甘肅省農(nóng)民工子女教育保障問題研究

趙 華李 霞趙 暉李 瑛左婧婷

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院管理學(xué)院；2.甘肅省教育科學(xué)研究所 甘肅 蘭州 730070）

教育保障，是為培養(yǎng)人才、傳播知識的工作提供物質(zhì)和精神條件的活動的總稱。在我國教育保障主要是為學(xué)校教育提供物質(zhì)、精神條件。農(nóng)民工子女教育保障是當(dāng)前中國義務(wù)教育中急需解決的重大問題之一，需要政府、家庭學(xué)校、學(xué)校等全社會的共同努力。

一、甘肅省農(nóng)民工子女教育保障現(xiàn)狀

據(jù)報道，2016年，甘肅省農(nóng)民工總量為479.6萬人，其中省外轉(zhuǎn)移就業(yè)165.8萬人[1]。而農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量同樣龐大，部分成為農(nóng)村留守子女；部分成為城市隨遷子女，其教育保障問題影響深遠(yuǎn)，值得關(guān)注。

甘肅省政府部門作為教育等公共事業(yè)的主導(dǎo)，近年來高度重視農(nóng)民工子女教育保障供給，進展明顯。在國家教育基本法規(guī)的基礎(chǔ)上，出臺了大量的地方法性法規(guī)和保障性政策。如《甘肅省義務(wù)教育條例》、《甘肅省實施義務(wù)教育法辦法》、《甘肅省實施未成年人保護法辦法》；《甘肅省人民政府關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》、《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的實施意見》、《甘肅省教育廳關(guān)于進一步做好進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育工作的通知》和《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施方案》、《甘肅省人民政府關(guān)于進一步加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的實施意見》等等。

甘肅省還采取了多項惠及農(nóng)民工子女教育的舉措，包括：建立“一證通”居住證制度、開展關(guān)愛農(nóng)民工子女志愿服務(wù)、“共享藍(lán)天”等行動、實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、建立基礎(chǔ)教育資源公共綜合服務(wù)平臺等多項專項行動，從加速農(nóng)民融入城鎮(zhèn)、將隨遷子女納入教育發(fā)展規(guī)劃、關(guān)愛留守兒童，均衡教育資源、加大財政保障力度，改善農(nóng)村及貧困地區(qū)中小學(xué)軟硬件設(shè)施等多方面、多角度地保障了農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，已基本建立農(nóng)民工子女平等享有義務(wù)教育的地方性法律體系和工作機制。

二、甘肅省農(nóng)民工子女教育保障中存在的主要問題

宏觀上，甘肅省政府積極推進農(nóng)民工子女教育保障水平的提高，但在家庭、學(xué)校、社會的具體落實中還存在諸多急需調(diào)整的現(xiàn)象。

（一）家庭教育保障功能不足

1.物質(zhì)保障受限

子女的教育物質(zhì)保障基礎(chǔ)主要是家庭生活的現(xiàn)實條件，包括家庭的生活環(huán)境、經(jīng)濟收入、父母的職業(yè)狀況、居住條件等。這些影響著子女的學(xué)習(xí)條件、健康水平等，也作用于教育效果。甘肅省地處我國西部，經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)民外出務(wù)工的目的多是增加經(jīng)濟收入，改善家庭經(jīng)濟水平，但職業(yè)不穩(wěn)定，收入有限。據(jù)報道，2017年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27763元，農(nóng)村居民人均可支配收入8076元[2]。因此，務(wù)工時農(nóng)民工多租用便宜簡易的房子，居住條件簡陋而擁擠，衛(wèi)生、采光、通風(fēng)狀況多不佳，隨遷子女的學(xué)習(xí)環(huán)境堪憂。而農(nóng)村留守子女又缺乏照料和親人陪伴。這種生存狀態(tài)嚴(yán)重影響了農(nóng)民工學(xué)齡子女的擇校、教育和發(fā)展。調(diào)查顯示，我國農(nóng)村地區(qū)校外支出占比為16.6%，而城鎮(zhèn)地區(qū)校外支出占比達42.2%。因此，即使甘肅政府部門為農(nóng)民工子女提供了均等的教育機會，但由于家庭保障的差異，教育收效難以等同。

2.精神引導(dǎo)不足

在子女接受教育的過程中，很多農(nóng)民工家長對身為父母應(yīng)承擔(dān)的家庭教育責(zé)任認(rèn)識不清，甚至對子女放任自流。據(jù)統(tǒng)計，2016年，甘肅省勞動年齡人口平均受教育年限達到9.25年[3]，意味著農(nóng)村人口文化程度主要以初高中為主。由于文化素質(zhì)不高，主觀上，農(nóng)民工家長的教育觀念往往存在兩大誤區(qū)：一是認(rèn)為只要把子女交給學(xué)校就可以了，只保證溫飽，忽視自己的教育責(zé)任，造成子女情感缺失，易成為問題學(xué)生。二是多數(shù)農(nóng)民工家庭教育方式簡單粗暴，動輒打罵，造成子女不良情緒累積，易形成性格的扭曲，對學(xué)校教育會產(chǎn)生反作用。雖然農(nóng)民工是農(nóng)村中的精英群體，但與市民相比受教育程度偏低，在子女學(xué)業(yè)、學(xué)習(xí)習(xí)慣及人生觀等方面難以適當(dāng)引導(dǎo)。因而，農(nóng)民工家子女學(xué)習(xí)情況不佳、行為習(xí)慣不良、人格發(fā)展不健全等現(xiàn)象多于市民子女。而農(nóng)民工家庭中的家風(fēng)家教及父母相處模式等狀況，也在不同程度上影響著子女的學(xué)業(yè)水平。

（二）學(xué)校教育資源配置結(jié)構(gòu)失衡

1.城區(qū)學(xué)校容量有限，難以接納快速增長的隨遷子女。2015年6月甘肅省政府出臺了《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》，簡化了隨遷子女的入學(xué)手續(xù)。以甘肅省會蘭州市為例，近年隨遷子女增速很快，為解決其入學(xué)問題已新增17所學(xué)校，增加了2.5萬個學(xué)位。但蘭州市的隨遷子女每年都以7%～8%的速度遞增，現(xiàn)總數(shù)已達15萬[4]。蘭州市各學(xué)校接收隨遷子女的平均比例已達30%，即使名校，也有10%左右。甘肅省教育主管部門在接納隨遷子女的問題上采取了多種積極的措施，但截至2016年底，全省義務(wù)教育階段共有進城務(wù)工人員隨遷子女16.75萬人，占義務(wù)教育階段在校生總數(shù)的6.21%。隨著農(nóng)民工子女涌入城市，學(xué)生數(shù)量的急劇增加，學(xué)校容量有限，出現(xiàn)了管理難、開課難的問題。

2.農(nóng)村學(xué)校規(guī)模萎縮，導(dǎo)致教學(xué)資源浪費和質(zhì)量下滑大量的農(nóng)民工子女涌向城區(qū)學(xué)校，而甘肅省農(nóng)民工留守子女集中的農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)了“空殼化”趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2015年甘肅省義務(wù)教育階段學(xué)校包括教學(xué)點共1.3萬所，其中義務(wù)教育階段學(xué)校9543所、教學(xué)點4000多個[5]。義務(wù)教育的在教學(xué)生有271.17萬人，百人以下的中小學(xué)及教學(xué)點8624所，占義務(wù)教育階段學(xué)?？偭康?6%。農(nóng)村小學(xué)6687所，學(xué)生總數(shù)80.33萬人，校均規(guī)模只有120人。其中，1人學(xué)校有219所，5人以下學(xué)校1800所左右，10人以下學(xué)校3700余所。只有一個教師的學(xué)校有1190所。

以上反映出甘肅省農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)了萎縮，還表現(xiàn)為：（1）學(xué)生生源不穩(wěn)定。有的農(nóng)村學(xué)校校舍多，教師充足而學(xué)生過少，造成教育資源浪費；有的農(nóng)村學(xué)校設(shè)置在人口密集處，偏遠(yuǎn)的學(xué)生要長途跋涉上學(xué)，導(dǎo)致失學(xué)率上升。（2）教學(xué)能力不足且流動性大。甘肅省農(nóng)村中小學(xué)教師構(gòu)成復(fù)雜。年齡上，年輕或老教師居多；來源多樣，有向社會招收的、有民辦教師或“學(xué)歷合同”轉(zhuǎn)正的等等，總體上第一學(xué)歷合格率低；職稱上，初級占大部分，高中級偏少；專業(yè)上，音體美和農(nóng)技教師奇缺。農(nóng)村師資中，老教師多知識老化、教法陳舊；而年輕教師又教學(xué)經(jīng)驗不足、敬業(yè)精神不強，不愿扎根農(nóng)村。（3）教學(xué)質(zhì)量難以保證。近年來，由于財政經(jīng)費的支持，農(nóng)村中小學(xué)基本配備了先進的教學(xué)設(shè)施和文體器材，但大多閑置。而甘肅省農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模不斷縮減，也導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下滑。

（三）缺乏社會化教育管理聯(lián)合機制

1.農(nóng)民工子女教育涉及多方職責(zé)?！读x務(wù)教育法》第四條規(guī)定，“國家、社會、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”。實際上，農(nóng)民工子女教育保障還涉及戶籍制度、流動人口管理、財政經(jīng)費、教學(xué)管理秩序、社會治安、衛(wèi)生安全等各個方面。根據(jù)規(guī)定[6]，甘肅省公辦中小學(xué)校接受學(xué)生的原則是就近接收，其學(xué)籍信息的建立以戶籍為依據(jù)進行注冊。但我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下戶籍又與社會福利、社會保障聯(lián)系在一起，附加在戶籍制度之上的社會福利包括教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個領(lǐng)域。雖然甘肅省教育部門對待農(nóng)民工子女教育上實行多種寬松的政策，但戶籍制度對教育保障產(chǎn)生的影響短期內(nèi)難以改變，因此，甘肅省農(nóng)民工子女教育保障狀況僅靠甘肅省地方性政策推進，仍勢單力薄，困難重重。

2.職能部門間缺乏有效的合作。甘肅省還未建立政府主導(dǎo)的社會化聯(lián)合教育管理機制，相關(guān)部行政門缺乏緊密配合，學(xué)校、家庭與社會之間也缺乏密切聯(lián)系。以農(nóng)民工隨遷的農(nóng)民工子女為例，作為流動人口，其日常管理由甘肅省公安機關(guān)負(fù)責(zé)，而在甘肅省異地接受教育時，學(xué)籍又以戶籍為依據(jù)，由教育部門注冊。隨遷農(nóng)民工子女的教育過程還涉及醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等事項，這些職能又由原籍的民政、社保部門負(fù)責(zé)，這種職能分割增加了農(nóng)民工隨遷子女的教育成本和負(fù)擔(dān)。甘肅省目前尚缺乏針對農(nóng)民工隨遷子女的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，難以監(jiān)測和保障農(nóng)民工子女的身體健康，也沒有建立針對農(nóng)民工子女心理咨詢或家庭糾紛解決的長效或應(yīng)急機制。這種涉及多部門間管理的現(xiàn)狀，在接受教育過程中會要求其父母或親人提供各種證明手續(xù)，往往費時耗力甚至耽誤教育進程，是農(nóng)民工子女教育保障中不能回避的難題。

三、加強甘肅省農(nóng)民工子女教育保障的對策

（一）增強家庭教育保障功能

1.加強家庭的物質(zhì)保障功能。甘肅省農(nóng)民工子女的客觀學(xué)習(xí)環(huán)境，由其家庭經(jīng)濟收入和生存狀況決定。因此，提高甘肅省農(nóng)民工經(jīng)濟收入，是保障其子女教育質(zhì)量的必要條件之一。甘肅省政府應(yīng)進一步完善農(nóng)民收入增長政策支持體系，同時，引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工、就地就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進土地權(quán)益股份化，多渠道創(chuàng)造性地增加農(nóng)民收入，盡量穩(wěn)定其經(jīng)濟收益，為農(nóng)民工子女享有更好的家庭教育物質(zhì)保障基礎(chǔ)創(chuàng)造良好的條件。

2.增強家庭的精神引導(dǎo)和支持作用。改善甘肅省農(nóng)民工子女的家庭教育現(xiàn)狀，首先應(yīng)改變農(nóng)民工家長對家庭教育的認(rèn)識和責(zé)任等觀念，可通過網(wǎng)絡(luò)、通訊、電視等媒體及多種渠道深入普及正確觀念及法規(guī)，使農(nóng)民工家長意識到作為父母在家庭和日常生活中對未成年子女負(fù)有的法定教育義務(wù)和責(zé)任，不得因任何理由不履行、推卸或忽視，通過法律威嚴(yán)和社會的監(jiān)督促使家長對子女在思想上、品質(zhì)上、生活技能上依法正確引導(dǎo)和教誨，配合學(xué)校教育。

（二）以行政措施統(tǒng)籌配置教育資源

甘肅省地方政府作為行政執(zhí)法和行政管理主體。教育作為社會公共事業(yè)，政府及教育主管部門負(fù)有落實教育法規(guī)，合理配置甘肅省教育資源的職責(zé)。甘肅省教育主管部門應(yīng)采取措施調(diào)整教育資源的結(jié)構(gòu)性矛盾，保障農(nóng)民工子女的教育質(zhì)量。

1.調(diào)整安排教育布局，擴大城區(qū)學(xué)校容量。甘肅農(nóng)民工子女大量涌入城區(qū)學(xué)校，保障其教育需求難度較大，因此應(yīng)針對性地進行解決。應(yīng)準(zhǔn)確預(yù)測甘肅省流動人口分布情況，結(jié)合城市發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口空間分布狀況，教育、發(fā)展改革、財政、建設(shè)等各部門應(yīng)聯(lián)手合作，科學(xué)合理地調(diào)整安排學(xué)校布局。在農(nóng)民工聚居的城區(qū)，盡可能地挖掘已有學(xué)校的潛力，逐步建設(shè)新校區(qū)或改善現(xiàn)有學(xué)校辦學(xué)條件，適當(dāng)擴大城區(qū)中心學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模，提高城區(qū)學(xué)校的吸納能力。

2.合理配置農(nóng)村學(xué)校教育資源。針對甘肅省農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模不斷縮小，應(yīng)根據(jù)學(xué)生狀況及環(huán)境等因素，實行學(xué)區(qū)統(tǒng)籌教學(xué)管理機制，確定學(xué)校的合理服務(wù)半徑，改善辦學(xué)條件，實現(xiàn)“學(xué)生不動資源動”或“送教上門”。人口集中的村設(shè)置村小學(xué)或教學(xué)點；人少、地偏、交通不便的地方保留或設(shè)置教學(xué)點，并掛靠在相距最近的小學(xué)，實行“一校兩區(qū)”或“一校多區(qū)”管理。農(nóng)村學(xué)校布局應(yīng)能保證就近上學(xué)，盡量縮短學(xué)生上下學(xué)路途時間，保證小學(xué)3年級以下學(xué)生實現(xiàn)就近走讀。

3.鼓勵優(yōu)質(zhì)師資力量流向甘肅農(nóng)村中小學(xué)。按合理師生比核定甘肅農(nóng)村學(xué)校教師編制并核發(fā)工資，優(yōu)化教育資源配置。薪酬上，城鄉(xiāng)實行差別化制度，引導(dǎo)優(yōu)秀年輕教師扎根農(nóng)村教育。（1）將在農(nóng)村中小學(xué)從教經(jīng)歷作為教師評優(yōu)選模、職稱晉升和職稱聘任的前提條件；（2）向農(nóng)村學(xué)校輸送優(yōu)秀師資的力量，形成城鎮(zhèn)中小學(xué)教師定期到偏遠(yuǎn)農(nóng)村支教長效機制，明確規(guī)定支教的時間、責(zé)任和考核，獎優(yōu)罰劣；廣泛開展“跨校兼課”“結(jié)對幫扶”等城鄉(xiāng)中小學(xué)對口支教幫扶活動。（3）創(chuàng)新教師培訓(xùn)模式，提高甘肅省農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)。為城郊薄弱學(xué)校教師和新教師每人安排導(dǎo)師，進行為期3年的跟蹤培養(yǎng)，實行“一對一跟蹤培養(yǎng)”，還可以由教研員、師資培訓(xùn)人員對教師開展“面對面、一對一”培訓(xùn)。（4）繼續(xù)加快教育信息化建設(shè)步伐，加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下互動教學(xué)、立體式教研的研究和探索，依托云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)與移動終端設(shè)備，為農(nóng)村學(xué)生供給更多優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。

（三）構(gòu)建社會化教育管理聯(lián)合機制

農(nóng)民工子女教育問題作為社會發(fā)展過程中一個不可避免的現(xiàn)象，影響范圍廣、涉及面多、解決難度大，是甘肅省當(dāng)前和今后必須要面對和解決的重大問題，需要甘肅省政府、學(xué)校、家庭、社會多種主體參并協(xié)調(diào)統(tǒng)一，采取多種綜合措施才能有效解決。甘肅省應(yīng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，以學(xué)校為核心、家庭為基礎(chǔ)、社會組織為載體的立體化的農(nóng)民工子女社會化聯(lián)合教育管理機制與模式。

1.發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府部門作為甘肅省農(nóng)民工子女社會化聯(lián)合教育管理機制的主導(dǎo)，依法負(fù)有教育保障制度頂層設(shè)計與監(jiān)督具體落實的職責(zé)。在創(chuàng)建農(nóng)民工子女教育社會化機制上，甘肅省政府應(yīng)承擔(dān)以下職責(zé)為：（1）建立甘肅省農(nóng)民工子女教育管理的長效協(xié)同制度和組織；（2）明確甘肅省市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)各級政府部門在教育保障中負(fù)有的職責(zé)；（3）建立覆蓋甘肅省城鄉(xiāng)的流動人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，專項統(tǒng)計農(nóng)民工子女流動數(shù)據(jù)，為實施優(yōu)質(zhì)的教育保障提供決策依據(jù)；（4）根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，要求各級教育主管部門逐級下達各類學(xué)校招生計劃及農(nóng)民工子女入學(xué)計劃；（5）安排專職人員具體負(fù)責(zé)農(nóng)民工子女教育工作，設(shè)置相應(yīng)職能部門；（6）完善甘肅省電子學(xué)籍管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實行學(xué)籍的信息化管理，動態(tài)監(jiān)控農(nóng)民工子女的教育狀況。依托流動人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)及電子學(xué)籍管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)社會福利隨人流動。通過上述措施政府積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障農(nóng)民工子女平等便利地接受教育。

2.以學(xué)校為核心力量。為保障甘肅省農(nóng)民工子女接受教育，學(xué)校作為具體教育的實施者，應(yīng)讓農(nóng)民工子女均等地享有校內(nèi)的教育資源和教學(xué)待遇。為實現(xiàn)實質(zhì)的教育公平，學(xué)校應(yīng)在整合優(yōu)質(zhì)資源、運作項目、評定獎助學(xué)金、積極輿論等方面向農(nóng)民工子女做必要的傾斜，充分挖掘社會支持系統(tǒng)的潛力。學(xué)校還可聯(lián)合村（居）委會、城區(qū)街道辦事處及社區(qū)等組建心理咨詢或農(nóng)民工家庭糾紛干預(yù)機構(gòu)，并針對農(nóng)民工家長開展課堂內(nèi)外的文化素質(zhì)教育，引領(lǐng)形成的良好親子關(guān)系、和睦的家庭氛圍，敦促農(nóng)民工家長落實對子女家庭教育的責(zé)任，讓農(nóng)民工子女能在良好的學(xué)習(xí)環(huán)境中，接受學(xué)校教育，保持身心健康。

3.以家庭為基礎(chǔ)。立足于農(nóng)民工家長目前難以依靠自身力量提升素質(zhì)及改變家庭教育現(xiàn)狀的實際，甘肅省應(yīng)更多地依靠外部力量提升家庭內(nèi)部的教育水平，可依托學(xué)校、村（居）委會、城區(qū)街道辦事處及社區(qū)，建立家長學(xué)校、家長委員會、家庭教育指導(dǎo)中心、家庭教育指導(dǎo)咨詢服務(wù)熱線等組織機構(gòu)，定期或不定期地培訓(xùn)農(nóng)民工家長，為農(nóng)民工家庭教育提供多種咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)，普及家庭教育科學(xué)理念和方法，使農(nóng)民工成為合格的家長，能正確、合法保障子女的家庭教育，確保其成長的良好家庭環(huán)境，從根本上保障甘肅農(nóng)民工子女的教育質(zhì)量。