甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)及態(tài)勢(shì)

史亞瓊

（中共定西市委黨校 甘肅 定西 743000）

甘肅省近年把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的重要舉措，積極引導(dǎo)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)活力顯現(xiàn)。

一、甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特點(diǎn)

根據(jù)課題組抽樣調(diào)查，甘肅省農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏小但活力增強(qiáng)

隨著國(guó)家政策傾向，甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)速度加快態(tài)勢(shì)明顯。甘肅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)剛剛起步，但土地資源豐富，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有很大的發(fā)展空間。農(nóng)民自發(fā)協(xié)商的以代耕、轉(zhuǎn)包、互換和租賃為主要方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率低，流轉(zhuǎn)一般由轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商，受讓主體一般是本村社農(nóng)戶，村外農(nóng)戶占少部分。政府注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)，綜合采用入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式[1]的流轉(zhuǎn)率高，分散、小規(guī)模的農(nóng)地出租多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村社協(xié)調(diào)進(jìn)行。

根據(jù)甘肅省農(nóng)牧廳關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的專題調(diào)研報(bào)告，2002年到2007年，全省流轉(zhuǎn)土地由29686.7hm2增加到 42360hm2，年均增長(zhǎng)42.69%，分別占各年度家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的0.97%、1.39%、1.33%、1.69%、1.56%和1.36%。其中2005年最高達(dá)52966.7hm2，較2002年增長(zhǎng)78.4%[2]。據(jù)中國(guó)農(nóng)經(jīng)網(wǎng)，2016年全省農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)、流入農(nóng)民合作社、流入企業(yè)的土地，分別占流轉(zhuǎn)總面積的50%、26.8%、13.8%[3]（表1）。

表1 甘肅省2002年至2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度

（二）流轉(zhuǎn)方式由傳統(tǒng)向高級(jí)轉(zhuǎn)變態(tài)勢(shì)明顯

隨著市場(chǎng)化程度不斷提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包、租賃甚至入股等新型、較高級(jí)的方式在逐步取代轉(zhuǎn)讓、互換等方式。據(jù)農(nóng)經(jīng)報(bào)告，2002年到2007年，全省租賃土地分別占各年度流轉(zhuǎn)總面積的 10.34%、12.35%、14.74%、18.97%、22.52%、24.99%，逐年遞增趨勢(shì)明顯。這一時(shí)期，全省轉(zhuǎn)讓土地占各年度流轉(zhuǎn)總面積的11.99%、9.6%、8.79%、7.91%、11.13%和 9.77%，互換土地占流轉(zhuǎn)總面積由2002年的19.85%下降到2007年的13.87%，轉(zhuǎn)包面積占比分別達(dá)37.27%、30.39%、33%、27.74%、30.55%和 29.95%，這三種形式都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。全省土地流轉(zhuǎn)盡管有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包和租賃等多種方式，相比之下，轉(zhuǎn)包、租賃和入股等方式基本反映了未來(lái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，尤其是租賃成為全省實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的主要流轉(zhuǎn)方式和途徑的特征明顯。

（三）流轉(zhuǎn)主體向涉農(nóng)企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變

近年，隨著農(nóng)村種田能手、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)等涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織的快速發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)由過(guò)去村組內(nèi)部農(nóng)戶之間、親戚之間以及鄰里之間以簡(jiǎn)單委托代耕、互換等形式向規(guī)?；黧w轉(zhuǎn)變，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體成為加速土地流轉(zhuǎn)的主力。據(jù)農(nóng)經(jīng)報(bào)告，2007年全省土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入農(nóng)戶、企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織的分別為 32613.3、6506.7和1726.7hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的 79.84%、15.93%和4.23%。在土地流入的變化趨勢(shì)上，這三類主體流入土地分別由2005年的82.88%、11.37%和5.7%下降到2007年的79.84%、15.93%（增長(zhǎng)）和4.23%?？梢?jiàn)，全省土地流轉(zhuǎn)依然是以農(nóng)戶為主要承載主體，種田能手、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)組織參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐加快。

（四）流轉(zhuǎn)行為從群眾性自發(fā)行為向組織引導(dǎo)轉(zhuǎn)變

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)一樣，都來(lái)源于群眾創(chuàng)造。始于20世紀(jì)80年代的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，初期是農(nóng)戶之間進(jìn)行的自發(fā)性的行為，這種形式直接決定了當(dāng)前甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然是農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行的行為。盡管如此，隨著近年來(lái)政府職能的轉(zhuǎn)變，地方政府和基層組織在土地流轉(zhuǎn)中的重要作用日益凸現(xiàn)，有組織的流轉(zhuǎn)迅速增多。從甘肅各地成立的縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村服務(wù)點(diǎn)三級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況看，初期發(fā)揮的作用有限而且不十分明顯，但各級(jí)機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)宣傳、完善制度（申報(bào)、登記、鑒證、糾紛調(diào)解等）、促進(jìn)流轉(zhuǎn)主體（合作組織、企業(yè)、種養(yǎng)大戶）多元化、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序等方面的作用十分顯著。

（五）流轉(zhuǎn)用途由糧食種植向區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變

隨著區(qū)域農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)生產(chǎn)方式逐步向區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)、品牌化營(yíng)銷的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，如龍頭企業(yè)一般將流入的大部分土地依據(jù)資源稟賦和市場(chǎng)需求，主要用于區(qū)域性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。

甘肅省2007年流入企業(yè)的6506.7hm2土地中，用于糧食生產(chǎn)的有4053.3hm2，占流入土地總面積的62.29%；用于種植優(yōu)勢(shì)特色經(jīng)濟(jì)作物的土地2453.3hm2，占流入總面積的37.71%。酒泉市肅州區(qū)把流入土地用于發(fā)展蔬菜、制種、藥材、孜然等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物，其比例高達(dá)總流轉(zhuǎn)面積的86%。玉門(mén)市流入土地主要用于特色林果、蔬菜等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和高效設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。甘州區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)流入的土地主要發(fā)展高原夏菜、大棚蔬菜、制種玉米、中草藥和養(yǎng)殖。慶陽(yáng)市將流入農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他主體的土地主要用以發(fā)展地方特色明顯的經(jīng)濟(jì)作物。如寧縣在流入土地上發(fā)展林果、蔬菜、藥材等地方特色經(jīng)濟(jì)作物，其比例高達(dá)總流轉(zhuǎn)面積的79%。蘭州市把流入生產(chǎn)大戶的耕地主要經(jīng)營(yíng)良種推廣、花卉培育、生態(tài)養(yǎng)殖和無(wú)公害蔬菜等。定西市積極引導(dǎo)各類經(jīng)營(yíng)主體把流轉(zhuǎn)的土地主要用于發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，如茂豐中藥材專業(yè)合作社（種植中藥材），甘肅躍雅森現(xiàn)代農(nóng)莊（現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)），興牧養(yǎng)殖公司（種植黑膜苜蓿），安定區(qū)涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展馬鈴薯規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)、地產(chǎn)中藥材、旱地蔬菜規(guī)?；N植、良種馬鈴薯和優(yōu)質(zhì)牧草種植等。

二、甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢(shì)

（一）多元化的政策支持和多層級(jí)的管理服務(wù)，優(yōu)化了土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，保障了農(nóng)村土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，并推動(dòng)了特色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集約化發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式要求土地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)日趨明顯。

以“十二五”為基期，甘肅省在“十二五”時(shí)期先后出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)民合作社發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列政策支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在全省85個(gè)縣（市、區(qū)）、1156個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和13590個(gè)村分別成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，縣（市、區(qū)）有服務(wù)中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的多層級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系基本完善。與此同時(shí)，省上加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育，使其成為指導(dǎo)承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模連片發(fā)展，帶動(dòng)全省農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要載體。

2016年，全省流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地1198.2萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率24.6%，較2010年的198.6萬(wàn)畝增加了6倍，其中流轉(zhuǎn)耕地634.7萬(wàn)畝，占家庭承包耕地的15.4%；流轉(zhuǎn)林地618.5萬(wàn)畝，占林地總面積的16%[4]。

（二）從流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)期限看，目前全省土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶自發(fā)為主，但隨著近年適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，種田能手、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已成為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主力軍。

2016年，全省有家庭農(nóng)場(chǎng)6455家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)2783家，農(nóng)民合作社6.6萬(wàn)家，這些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種不同的形式流轉(zhuǎn)集中農(nóng)戶的土地，其中出租、轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)總面積的比重超過(guò)了75%。據(jù)甘肅省統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2010年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包占流轉(zhuǎn)土地面積的53%，租賃占24%，轉(zhuǎn)讓占11%，互換占7%，其他形式占4%，入股只占1%。而且流轉(zhuǎn)主要以1至3年期耕地以為主，占流轉(zhuǎn)總面積的70%以上；10年以上的林地流轉(zhuǎn)約占69%[5]。

三、適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新趨勢(shì)的對(duì)策建議

（一）繼續(xù)強(qiáng)化政策扶持，切實(shí)發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，為流出地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)多形式多途徑解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流入土地資金不足問(wèn)題，大力支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（二）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心仍然是當(dāng)務(wù)之急。只有為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地搭建規(guī)范平臺(tái)，就能推動(dòng)農(nóng)地進(jìn)入服務(wù)中心內(nèi)設(shè)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)施信息化、市場(chǎng)化和規(guī)范化管理，才能有力促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展。

（三）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制。政府應(yīng)在每年的預(yù)算內(nèi)安排一定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善和扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶發(fā)展。

（四）深化農(nóng)村改革，重點(diǎn)要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，把農(nóng)民依靠承包耕地的社會(huì)保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)保障，解除農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，還耕地以正常生產(chǎn)要素的性質(zhì)，發(fā)揮耕地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能。