāi)移民在安全保障、社會經(jīng)濟(jì)重建和潛在成本等方面具有諸多優(yōu)勢。但是，若移民規(guī)劃不當(dāng)，組織不力，則避災(zāi)移民還可能帶來新的災(zāi)害、貧困及重建發(fā)展中的潛在風(fēng)險。借鑒世界銀行專家邁克爾.塞尼爾（Michael Cernea）提出的移民貧困風(fēng)險與重建模型（Impoverishment Risks and Reconstruction Model，IRR）[10]，避災(zāi)移民將帶給移民群眾的風(fēng)險有失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、食物無保障、發(fā)病率和死亡率增加、失去享有公共資源權(quán)益和社會組織結(jié)構(gòu)解體，體現(xiàn)了IRR模型概括的八個主要變量。一個不良后果的預(yù)測可以當(dāng)作一個“自毀預(yù)測”，換言之，風(fēng)險預(yù)測模型價值不僅在于它所預(yù)測的災(zāi)難果真降臨了，而是在于人們采取了預(yù)防措施，使風(fēng)險不發(fā)生或危害最低。因此，從風(fēng)險模型構(gòu)造反風(fēng)險模型，以逆向思維使用IRR模型，尋求保護(hù)、重建與發(fā)展方法將是一種途徑。

由于避災(zāi)移民是一個多維系統(tǒng)，其潛在風(fēng)險具有多維性，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、政策法規(guī)、人居生態(tài)環(huán)境、心理適應(yīng)與輿情等多重風(fēng)險因素，表2將避災(zāi)移民潛在風(fēng)險與發(fā)展機(jī)遇進(jìn)行了對比分析。從構(gòu)造反風(fēng)險模型的思路，尋找避災(zāi)移民發(fā)展機(jī)遇，抓住最基本的經(jīng)濟(jì)要素：土地與就業(yè)，以及房屋、社區(qū)和服務(wù)設(shè)施等。

從失地到以土安置，從失業(yè)到就業(yè)。農(nóng)村移民安置的基本任務(wù)之一是要使移民再次有土耕作，獲得收入以維持生存，通過移民安置與重建，尋求發(fā)展機(jī)遇。開發(fā)和改良荒蕪?fù)恋兀N植經(jīng)濟(jì)作物，實行農(nóng)業(yè)集約化，開展農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，改善生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)技能，增加就業(yè)機(jī)會，提高移民收入。

從失去風(fēng)險家園到重建安全家園。避災(zāi)移民無疑是改善移民生活條件的良好機(jī)遇。在災(zāi)害風(fēng)險地，人的生命財產(chǎn)遭受巨大威脅，人口遷移意味著住所將喪失。然而，因住所喪失而導(dǎo)致的貧困是可以通過移民安置中正確評估房屋重建成本、合理補(bǔ)償、政策保障、基礎(chǔ)設(shè)施改善，加之移民自身的努力，投入一定的人力和財力而得到解決。實際上，在中外范圍內(nèi)，移民后期評價普遍顯示出生產(chǎn)生活水平比過去有所改善。

從原社區(qū)解體到新社會網(wǎng)絡(luò)重建，從邊緣化到融入社會。移民搬遷使原有社區(qū)解體，社會網(wǎng)絡(luò)中斷，移民社會文化環(huán)境改變，移民心理壓力增加。但是，如果移民規(guī)劃完善，給予移民創(chuàng)造生產(chǎn)生活基本條件的同時，建設(shè)與改善道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)與改善醫(yī)療條件與服務(wù)功能、教育條件和教育質(zhì)量、居住環(huán)境和安全環(huán)境；建設(shè)與改善社會網(wǎng)絡(luò)和文化氛圍，進(jìn)行移民心理疏導(dǎo)和輿情監(jiān)管，移民在新社區(qū)將會較快地適應(yīng)環(huán)境、融入社會。

事實上，移民安置、經(jīng)濟(jì)活動和社會網(wǎng)絡(luò)重建、自然環(huán)境與居住環(huán)境的構(gòu)建是一個對民眾和政府有直接或間接影響的復(fù)雜過程。一次移民安置過程可能成為全面提高人們生活質(zhì)量的機(jī)遇，甚至超出災(zāi)害風(fēng)險降低的直接目標(biāo)，但如果沒有合理規(guī)劃，或沒有納入到全面風(fēng)險管理體系[11]中，也可能導(dǎo)致管理失效或失敗，給更多的家庭及政府帶來風(fēng)險、危害。

四、避災(zāi)移民風(fēng)險管理對策的探討

風(fēng)險管理是制定和評估備選方案，尤其是風(fēng)險降低方案，實施選定的方案并檢測其效率。避災(zāi)移民潛在風(fēng)險具有多維性，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、政策法規(guī)、生態(tài)環(huán)境、心理適應(yīng)與輿情等多類多重風(fēng)險因素。移民的責(zé)任與義務(wù)擔(dān)當(dāng)?shù)轿唬?guī)劃與實施落實到位，政策制度、資金管理和組織保障得力，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)充足，將會抵御災(zāi)害風(fēng)險，減輕移民貧困，在多個領(lǐng)域獲得新的發(fā)展機(jī)遇，確?！帮L(fēng)險避得開，整體搬得出，長期穩(wěn)得住，致富靠得住”，實現(xiàn)避災(zāi)移民總目標(biāo)。

（一）避災(zāi)移民風(fēng)險管理機(jī)制的建立

避災(zāi)移民準(zhǔn)備階段風(fēng)險管理機(jī)制包括以下幾個方面。一是移民選址。對于集中安置，在符合土地使用計劃的前提之下，包括土地的使用類型（如住宅、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林地、工業(yè)或商業(yè)等），要對土地是否存在自然災(zāi)害潛在風(fēng)險進(jìn)行評估，以選擇安全的人口居住地；對土地的位置選擇進(jìn)行考察，對于從事種植業(yè)、畜牧業(yè)活動的農(nóng)村人口，用于農(nóng)業(yè)的土壤質(zhì)量應(yīng)符合土地利用標(biāo)準(zhǔn)，所選擇的土地應(yīng)使安置人口可以流動，能為市場、運(yùn)輸及公共服務(wù)等提供土地和道路，新址能夠提供水、電和通信等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，周邊有足夠容納安置人口的教育和醫(yī)療等條件；分析居住地人口社會、經(jīng)濟(jì)、文化、民族和宗教等特點(diǎn)，確定能滿足安置人口需求。二是建立主管部門（或?qū)嶓w）。設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民安置工作，明確職責(zé)，加強(qiáng)制度化建設(shè)，并確保移民安置工作的連貫性；吸收非政府組織、咨詢公司從事移民安置工作，集聚高質(zhì)量的人力資源，加強(qiáng)對社會經(jīng)濟(jì)、移民人口普查、社會管理和住房建設(shè)等方面的研究與服務(wù)。三是建立專業(yè)組織（或團(tuán)體）。移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要跨學(xué)科和跨領(lǐng)域的專業(yè)人員共同參與，包括社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、建筑、工程、信息系統(tǒng)等專家，以及律師、管理和監(jiān)督人員等。根據(jù)移民安置人口的特點(diǎn)、規(guī)模、空間分布和安置方式，組建相關(guān)專業(yè)團(tuán)隊加強(qiáng)調(diào)查研究，及時有效獲得家庭、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的信息，掌握移民意愿與訴求，幫助緩解人口遷移過程中的壓力，特別是對弱勢移民群體（單親、殘疾家庭等）開展針對性的援助，加強(qiáng)移民安置管理。四是建立培訓(xùn)機(jī)制。由于移民安置工作的特殊性，相關(guān)業(yè)務(wù)人員應(yīng)接受專題培訓(xùn)，對風(fēng)險評估、承災(zāi)體的脆弱性、人口安置選擇的緩解措施等具有充分的認(rèn)識，對移民安置規(guī)劃需要與移民個體和社區(qū)有直接的溝通等具有深入的認(rèn)識，還需要了解掌握移民安置過程特點(diǎn)及安置工作對于被遷移的人口、原址居住的人口和遷入地人口的影響。相關(guān)業(yè)務(wù)人員應(yīng)該熟悉風(fēng)險管理過程中制定的應(yīng)急響應(yīng)計劃，并參與模擬演練。五是建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。移民安置有多部門共同參與，如風(fēng)險管理、國土規(guī)劃、住房、教育、衛(wèi)生、公共服務(wù)、社會保障、社會援助、監(jiān)督和調(diào)解等部門及社會力量。要明確各方角色與職能作用，建立聯(lián)席會議及情況通報機(jī)制，創(chuàng)建完善、穩(wěn)定的協(xié)同機(jī)制，規(guī)范其權(quán)力、責(zé)任，合理配置人、財、物，實現(xiàn)精細(xì)化管理。六是建立信息溝通機(jī)制。從世界銀行提供的有關(guān)經(jīng)驗分析，移民實施初期應(yīng)舉行啟動會議，介紹專業(yè)團(tuán)隊、專家及其職責(zé)，規(guī)劃目標(biāo)、編錄信息及可選擇的安置方案等，建立信息獲取通道；在完成人口普查和社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等收集后舉行中期會議，介紹安置替代方案，相互之間的權(quán)利和義務(wù)，并力求達(dá)成一致。后期會議應(yīng)在安置方案的編制和實施期間舉行，介紹工作進(jìn)展，預(yù)算執(zhí)行情況，面臨的問題和解決方案。設(shè)立辦事處或咨詢服務(wù)中心，提供免費(fèi)咨詢服務(wù)，例如安排每周兩次，接待來訪人員，記錄、反饋信息等。建立家訪與電話專訪等制度，在及時收集信息的同時，也有助于專家與家庭、專家與其他社會單位之間充分溝通，建立信任，推進(jìn)整個項目進(jìn)程。在災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域設(shè)置應(yīng)急電話，向社會公布專門的網(wǎng)站和郵箱地址，方便相關(guān)人員及時獲取信息，以便在突發(fā)災(zāi)害事件發(fā)生時快速實施應(yīng)急響應(yīng)。七是建立申訴與問責(zé)機(jī)制。首先，程序規(guī)范（從接到投訴—回復(fù)當(dāng)事人—責(zé)任追究等）；其次，建立第三方組織處理糾紛，提供解決糾紛的法律援助服務(wù)；再次，申訴與問責(zé)制度應(yīng)在社區(qū)會議上公布，并征求意見，達(dá)成一致，簽署協(xié)議；最后，對于工作失職或違反協(xié)議條款應(yīng)問責(zé)或罰款。八是建立信息管理系統(tǒng)。由于移民安置規(guī)劃所涉及的信息量巨大，因此，運(yùn)用信息化手段建立信息管理系統(tǒng)十分重要，要將不同維度的信息（物理、法律、社會和經(jīng)濟(jì)等）集成一體，形成信息資源庫，多部門共享，為移民安置規(guī)劃分析與決策提供信息保障。

（二）避災(zāi)移民重新安置人口的分類管理

將重新安置人口進(jìn)行分類，建立人口分類矩陣，可以簡化社會單位重新安置的過程，該矩陣信息包括：按土地使用權(quán)的類型，分為土地使用人、租賃人等類型；按房產(chǎn)的作用，分為居住、租賃、經(jīng)濟(jì)活動（含商業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧等）；按損失類型，分為房屋、收入、教育、健康服務(wù)、社會網(wǎng)絡(luò)等已經(jīng)證實的損失；按脆弱性水平，分為戶主的年齡、經(jīng)濟(jì)活動持有水平、收入水平、對房產(chǎn)的依賴、該地居住年限、單親家庭、殘疾家庭等。對重新安置人口分類有助于細(xì)化安置計劃，例如搬遷僅以房產(chǎn)為居住目的的家庭和搬遷一個以此房產(chǎn)為經(jīng)濟(jì)用途來支撐生計的家庭是有差異的，失去收入來源特征也不同。不同的房產(chǎn)用途可能包括：房產(chǎn)僅用于居??；房產(chǎn)用于辦工廠、經(jīng)商或服務(wù)業(yè)；房產(chǎn)用于農(nóng)業(yè)、畜牧農(nóng)耕、林業(yè)或礦業(yè)；房產(chǎn)用于出租使用。若房產(chǎn)沒有用于居住或上述經(jīng)濟(jì)活動，則意味房產(chǎn)僅是一份資產(chǎn)。

（三）避災(zāi)移民社會經(jīng)濟(jì)性分析

對移民安置人口社會經(jīng)濟(jì)性分析既涉及人口的自然因素，也涉及人口遷移的法律、經(jīng)濟(jì)、社會、心理、文化、環(huán)境、行政等因素。獲取移民安置人口現(xiàn)狀信息的方法是人口調(diào)查，為人口轉(zhuǎn)移安置后生產(chǎn)生活恢復(fù)和改善，新居地公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)恢復(fù)和改善，文化習(xí)俗的保護(hù)與傳承，原風(fēng)險地重新規(guī)劃與利用等決策方面提供參考。對于房產(chǎn)及建筑信息的統(tǒng)計分析，直接影響到重新安置、原危險地房屋建筑的拆除和新址的重新安置計劃；影響到移民安置中為了降低災(zāi)害風(fēng)險，對災(zāi)害危險性高的區(qū)域優(yōu)先安置策略；影響到移民安置計劃中對財產(chǎn)價值的評估和安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等諸多問題。對于高風(fēng)險地區(qū)人口實施避災(zāi)移民，意味著政府需要對土地進(jìn)行公共分配或征收和置換，同時控制風(fēng)險區(qū)域土地上的人類活動。因而，需要進(jìn)行土地使用權(quán)分析并確認(rèn)其合法性，確定高風(fēng)險區(qū)域土地類型和產(chǎn)權(quán)類型，根據(jù)社會單位所在的地方或者從事的經(jīng)濟(jì)活動，確定其土地?fù)碛辛考捌浣?jīng)濟(jì)活動類型，以判斷不同權(quán)益者之間可能的矛盾沖突。

（四）避災(zāi)移民風(fēng)險規(guī)避計劃

在移民安置規(guī)劃準(zhǔn)備和分析階段工作的基礎(chǔ)上，與安置人口及關(guān)鍵利益相關(guān)者磋商達(dá)成協(xié)議后，吸納公眾廣泛參與，制定了三個降低災(zāi)害風(fēng)險的計劃。一是制定移民安置計劃。移民安置計劃是移民安置規(guī)劃設(shè)計的核心，風(fēng)險區(qū)域的移民安置計劃可分層設(shè)計，首先根據(jù)風(fēng)險地（農(nóng)村、城鎮(zhèn)）將需要安置的家庭或社會單位按集中安置和分散安置分類，在此分類下，基于移民實物調(diào)查、移民身份認(rèn)定和移民安置人口的社會、經(jīng)濟(jì)和文化特征的分析；基于對土地與住房的供給關(guān)系的分析等進(jìn)行規(guī)劃人口安置、生產(chǎn)安置、基礎(chǔ)設(shè)施遷建以及社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。依據(jù)移民意愿及環(huán)境承載能力盡可能提出多樣化安置模式供移民選擇，并達(dá)成共識。二是制定應(yīng)急響應(yīng)計劃。應(yīng)急響應(yīng)計劃應(yīng)是以提高對突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力為目標(biāo)，其內(nèi)容包括對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急對策、技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施及后勤保障、早期預(yù)警系統(tǒng)、組織模式、后勤系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、自身的響應(yīng)訓(xùn)練和人口臨時安置。在災(zāi)害確認(rèn)與風(fēng)險等級評估、風(fēng)險減低基礎(chǔ)上，制定災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急響應(yīng)計劃，并納入避災(zāi)移民安置規(guī)劃設(shè)計范疇。災(zāi)害區(qū)域內(nèi)有些措施需要物理干預(yù)，諸如防洪、山體滑坡、崩塌和危巖工程、加固抗震結(jié)構(gòu)等；有些是非物質(zhì)措施，如教育、制度、能力建設(shè)等。當(dāng)應(yīng)急對策被確定，則實施的措施需要對其在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會等可行性方面進(jìn)行評估分析。技術(shù)可行性意味著一個具體可行的措施在減輕風(fēng)險上起重要作用；經(jīng)濟(jì)可行性需要比較不同技術(shù)措施成本和效益；社會可行性是指應(yīng)急措施被人們所能接受的程度。有些時候，技術(shù)上的緩解措施可能高于人口安置成本，這時移民安置可被作為緩解風(fēng)險的有效途徑。三是制定風(fēng)險地控制與修復(fù)計劃。風(fēng)險區(qū)修復(fù)計劃應(yīng)以確保遷移人口不再返回原居住地為目標(biāo)，有效的方法就是對這塊風(fēng)險地賦予新的功能，并加強(qiáng)管控。因此，移民安置規(guī)劃應(yīng)將風(fēng)險地土地利用規(guī)劃、功能設(shè)計和后期管理一并考慮進(jìn)來。負(fù)責(zé)風(fēng)險管理的職能部門要組織專家對風(fēng)險地進(jìn)行論證，確認(rèn)風(fēng)險地區(qū)的潛在使用能力，同時對于確定的使用功能還需要做出修復(fù)計劃。對于高危風(fēng)險區(qū)，應(yīng)將土地作為公共用地進(jìn)行再利用，例如設(shè)計用作公共綠化帶、景觀帶等，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)清潔、維護(hù)和管理，并以法律約束禁止任何新的永久的或臨時的占用。

綜上所述，避災(zāi)移民遷移風(fēng)險管理需要遵循系統(tǒng)性、層次性和旋進(jìn)性的原則，從實際出發(fā)，根據(jù)移民安置區(qū)域資源條件、移民安置規(guī)模、環(huán)境承載容量、移民意愿、遷移風(fēng)險要素等，加強(qiáng)風(fēng)險管理的體系與機(jī)制建設(shè)，確保避災(zāi)移民目標(biāo)順利實現(xiàn)。

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