秦巴山區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展困境及對(duì)策研究

楊瑛娟 楊林鳳

（商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 陜西 商洛 726000）

一、引言

中共十八大召開后，黨中央立足于全局戰(zhàn)略提出以資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，貫徹優(yōu)先節(jié)約、優(yōu)先保護(hù)、恢復(fù)自然為主的方針，走綠色、循環(huán)、低碳的生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。生態(tài)城鎮(zhèn)化就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將城鎮(zhèn)建設(shè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素統(tǒng)籌發(fā)展，把生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)作核心，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市轉(zhuǎn)型、生活方式的轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化的全過程。從過去的以工業(yè)進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)效益為焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境和人文社會(huì)融合發(fā)展為焦點(diǎn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

“秦巴山區(qū)”地跨甘肅、四川、陜西、重慶、河南、湖北六省市，覆蓋了漢水上游的秦嶺大巴山及毗鄰地區(qū)，擁有豐富的珍稀動(dòng)植物和珍貴的藥材，同時(shí)還是我國(guó)重要的有色金屬、貴重金屬礦物區(qū)，具有進(jìn)行生態(tài)城鎮(zhèn)化的天然優(yōu)勢(shì)。但由于秦嶺和巴山兩大山系的嚴(yán)重限制，阻礙了秦巴山區(qū)的對(duì)外貿(mào)易流通，自然災(zāi)害的多發(fā)，都使得秦巴山區(qū)產(chǎn)生了眾多貧困縣域。近幾年，秦巴山區(qū)各市縣緊密跟隨國(guó)家政策，生態(tài)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷加快，帶來了一定程度的發(fā)展。然而在生態(tài)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，存在著生態(tài)環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重、生態(tài)產(chǎn)業(yè)所占比例小等問題。為了進(jìn)一步促進(jìn)秦巴山區(qū)的生態(tài)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，本文在深入挖掘秦巴山區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化存在的諸多困境的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的解決辦法，有利于促進(jìn)秦巴山區(qū)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，平衡秦巴山區(qū)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建協(xié)調(diào)的生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)藍(lán)圖。

二、秦巴山區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的困境

（一）城鎮(zhèn)開發(fā)與生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)之間存在矛盾

秦巴山區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境和地理?xiàng)l件是一把雙刃劍，它既為秦巴山區(qū)的發(fā)展提供了豐富的自然資源，同時(shí)也成為了秦巴山區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大難題。在西部大開發(fā)的戰(zhàn)略中，秦巴山區(qū)的自然保護(hù)被列為重點(diǎn)對(duì)象，這就使得它的生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須頂著巨大的環(huán)保壓力，從而限制了地區(qū)常規(guī)的工業(yè)發(fā)展以及建設(shè)開發(fā)活動(dòng)。

1.大規(guī)模工業(yè)建設(shè)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害

目前秦巴山區(qū)的生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展處在初級(jí)階段，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)使得秦巴山區(qū)在發(fā)展中容易過于重視經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展陷入生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地。例如四川片區(qū)內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造比較復(fù)雜，巖層種類偏多，屬于強(qiáng)烈上升的褶皺帶，且邊緣地區(qū)過渡性明顯，土質(zhì)比較疏松，所以區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是非常脆弱的，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)容易引發(fā)山體滑坡、地震等自然災(zāi)害，破壞生態(tài)平衡。再如2015年陜西片區(qū)山陽縣的突發(fā)一起滑坡事件，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定，該滑坡是在長(zhǎng)期受重力和巖溶等不利地質(zhì)條件作用下形成的，而這里的重力一大部分原因是由于長(zhǎng)期的礦產(chǎn)開采掏空山體造成。因此過度的城建開發(fā)導(dǎo)致秦巴山區(qū)原本就脆弱的地質(zhì)環(huán)境變得不堪一擊。

2.惡劣環(huán)境限制資源有效利用

復(fù)雜的秦巴山區(qū)地質(zhì)條件使得它的城鎮(zhèn)多在溝谷、盆地等地區(qū)，往往會(huì)發(fā)生眾多的地質(zhì)災(zāi)害，諸如泥石流、洪災(zāi)、滑坡等，不僅給當(dāng)?shù)厝嗣竦娜粘Ｉ顜砹嗽S多的不便，也讓外來企業(yè)無法長(zhǎng)久存在。這也使得城鎮(zhèn)建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)等工程受到制約，縱然秦巴山區(qū)擁有異于其他地區(qū)的有色金屬、礦產(chǎn)、水、和林木資源，如果不能正確開采，得不到有效利用，就發(fā)揮不了它的先天條件。很多工程在投入了大量資金后，卻因?yàn)橐恍┎豢煽氐淖匀粸?zāi)害而血本無歸，而且地質(zhì)災(zāi)害的勘測(cè)和治理也需要大量的資金，很難有企業(yè)有足夠的勇氣去應(yīng)對(duì)，阻礙了城鎮(zhèn)化外來資金的融入。

（二）交通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)阻礙生態(tài)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

1.山地條件制約交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)

圖1 秦巴山區(qū)交通線路分布圖

根據(jù)圖1可知，秦巴山區(qū)的75個(gè)縣均要依靠鐵道、國(guó)道以及河流水系的結(jié)合才能得以發(fā)展，它的城鎮(zhèn)體系是狹長(zhǎng)形的，因此對(duì)秦巴山區(qū)的生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展起決定性作用當(dāng)區(qū)域交通莫屬了。但是就目前而言，秦巴山區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)密度比較低，由鐵路和公路組成的交通通道呈現(xiàn)出“北密南疏”的特征，雖然“西成高鐵”的開通打開了區(qū)域交通的新格局，但是區(qū)域干線交通網(wǎng)絡(luò)依然尚未形成，秦巴山區(qū)的交通建設(shè)還處在比較落后的階段，資源優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)之間的相互轉(zhuǎn)化遇到了瓶頸，很難最大限度地提高資源的利用率。山地和高原地區(qū)基本是秦巴山區(qū)的主體，區(qū)域內(nèi)有些地區(qū)群山環(huán)繞，山區(qū)的交通建設(shè)難度巨大且成本過高，再加上自然災(zāi)害的影響，建設(shè)難度就會(huì)難上加難。這種山地條件下落后的交通設(shè)施，嚴(yán)重限制了秦巴山區(qū)與其他地區(qū)的聯(lián)系，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

2.城市交通基礎(chǔ)設(shè)施落后

秦巴山區(qū)受地形地貌和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，它的城鎮(zhèn)主要沿江河兩岸和溝谷地帶分布，很大一部分城鎮(zhèn)建筑都在坡地上。因此，相比平原來說，山地的生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)要更有難度，需要花費(fèi)很大的代價(jià)來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而目前許多山地城鎮(zhèn)原有的老城區(qū)建設(shè)用地基本已用完，需要重新開辟新的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。但由于各片區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，很多地區(qū)難以承擔(dān)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開發(fā)成本，山地城鎮(zhèn)就不能得到拓展，只能在原來的舊址上進(jìn)行重建，其結(jié)果就是老城區(qū)擁擠不堪，交通堵塞，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施無處安放。

3.盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足

秦巴山區(qū)屬于國(guó)家重點(diǎn)扶貧對(duì)象，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)是很薄弱的。目前秦巴山區(qū)各大片區(qū)內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)仍是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并且工業(yè)建設(shè)用地也在呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，表明了其生態(tài)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是比較緩慢的，沒有走出傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的牽制，像漢中、安康等城市依然處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，還是利用消耗資源來追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，第三產(chǎn)業(yè)的比例微乎其微，缺乏一些科技型、創(chuàng)新型、文化型產(chǎn)業(yè)，并沒有吸引足夠的人才。這樣的發(fā)展方式不僅會(huì)使得秦巴山區(qū)現(xiàn)代化水平的提升，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入瓶頸，還會(huì)破環(huán)生態(tài)環(huán)境，打破人與自然的平衡。在陜西片區(qū)、四川片區(qū)等的一些老城區(qū)依然在盲目擴(kuò)建工業(yè)用地，很多地方為了追求經(jīng)濟(jì)效益，不惜代價(jià)將山頭夷平，修建商業(yè)場(chǎng)所，如此這般這些年來實(shí)施的“退耕還林”政策會(huì)功虧一簣，陷入一個(gè)惡性循環(huán)中。因此秦巴山區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)普遍存在水平低、生產(chǎn)力弱的特點(diǎn)，導(dǎo)致縣域內(nèi)自我發(fā)展能力差，整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，現(xiàn)代化水平低下，人才吸引力不足，難以支撐新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、秦巴山區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展的可行性策略

（一）遵循生態(tài)規(guī)律，限制開采，恢復(fù)重建生態(tài)系統(tǒng)

秦巴山區(qū)作為國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，其開發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)在于生態(tài)保育，因地制宜地、合理地開發(fā)各地區(qū)自然資源，修復(fù)重建已遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，以保證秦巴山區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

四川片區(qū)擁有煤、石油、天然氣等資源，但位于地震帶，地質(zhì)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。因此在進(jìn)行資源開發(fā)時(shí)候可以實(shí)行分級(jí)制度，對(duì)于地質(zhì)巖層比較薄弱的地方禁止開發(fā)，同時(shí)對(duì)煤、石油、天然氣資源實(shí)行限度開發(fā)，政府部門制定嚴(yán)格的政策，當(dāng)某一地域內(nèi)的某一能源或礦產(chǎn)資源開采量達(dá)到某一程度時(shí)，禁止繼續(xù)開采，這樣來減輕片區(qū)內(nèi)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)綜合治理像大熊貓基地這樣敏感地區(qū)的植被系統(tǒng)。

陜西片區(qū)、河南片區(qū)、重慶片區(qū)和湖北片區(qū)除了一些常見的礦產(chǎn)資源外，其共同的特點(diǎn)就是水資源相當(dāng)豐富，分別處在黃河和長(zhǎng)江兩大水系的干道上。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化時(shí)代，為了追求經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)有限資源的最大使用，片區(qū)內(nèi)利用水資源開發(fā)了一系列火電、化工產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)不但消耗大量的水資源，還對(duì)其造成了嚴(yán)重的污染，對(duì)南水北調(diào)工程造成了影響。因此這幾個(gè)片區(qū)內(nèi)最主要的是要控制對(duì)水資源的消耗，將一些大型的污染性的產(chǎn)業(yè)撤離水源區(qū)，禁止火電、化工等項(xiàng)目無節(jié)制的開發(fā)，引進(jìn)一些新能源項(xiàng)目，招標(biāo)一些有利于生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的工程。

甘肅片區(qū)內(nèi)海拔比較高的隴南市，是甘肅省內(nèi)唯一屬于長(zhǎng)江水系且擁有亞熱帶氣候的區(qū)域，片區(qū)內(nèi)有山有水，有著“隴上江南”之稱，地域差異比較大。政府部門要根據(jù)環(huán)境承載量進(jìn)行資源評(píng)估，在限制礦產(chǎn)、林木資源開采的同時(shí)要在干旱的地區(qū)實(shí)行退耕還林還草、植樹造林等手段，來防止環(huán)境的退化。

因此秦巴山區(qū)各個(gè)縣域應(yīng)根據(jù)自身所具有的優(yōu)勢(shì)條件和功能，避免觸碰劣勢(shì)，因地制宜地制定自己的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于不同性質(zhì)的項(xiàng)目要區(qū)別對(duì)待，通過稅收和土地政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、綠色食品新能源開發(fā)等項(xiàng)目的開發(fā)。針對(duì)那些對(duì)環(huán)境威脅較小的項(xiàng)目，進(jìn)行反復(fù)審核，不斷加強(qiáng)完善地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，從而統(tǒng)籌發(fā)展城鎮(zhèn)化和生態(tài)保護(hù)工作。

（二）構(gòu)建秦巴山區(qū)生態(tài)交通系統(tǒng)

首先，秦巴山區(qū)的首要工作是建立完善的內(nèi)外交通體系，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部以及外部的聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域間的聯(lián)合發(fā)展，形成集聚發(fā)展的格局，同時(shí)打開對(duì)外開發(fā)的新道路。各片區(qū)內(nèi)部要增加城鎮(zhèn)之間、城市之間的公路和鐵路建設(shè)，四川片區(qū)和重慶片區(qū)除了保證每個(gè)縣域之間的公路通達(dá)以外，還要充分發(fā)揮長(zhǎng)江水道的黃金效益，建立完善高效的內(nèi)河航運(yùn)體系。陜西片區(qū)內(nèi)，漢中市與商洛市、安康市之間的交通線路很少，并且城市內(nèi)沒有地鐵交通，沒有形成體系的公路交通網(wǎng)絡(luò)，所以片區(qū)內(nèi)要加強(qiáng)這三個(gè)地區(qū)的以公路、鐵路交通為主的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，此外，要完善內(nèi)部的交通系統(tǒng)，建立地鐵交通和輕軌交通線路。湖北片區(qū)要充分發(fā)揮長(zhǎng)江主要港口的優(yōu)勢(shì)，在原有的航運(yùn)交通的基礎(chǔ)上，拓展新的線路，在航運(yùn)到不了的地方加強(qiáng)公路聯(lián)系和鐵路覆蓋率，各縣域與區(qū)域交通干線的對(duì)接程度，修建完善的交通基礎(chǔ)配套設(shè)施。河南和隴南片區(qū)主要以公路和鐵路交通為主，各縣域內(nèi)加強(qiáng)鄉(xiāng)村公路建設(shè)，做好公路的抵御能力和維護(hù)工作，加強(qiáng)農(nóng)村交通網(wǎng)與城市交通網(wǎng)之間的對(duì)接，形成以縣道、鄉(xiāng)道為主干，村道為輔助的道路交通系統(tǒng)，促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)高校對(duì)接的運(yùn)輸服務(wù)體系。

其次，秦巴山區(qū)片區(qū)與片區(qū)之間要形成一個(gè)完善的交通格局。目前西成高鐵的開通直接拉近了四川片區(qū)、重慶片區(qū)和陜西片區(qū)的距離，片區(qū)內(nèi)鐵路沿線的縣域都獲得了前所未有的發(fā)展契機(jī)。所以其他片區(qū)之間可以增加軌道交通的建設(shè)力度，打通彼此之間的山水障礙，重視綠色通道建設(shè)，使片區(qū)中心城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的公共交通聯(lián)系日益加強(qiáng)，保證城鄉(xiāng)之間的交流無障礙提升居民生活質(zhì)量和旅游服務(wù)品質(zhì)，完善區(qū)域內(nèi)旅游交通設(shè)施建設(shè)，使旅游效率和服務(wù)水平得以提升，彰顯區(qū)域魅力。

（三）搭建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

由于秦巴山區(qū)的特殊生態(tài)條件，承受不了較發(fā)達(dá)地區(qū)的高污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)可用來發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的土地資源比較少，因此目前的明智之舉是構(gòu)建集聚、清潔、低碳、集約化的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

四川片區(qū)的人口流動(dòng)量是比較大的，而且人口流出量市大于流入量，所以政府要積極推進(jìn)和落實(shí)“雙招雙創(chuàng)”工程，創(chuàng)新回引機(jī)制，出臺(tái)和實(shí)施支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激勵(lì)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，招引外出務(wù)工人員、優(yōu)秀高素質(zhì)人才和企業(yè)家，2018年四川片區(qū)中的蒼溪縣和通江縣入圍了全國(guó)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型范例，其他各縣政府要學(xué)習(xí)優(yōu)秀案例的經(jīng)驗(yàn)，大力扶持雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)“三次產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。

像陜西片區(qū)、河南片區(qū)和重慶片區(qū)重工業(yè)比較多區(qū)域，政府要引導(dǎo)企業(yè)按照創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)理念進(jìn)行調(diào)整，將一些對(duì)生態(tài)鏈破壞比較大的化工、制造產(chǎn)業(yè)遷出區(qū)域。要重點(diǎn)突破，集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展相對(duì)有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)將單機(jī)作業(yè)變成清潔連續(xù)化生產(chǎn)線，爭(zhēng)取做到能源多級(jí)利用和生態(tài)污染最小化，設(shè)立符合生態(tài)產(chǎn)業(yè)的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并且鼓勵(lì)多家企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展，形成規(guī)模大、輻射面廣、技術(shù)水平高、影響力強(qiáng)的企業(yè)集團(tuán)，建立高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)；或試驗(yàn)區(qū)；同時(shí)陜西片區(qū)要繼續(xù)推進(jìn)“一江兩岸”工程，規(guī)劃沿江地帶的工業(yè)建設(shè)，構(gòu)建完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)格局。

而湖北片區(qū)要積極融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，加強(qiáng)與長(zhǎng)三角城市群的多領(lǐng)域合作，促進(jìn)與長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶各市多層次協(xié)作，十堰等地區(qū)要搭建專有平臺(tái)來承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，躋身于長(zhǎng)三角區(qū)域合作平臺(tái)，發(fā)揮在長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)中的作用，為“兩圈兩帶”區(qū)域發(fā)展格局的形成推波助瀾。同時(shí)最大可能地融入鄂西生態(tài)文化旅游圈，加強(qiáng)與宜昌、武漢等城市的協(xié)作，打造鄂西生態(tài)文化旅游圈的核心板塊，將其在漢江流域綜合開發(fā)中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致。

此外，秦巴山區(qū)各片區(qū)要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展契機(jī)，積極參與境外的合作，在引導(dǎo)本土產(chǎn)業(yè)改造和轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，用自身有利的生態(tài)資源和成本低下的勞動(dòng)力資源吸引外資的注入，簽訂共同發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)的合作協(xié)議，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“朋友圈”，大幅度提高地域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。