司法體制改革背景下繁簡分流的法理論證

邵 新*

一、問題的提出

“繁簡分流”作為一個表述人民法院積極應(yīng)對“案多人少”矛盾的司法舉措的范疇，伴隨著20世紀80年代北京市海淀區(qū)人民法院開始探索的案件繁簡分流實踐而出現(xiàn)。至21世紀初，學界開始對“繁簡分流”及其關(guān)聯(lián)問題展開研究。①參見傅郁林：《繁簡分流與程序保障》，載《法學研究》2003年第1期。

從司法實踐史來看，“繁簡分流”經(jīng)歷了從“案件一元”到“案件·人力·技術(shù)·管理多元”的嬗變過程。此點可以從下列“繁簡分流”的界定中得到印證。有觀點認為，所謂案件“繁簡分流”，是指在嚴格遵循客觀司法規(guī)律和充分保障當事人合法程序權(quán)益的基礎(chǔ)上，改革案件辦理模式和審判方法，通過建立科學的繁簡案件區(qū)分標準，并輔之以差異化的繁簡案件審理規(guī)則，實現(xiàn)“簡案快審、繁案精審，當繁則繁、宜簡則簡，簡出效率、繁出質(zhì)量”。②參見肖雯雯：《人民法院案件“繁簡分流”機制建設(shè)研究》，載“重慶法院網(wǎng)”，http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2016/11/id/2350604.shtml，最后訪問時間：2018年4月17日。

有觀點認為，繁簡分流是指民事案件在立案以后，通過定性分析，將復(fù)雜案件與簡單案件區(qū)別開來，通過建立簡案快審的工作機制，實現(xiàn)審判資源的優(yōu)化配置，最大限度地提升案件審判效率。③參見張瑜：《民事案件繁簡分流之淺見》，載“衡水法院網(wǎng)”，http://hszy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php？id=740，最后訪問時間：2018年4月17日。也有觀點認為，人民法院對于繁簡分流的司法實踐可以分為三個層面：一是技術(shù)層面，即主要通過簡化審理方式，如法庭調(diào)查提綱化、裁判文書模板化、案件評議即時化等，幫助提高簡易案件的審判效率；二是管理層面，即通過法院內(nèi)部機構(gòu)、人員、案件分配和工作機制的調(diào)整，對簡易案件采取集約化、類型化審理，以更加機動、靈活的人力配置和相對平緩、均衡的專業(yè)跨度，實現(xiàn)以較小比例人員分流較大比例案件的目標；三是制度層面，即依照我國訴訟法明確規(guī)定的審理程序?qū)徖砗喴装讣头彪y案件。④參見龐聞淙、何建：《中級法院推進案件繁簡分流的實踐思考》，載《人民司法》（應(yīng)用）2017年第10期。還有觀點認為，繁簡分流具體可以分為三個層次：第一層次是指訴訟程序的繁簡分流，不同案件分別適用不同審理程序，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審；第二層次是指解紛方式的繁簡分流，既包括訴內(nèi)的不同程序，又包括訴外的多元化解；第三層次是指整個司法系統(tǒng)的繁簡分流，不僅包括訴內(nèi)訴外的繁簡分流，還包括司法資源的優(yōu)化分配。⑤參見李少平主編：《〈最高人民法院關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見〉讀本》，人民法院出版社2016年版，第412頁。

可以說，當下中央和最高人民法院在此輪司法體制改革整體方案中提出的“繁簡分流”機制改革，自然地賦予了“繁簡分流”范疇更多的內(nèi)涵。此文擬從繁簡分流的理念價值論、工具價值論和路徑對策論三個方面進行論證。

二、繁簡分流的理念價值論

（一）司法公正優(yōu)先⑥ 此處“（司法）公正優(yōu)先”是針對“公正與效率”的關(guān)系而言的，不同于政治哲學中的“正義感優(yōu)先性”這一核心問題，后者是針對“正當（justice）與好（right）”的關(guān)系來論的。參見周保森：《自由人的平等政治》，生活·讀書· 新知三聯(lián)書店2017年版，第308-310頁。

人們在相似意義上同時使用“社會公平”“社會正義”和“社會公正”?！肮健焙汀罢x”有何異同，有何具體內(nèi)涵，不同學科、不同國別、不同時代的學者會存在分歧。⑦“正義有著一張普羅透斯的臉，變幻無常，隨時可呈現(xiàn)不同的形狀，并具有極不相同的面貌”。參見［美］E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第238頁。在西方，正義的觀念最早追溯至古希臘人關(guān)于善和美德的思想⑧現(xiàn)代世界的“正義”基本上甚少涉及個人，并且它在根本意義上與規(guī)則（rule）或原則（principle）而不是與德性（virtue）聯(lián)系在一起。參見吳彥：《日常法理與政治意志》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2016年版，第121頁。中，“正義是給每個人——包括給予者本人——應(yīng)得的本分，并且是不用一種與他們的應(yīng)得不相容的方式來對待任何人的一種品質(zhì)”。⑨參見［美］阿拉斯戴爾·麥金太爾：《誰之正義？何種合理性？》，萬俊人等譯，當代中國出版社1996年版，第48頁。亞里士多德在將正義劃分為報應(yīng)的正義和分配的正義基礎(chǔ)上指出，“正義包含兩個因素——事物和應(yīng)該接受事物的人；大家認為相等的人就該配給到相等的事物”。⑩參見［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第148頁。后世的西方思想家大都以亞氏的觀點為起點加以延伸論述。例如，美國學者J.范伯格將社會正義區(qū)分為形式原則（即相同對待原則）和實質(zhì)原則（即根據(jù)人們貢獻的大小來分配社會財富或者按照他們的能力、需要、地位或德行中任選一種作為根據(jù)來分配社會財富）。?參見［美］J.范伯格：《自由、權(quán)利和社會正義》，王守昌、戴栩譯，貴州人民出版社1998年版，第145頁。約翰·羅爾斯在闡述了“形式的正義”（類似的情況得到類似的處理，有關(guān)的異同均由既定規(guī)范來鑒別）和“程序的正義”（包括完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的正義）兩個概念的同時，認為社會正義是“社會制度正義”或“社會基本結(jié)構(gòu)正義”的簡約說法，“正義的主要問題是社會主要制度分配基本權(quán)利義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式”。?參見［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第5頁。英國學者戴維·米勒在闡述結(jié)果正義和程序正義關(guān)系的基礎(chǔ)上指出，社會正義就是“生活中好的東西和壞的東西應(yīng)當如何在人類社會的成員之間進行分配”。?參見［英］戴維·米勒：《社會正義原則》，應(yīng)奇譯，江蘇人民出版社2001年版，第1頁。

黨的文件和領(lǐng)導人講話中同樣出現(xiàn)了下列不同的表述。1997年，黨的十五大報告第一次采用了“社會公平與正義”的表述，該報告提出黨的第二次歷史性飛躍中產(chǎn)生的理論成果就是“建設(shè)中國特色社會主義……逐步實現(xiàn)社會公平與正義”。2002年12月4日，胡錦濤總書記在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話提出的“社會主義法治理念”（依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導）采用“公平正義”的表述。2006年10月11日，十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中的“加強制度建設(shè)，保障社會公平正義”改為“社會公平正義”的表述。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”采用“公平正義”的表述。十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會不公具有致命破壞作用”采用“社會公正”的表述。針對這些不同表述，我國學者進行了語境性的解讀和詮釋。例如，有學者認為，“社會公平就是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正”。?參見俞可平：《社會主義的核心價值之一》，載“人民網(wǎng)”，http://theory.people.com.cn/GB/40536/3103590.html，最后訪問時間：2018年4月17日。有學者認為，“所謂公平正義，也就是通常所說的公正，一般來說，反映的是人們從道義上、愿望上追求利益關(guān)系特別是分配關(guān)系合理性的價值理念和標準”。?《如何理解保障社會公平正義的制度建設(shè)》，載“人民網(wǎng)”，http://www.chinaelections.com/NewsInfo.asp？NewsID=116537，最后訪問時間：2018年4月2日。有學者認為，“作為社會主義法治理念的公平正義，是指社會主義社會的成員能夠按照法律規(guī)定的方式公平地實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)，并受到法律的保護”?參見祝建華：《樹立社會主義法治理念 努力維護社會公平正義》，載“東方法眼”，http://www.dffyw.com/sifashijian/sw/200611/20061109185809.htm，最后訪問時間：2018年4月17日。等等。此處暫不對這些不同表述的具體內(nèi)涵及其異同展開論述，僅就繁簡分流與司法公正的關(guān)系加以分析。

習近平總書記在十八屆四中全會《決定》的說明中強調(diào)，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線……如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質(zhì)疑，社會和諧穩(wěn)定就難以保障”，并引用英國哲學家培根的一段話作為注腳，“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源”，然后又指出，“當前，司法領(lǐng)域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出……司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學、人權(quán)司法保障制度不健全”。習總書記的這一段說明既論述了司法公正與社會公正（社會公平正義）的關(guān)系，又深刻地指出了司法不公的深層次原因及其社會危害性，可以說是此輪司法體制和機制改革有序推進的一個重要的背景?習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版。。無疑，作為此輪司法改革重要組成部分的繁簡分流機制改革也應(yīng)當以促進和保障司法公正作為指導思想。為此，《意見》除了明確將“促進司法公正”作為制定文件的目的外，還通過以下具體改革舉措來促進和保障司法公正：一是從司法公正與效率的關(guān)系著眼，考慮到無限遲延的訴訟公正、耗費巨額成本的訴訟公正，對當事人而言均沒有意義或者意義減損，《意見》提出的所有“簡”的舉措均有利于達致有效率的公正目標；二是《意見》提出的“繁”的舉措，例如強調(diào)“嚴格規(guī)范審理復(fù)雜案件”“實現(xiàn)繁案精審”“復(fù)雜案件的裁判文書應(yīng)當圍繞焦點進行有針對性地說理”“根據(jù)案件的繁簡程度確定專門審理簡單案件與復(fù)雜案件的審判人員”，主要目的就是更好地提升審判的質(zhì)量和提高司法的公正性；三是《意見》強調(diào)審級的監(jiān)督指導功能，“強化二審統(tǒng)一裁判尺度、明確裁判規(guī)則等功能”；四是《意見》引導當事人誠信理性訴訟，營造有利于司法公正的社會氛圍和環(huán)境；五是《意見》強調(diào)“當庭宣判”“推進審判輔助事務(wù)集中管理”，減少了司法不廉不公發(fā)生的空間和機會；六是《意見》借力信息化建設(shè)，“充分利用中國審判流程信息公開網(wǎng)，建立全國法院統(tǒng)一的電子送達平臺”“推動案件信息共享及案卷無紙化流轉(zhuǎn)”“采用遠程視頻方式開庭”“推行庭審錄音錄像”“推進智慧法院建設(shè)和訴訟檔案電子化，運用電子卷宗移送方式，加快案卷在上下家法院之間的移送”，大大提升司法公開性和透明度，實現(xiàn)以公開促公正和以公正提公信的目的。

（二）司法效率兼顧

正如有學者指出的，“在訴訟程序的諸價值（主要是公正和效率）中，如果其中一項價值得到完全的實現(xiàn)，難免在一定程度上犧牲或者否定其他價值，很難找到一個能夠令人滿意的確定這幾種價值比例關(guān)系的絕對標準”。?參見徐國棟：《民法基本原則解釋》，中國政法大學出版社2001年版，第333頁。就司法公正與效率的關(guān)系而言，應(yīng)當堅持司法公正優(yōu)先，兼顧司法效率的立場?需指出的是，效率作為訴訟的價值目標，在民事、刑事、行政訴訟中的具體地位（相較于公正而言）及實現(xiàn)路徑均存在差別。例如，刑事訴訟涉及剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由乃至生命，公正相較于效率而言始終處于優(yōu)先的地位；行政訴訟目的主要在于為行政相對人提供司法救濟，公正相較于效率而言也處于相對優(yōu)先的地位；民事訴訟的目的主要是定分止爭，效率間或處于重點考慮的側(cè)面。，同時針對特定的程序（簡化或者簡易的程序）而言，在恪守最低限度正當性的基礎(chǔ)上，適度傾斜于司法效率。也就是說，司法公正與效率的暫時性矛盾有時是不可避免的，但不能使之處于長期失衡狀態(tài)?！兑庖姟肥冀K注意到司法公正和效率的平衡問題，正如李少平副院長所言，“在推進繁簡分流過程中，應(yīng)當充分注意到公正與效率在司法領(lǐng)域的價值取向有別于經(jīng)濟領(lǐng)域，必須把‘好’放在‘快’前，在保證司法公正的前提下追求司法效率”。?參見李少平：《大力推進繁簡分流 全面深化司法改革》，載《人民法院報》2016年9月14日?！兑庖姟返呐e措更多體現(xiàn)為“簡”的一面，因此，一方面，既然“任何簡化程序都意味著對訴訟權(quán)利某種程度的減損”?參見魏曉娜：《完善認罪認罰從寬制度：中國語境下的關(guān)鍵詞展開》，載《法學研究》2016年第4期。，那么，簡化程序必須引入當事人棄權(quán)或者經(jīng)得當事人同意來確保正當性。例如，美國的辯訴交易從根本上省略了審判程序，其啟動時，被告人必須自愿、明智地放棄憲法所保障的獲得充分審判的權(quán)利及其涵蓋的陪審團審判、與不利證人對質(zhì)、反對強迫自證其罪等一系列權(quán)利。《意見》也始終注意了此點，具體包括：電子送達方式的適用范圍擴大需要當事人同意；約定送達地址制度的推行以當事人在糾紛發(fā)生之前約定為前提；簡易程序（包括小額程序）適用范圍的擴大以當事人雙方約定為前提；部分簡單行政案件的徑行判決必須詢問當事人；庭前會議促成和解或者調(diào)解離不開當事人的合意；遠程視頻開庭審理民事、刑事案件需經(jīng)當事人同意；當庭即時履行的民事案件，經(jīng)征得各方當事人同意，可以在法庭筆錄中記錄相關(guān)情況后不再出具裁判文書；等等。另一方面，要始終關(guān)注快審機制自身底層的矛盾，并通過采取有效的措施來加以解決，其具體表現(xiàn)為：一是效率和規(guī)范問題，即在追求結(jié)案數(shù)量和效率的同時，如何保證程序正當規(guī)范，有效保障當事人的訴訟權(quán)利；二是專業(yè)化和多元化問題，即在各種案件類型、法官專業(yè)背景存在差別的情況下，如何兼顧專業(yè)跨度和專業(yè)深度，確保案件質(zhì)效穩(wěn)定；三是動態(tài)化和常態(tài)化問題，即收案實踐、數(shù)量和難易程度的不確定性，與排期審理、結(jié)案指標和人員配置等常態(tài)管理之間，能在多大程度上同步匹配；四是分散和統(tǒng)一問題，即將快審前置并與審判庭分離后，在案件流程、法律適用、審級監(jiān)督、法官培訓等方面，如何實現(xiàn)全院一盤棋，避免管理脫節(jié)、各行其是。?參見前引④ ，龐聞淙、何建文。

司法/訴訟效率?訴訟效率是指在訴訟過程中，訴訟參與人以較快的速度，以較省的資源投入有質(zhì)效地解決更多的糾紛。判斷一項訴訟程序是否符合訴訟效率的標準，主要從訴訟成本的節(jié)約和訴訟程序的加快兩方面來加以判斷。是隨著亞當·斯密以來的經(jīng)濟學對法律的滲透，亦即對法律的經(jīng)濟分析的運用而出現(xiàn)的。從經(jīng)濟學上分析，效率理論具體包括三方面的內(nèi)容：一是效率一般指投入與產(chǎn)出或者成本與收益之間的關(guān)系；二是效率不僅體現(xiàn)為結(jié)果意義上投入與產(chǎn)出的比例，更強調(diào)的是在實現(xiàn)這種結(jié)果的過程中各種資源的優(yōu)化配置；三是效率具有一定的層次性，效率評價由價值判斷標準的主觀性所決定而具有主觀性。?參見陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2010年版，第575頁。隨著法律經(jīng)濟學?法律經(jīng)濟學起源于1960年美國著名經(jīng)濟學家科斯發(fā)表的一篇題為《社會成本問題》的文章。1972年，波斯納出版的《法律的經(jīng)濟分析》，正式奠定了法律經(jīng)濟學這一學科。的推動和促進，法律效率越來越受到理論和立法、司法實踐的重視，其中，程序效率成為獨立的標明訴訟程序價值的理論范疇。?法律經(jīng)濟學提出的程序效率理論經(jīng)歷了一個過程：從最初的波斯納經(jīng)濟成本理論到德沃金的道德成本理論，再發(fā)展到貝勒斯的綜合性效率理論。而我國直至20世紀90年代方開始關(guān)注訴訟程序的效率價值。?我國學者指出，在20世紀90年代之前，無論是在訴訟程序的價值評價方面，還是對法律的哲學、政治、倫理評價，主要是圍繞正義來展開的。參見顧培東：《效益：當代法律的一個基本價值目標——兼評西方法律經(jīng)濟學》，載《中國法學》1992年第1期。

從實踐來看，到20世紀末和21世紀初，各國和地區(qū)的司法改革已經(jīng)成為一股席卷全球的潮流，其各自的改革動因與背景不盡相同，但均面臨一個共同的課題——通過克服訴訟延遲和降低訴訟成本來消除司法“危機”。例如，日本1996年新民事訴訟法的改革重點在于：完善爭點和證據(jù)整理程序；擴充和完善當事人收集證據(jù)的手段和程序；新設(shè)小額訴訟制度；改革最高法院的上訴制度。英國于1999年4月26日頒布的《民事訴訟規(guī)則》，重點變化在于簡化程序、減少拖延、降低成本、增加訴訟的確定性，促進法院公正合理地解決糾紛，促進民眾對民事司法的接近，設(shè)立了快捷審理制和多軌審理通道。德國創(chuàng)設(shè)“斯圖加特模式”，通過書面程序和最多一次會商，使案件得到充足的準備，減少開庭的次數(shù)與時間，提高效率。葡萄牙的司法改革方案包括：建立新的法院，成立可管轄數(shù)個郡的巡回法院，審理更為重要或更為嚴重的案件；進行法院的專業(yè)化改革，成立小額訴訟法院；增加法院職員的數(shù)量和強化司法服務(wù)的計算機化。美國設(shè)立案件管理制度，嚴格審理程序，控制審理期限，引入“附屬于法院的ADR”于1998年10月30日出臺《替代性糾紛解決辦法》。?參見陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2010年版，第588-589頁。

可以說，《意見》的出臺適應(yīng)了上述世界各國和地區(qū)司法改革的發(fā)展潮流。《意見》諸多的“簡”舉措，必將有利于司法效率的提升。從調(diào)研情況來看，這些舉措的真正落地生根，還應(yīng)當注意以下兩點：一是積極引入“集約化”?“集約化”最早是一個經(jīng)濟學概念，是主要通過改進生產(chǎn)要素的質(zhì)量和合理使用生產(chǎn)要素，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長的連續(xù)不斷的社會再生產(chǎn)過程。的現(xiàn)代管理理念，從“集”與“約”兩方面來促進司法效益的提升。其中，“集”是指司法資源的集中、統(tǒng)一調(diào)配，即根據(jù)案件類型、審判流程等因素，將各審判點分散工作、平行運轉(zhuǎn)、線狀管理的模式打破重組，使各項具體工作更加專業(yè)、精細和高效，具體包括類型化案件的集中審理、審判輔助事務(wù)的集中管理和訴訟服務(wù)事項的集中辦理；“約”是指通過規(guī)范司法行為、優(yōu)化審判流程、加強信息化技術(shù)應(yīng)用等方式降低司法成本、提高司法效益，力求司法資源配置的規(guī)范、精簡和節(jié)約。?參見靳學軍：《以集約化工作思路應(yīng)對“案多人少”挑戰(zhàn)》，載《人民法院報》2017年5月17日。二是加強信息化的技術(shù)支撐。信息化的發(fā)展史充分說明了效率是本位的、第一性的，其他價值是派生的、第二性的，第一性的效率提升功能充分發(fā)揮，才能帶動第二性的其他價值遞次實現(xiàn)。當下智慧法院?《關(guān)于加快建設(shè)智慧法院的意見》對“智慧法院”作了如下界定：依托現(xiàn)代人工智能，圍繞司法為民、公正司法，堅持司法規(guī)律、體制改革與技術(shù)變革相融合，以高度信息化方式支持司法審判、訴訟服務(wù)和司法管理，實現(xiàn)全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全流程依法公開、全方位智能服務(wù)的人民法院組織、建設(shè)、運行和管理形態(tài)。的建設(shè)就應(yīng)當回歸效率本位、符合司法規(guī)律、堅持需求導向、注重成本與收益。?參見劉楠：《司法信息化：從效率提升到價值發(fā)現(xiàn)》，載《人民法院報》2017年5月18日。司法改革和信息化建設(shè)是“車之兩輪，鳥之兩翼”，繁簡分流機制改革同樣離不開信息化的強力支撐。

（三）訴訟程序正當

正當程序原則或者理念最鮮明地體現(xiàn)在美國憲法及其司法實踐中。美國正當程序原則的思想實質(zhì)發(fā)端于英國。1354年的《倫敦西敏寺自由法》規(guī)定，“未經(jīng)法律的正當程序所進行的答辯，對任何財產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其各項權(quán)利和生命”，系首次使用“正當程序”的概念。此后，1628年的《權(quán)利請愿書》、1679年的《人身保護法》相繼做了類似的規(guī)定。美國獨立后的部分州憲法也有了類似的規(guī)定。1791年，憲法第1修正案至第10修正案經(jīng)各州議會認可而生效，其中，憲法第5修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產(chǎn)?！?1868年，憲法第l4修正案第1款規(guī)定：“無論何州亦不得不經(jīng)正當程序而剝奪任何人之生命、自由或財產(chǎn)?！弊源艘院?，美國憲法第5修正案和第l4修正案所包含的“不經(jīng)正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”的內(nèi)容被稱為“正當程序條款”。隨著美國實踐的發(fā)展和理論的深化，“正當程序原則”具體由單純的程序性正當程序原則發(fā)展為程序性正當程序原則和實質(zhì)性正當程序原則并存。根據(jù)《布萊克法律辭典》的解釋，程序性正當程序是指“任何其權(quán)益受到判決結(jié)果影響的當事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權(quán)利”；而實質(zhì)性正當程序主要限制立法部門,要求國會和州制定的法律必須符合公平和正義的標準，一項法律即使通過法定的程序生效和實施，若不合理，則會被判定違憲。

處在不同社會制度、不同歷史文化傳統(tǒng)、不同時代的人，如同對公正/正義（justice）一樣，對正當（性）（legitimacy）的理解也都是不同的。同理，對正當程序原則的實質(zhì)內(nèi)涵、?大部分學者認為，“正當法律程序”內(nèi)在的含有自然公正（natural justice）原則的成分。自然公正原則的基本要求：一是任何人不得是自己案件的法官；二是應(yīng)當聽取雙方當事人的意見。參見陳瑞華：《刑事審判原理論》，北京大學出版社1997年版，第55頁。適用范圍、是否正當?shù)木唧w判斷標準，?在美國司法判例中，正當程序的判斷方法具體有歷史判斷方法、利益均衡方法和最低限度的程序保障方法。其中，第三種方法主張，政府行為不得無視個人尊嚴和價值，對于一些核心的價值,如自治、平等、個人隱私等必須予以尊重，這要求有一個最低限度的程序保障。最低限度的正當程序所要求的是，根據(jù)個案需要，對程序保障可以進行取舍，但是作為最低限度的公正因素是無論如何也不能均衡掉的。正當性與證成性有何區(qū)別，?對于洛克主義者來講，對于法律的承認（同意）與法律本身（內(nèi)容）的合理性是兩個不同的問題，前者所關(guān)乎的是正當性問題（legitimacy），后者所關(guān)注的是證成性問題（justification）。參見前引⑧ ，吳彥書，第161頁。等等，也會存有分歧。此處不對這方面的內(nèi)容加以展開，只是就這一問題略作分析：按照“正當程序原則”的要求，訴訟立法應(yīng)當如何建構(gòu)出多元化的、多層次的訴訟程序體系，以確保不同繁簡程度的案件分流到最適宜的訴訟程序之中，進而為當事人提供最能體現(xiàn)公正與效率平衡和滿意的裁判結(jié)果。就訴訟程序立法而言，我國三大訴訟法對程序的多元化要求均有所體現(xiàn)，例如，2012年8月31日修正的《民事訴訟法》第二編“審判程序”已經(jīng)規(guī)定了普通程序（第十二章）、簡易程序（第十三章，其中又單獨規(guī)定了小額程序）、第二審程序（第十四章）、特別程序（第十五章，包括選民資格案件、宣告失蹤、宣告死亡案件、認定公民無民事行為能力、限制民事行為能力案件、認定財產(chǎn)無主案件、確認調(diào)解協(xié)議案件、實現(xiàn)擔保物權(quán)案件）、審判監(jiān)督程序（第十六章）、督促程序（第十七章）、公示催告程序（第十八章）。2012年3月14日修正的《刑事訴訟法》第三編“審判”規(guī)定了第一審程序（第二章，其中設(shè)置了“簡易程序”）、第二審程序（第三章）、死刑復(fù)核程序（第四章）、審判監(jiān)督程序（第五章），第五編“特別程序”具體包括“未成年人刑事案件訴訟程序”（第一章）、“當事人和解公訴案件訴訟程序”（第二章）、“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”（第三章）、“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”。2014年11月1日修正的《行政訴訟法》第七章“審理和判決”規(guī)定了“第一審普通程序”（第二節(jié)）、“簡易程序”（第三節(jié)）、“第二審程序”（第四節(jié)）、“審判監(jiān)督程序”（第五節(jié)）。但從繁簡分流而言，訴訟程序立法仍有優(yōu)化和健全的空間。

以刑事程序為例，我國刑事訴訟法在1996年形成了“普通程序—簡易程序”二級“遞簡”格局。?最高人民法院原副院長黃爾梅于2015年12月2日在北京市刑事案件速裁程序試點專家論證會上指出，此格局呈現(xiàn)出“繁者不繁”和“簡者不簡”的特點。2003年，“兩高”和司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砉V案件的若干意見》《關(guān)于適用普通程序?qū)徖怼氨桓嫒苏J罪案件”的若干意見（試行）》，進一步推進了刑事程序簡化的探索。?全國人大常委會在2014年6月通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，同年8月，“兩高”會同公安部、司法部發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》。隨著速裁程序試點的啟動，我國刑事訴訟法又發(fā)展為“普通程序—簡易程序—速裁程序”三級“遞簡”格局。正如學者指出的，此三級格局最主要的問題仍是“繁者不繁”和“簡者不簡”，其中，就普通程序而言，因“以審判為中心的訴訟制度改革”剛剛開始，直接言辭原則未落實、證人普遍不出庭、被告人對質(zhì)權(quán)得不到有效保障等問題的解決尚不到位，普通程序的發(fā)育并不充分；就簡易程序而言，其適用范圍跨度極大，程序設(shè)計卻相對單一，不同類型案件的簡化程度之間沒有明顯區(qū)別、層次化不夠；就速裁程序而言，其簡化特性相對于簡易程序而言仍不顯著。?參見熊秋紅：《廢止勞教之后的法律制度建設(shè)》，載《中國法律評論》2014年第2期。為此，有學者提出如下改進建議：對于簡易程序，將其中可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件分化出來，另外設(shè)立協(xié)商程序；對速裁程序進行徹底簡易化，改造為原則上不開庭的快速處理程序，從而最終形成“普通程序—簡易程序—協(xié)商程序—速裁程序”四級“遞簡”格局。?參見前引? ，魏曉娜文。上述建議是值得我國立法機關(guān)予以考慮的。其實，域外的立法例也為我們構(gòu)建多元化、多層次的刑事訴訟程序提供了借鑒，例如，日本除普通程序外，還存在起訴猶豫制度、略式程序、簡易公審程序、即決審判程序、自由刑裁量執(zhí)行停止制度。法國于1993年通過了刑事訴訟法第41-1條引入刑事調(diào)解制度、第41-2條引入刑事和解制度，2004年又創(chuàng)設(shè)了庭前認罪程序。德國存在檢察官不起訴和法官終止訴訟的制度、認罪協(xié)商制度（2009年，德國刑事訴訟法增加的第257c條正式確認了作為“潛規(guī)則”存在了三十多年的“供述協(xié)議”實踐）、刑事處刑令制度。意大利于1988年以特別程序的形式引入了“依當事人請求適用刑罰”和簡易判決程序。我國臺灣地區(qū)本著“明案速審、疑案慎斷”的原則，于2004年對“進入審判程序之被告不爭執(zhí)之非重罪案件”增設(shè)協(xié)商程序。?域外民事訴訟立法例也為我們提供了借鑒，例如，英國原則上以案件訴請標的額為標準，分為小額訴訟程序、“快速通道”（Fast Track）程序以及“復(fù)合通道”（Multi Track）程序三種類型。參見陳杭平：《新時期下“繁簡分流”的分析與展望》，載《人民法治》2016年第10期。

（四）審判組織合理

訴訟法意義上的“審判組織”有其特定的內(nèi)涵和外延，即依法代表人民法院具體行使審判權(quán)的組織機構(gòu)，具體包括獨任庭、合議庭和審判委員會。?從繁簡分流的角度而言，主要涉及獨任庭和合議庭與簡易程序、普通程序等之間的組合問題，此處不論及審判委員會。此處立足組織學的視角?組織學視角的一個優(yōu)勢就是以跨社會學、經(jīng)濟學、心理學、政治學的方法來研究組織現(xiàn)象，即通過組織分析來認識和解釋組織的特有行為方式和互動模式，解讀其組織現(xiàn)象的內(nèi)在機制和過程。參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第42-43頁。對我國訴訟法的審判組織的合理化問題作些思考。從組織學角度來看，國家首先就是一個組織制度，其中包括中央與地方政府間的組織權(quán)威界定、資源調(diào)配、人事安排等制度設(shè)施。?參見前引? ，周雪光書，第41頁?，F(xiàn)代國家的基本組織形式是官僚組織（bureaucracy，又譯為“科層組織”）。?德國社會學家韋伯在兩個層次上提出有關(guān)官僚組織的理論：其一是在組織學意義上，將官僚制作為一個特定的組織形態(tài)，重點討論官僚組織等級有序、規(guī)章制度為本、即事主義等鮮明特點，以及組織成員即官員的教育、專業(yè)化訓練、在組織中的職業(yè)生涯，以及由此產(chǎn)生的循規(guī)行為和文牘主義現(xiàn)象；其二是在歷史比較分析層次上，將官僚制作為一種特定的國家支配形式與歷史上的其他支配形式（家長制、卡里斯瑪制）加以比較，用以闡述不同社會的組織方式、誰內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系及其合法性基礎(chǔ)。參見前引? ，周雪光書，第56頁。“官僚組織”作為一種特有的組織形式，其基本特點表現(xiàn)在權(quán)力關(guān)系明確、等級層次有序的組織結(jié)構(gòu)，通過專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來貫徹落實自上而下的政策指令，提高決策和執(zhí)行的效率。?參見前引? ，周雪光書，第21頁。組織學的大量研究指出了官僚組織運作過程中存在的各種問題：（1）有限理性常常導致組織目標、組織設(shè)計和激勵機制等制度安排上的問題；（2）組織中的委托—代理關(guān)系，一方面造就下級官員的代理人角色，權(quán)、責、利分離，難以從長計議，另一方面不對稱信息導致?lián)碛行畔⒎接兄蟮摹罢勁小眱?yōu)勢，致使其在實際運行過程中具有相對獨立性；（3）組織基礎(chǔ)上的穩(wěn)定利益集團導致官僚鏈條間的信息不暢甚至失靈；等等。?參見前引? ，周雪光書，第27頁。當然，不同的組織類型（正式組織還是非正式組織，官方組織還是民間組織，權(quán)力組織還是企業(yè)法人組織，等等），所處的具體環(huán)境的不同（計劃經(jīng)濟年代還是市場經(jīng)濟時代，資本主義法治發(fā)達國家還是社會主義法治發(fā)展中國家，政教分離國家還是政教合一國家，民主國家還是專制國家，等等），這些組織存在的問題會有差別。例如，官方的政府組織如同其他正式組織一樣，同樣面臨著組織管理、信息不對稱、激勵配置、利益協(xié)調(diào)等一系列交易成本，但同時這些成本因為政府組織的壟斷性、政府官員的內(nèi)部市場流動有限和向上負責等一系列組織制度特點而放大和加重。?參見前引? ，周雪光書，第15頁。再如，雖然“正式組織的一個基本特點是有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)威關(guān)系和激勵機制，因此，其行為有穩(wěn)定性和可預(yù)測性”，?參見前引? ，周雪光書，第43頁。但審判組織和行政組織在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)威性、激勵機制等方面均會呈現(xiàn)出差別，進而直接影響“行為穩(wěn)定性和可預(yù)測性”的程度。

我國三大訴訟法對“審判組織”均作了相關(guān)規(guī)定，具體是：2012年修正的《民事訴訟法》?現(xiàn)行《民事訴訟法》未對“督促程序”（第十七章）和“公示催告程序”（第十八章）的適用主體作出明確規(guī)定。第一編“總則”第三章“審判組織”第39條規(guī)定：“人民法院審理第一審民事案件，由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。合議庭的成員人數(shù)，必須是單數(shù)。適用簡易程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，由審判員一人獨任審理?！钡?0條規(guī)定：“人民法院審理第二審民事案件，由審判員組成合議庭。合議庭的成員人數(shù)，必須是單數(shù)。發(fā)回重審的案件，原審人民法院應(yīng)當按照第一審程序另行組成合議庭。審理再審案件，原來是第一審的，按照第一審程序另行組成合議庭；原來是第二審的或者是上級人民法院提審的，按照第二審程序另行組成合議庭?！钡?編“審判程序”第十五章“特別程序”第178條規(guī)定：“依照本章程序?qū)徖淼陌讣瑢嵭幸粚徑K審。選民資格案件或者重大、疑難的案件，由審判員組成合議庭審理；其他案件由審判員一人獨任審理?！?012年修正的《刑事訴訟法》?現(xiàn)行《刑事訴訟法》未對第二審程序、死刑復(fù)核程序、審判監(jiān)督程序（適用二審程序的）的審判組織作出明確的規(guī)定。第三編“審判”第一章“審判組織”第178條第1款、第2款規(guī)定：“基層人民法院、中級人民法院審判第一審案件，應(yīng)當由審判員三人或者由審判員和人民陪審員共三人組成合議庭進行，但是基層人民法院適用簡易程序的案件可以由審判員一人獨任審判。高級人民法院、最高人民法院審判第一審案件，應(yīng)當由審判員三人至七人或者由審判員和人民陪審員共三人至七人組成合議庭進行?！?2014年修正的《行政訴訟法》現(xiàn)行《行政訴訟法》未對“審判監(jiān)督程序”的適用主體作出明確規(guī)定。第七章“審理和判決”第二節(jié)“第一審普通程序”第68條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當是三人以上的單數(shù)?！钡谌?jié)“簡易程序”第83條規(guī)定：“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣蓪徟袉T一人獨任審理……?！钡谒墓?jié)“第二審程序”第86條規(guī)定：“人民法院對上訴案件，應(yīng)當組成合議庭，開庭審理”（但未明確合議庭的具體組成人數(shù)和方式——引者注）。

從組織學的視角而言，我國上述有關(guān)“審判組織”的規(guī)定，存在以下方面的不合理性：一是合議庭的組成分為兩種方式，即全部由法官組成或者由法官和陪審員組成，有的規(guī)定未能對混合合議庭（即由法官和陪審員組成）適用的案件范圍予以明確，導致實踐中隨意擴大使用混合合議庭，即由混合合議庭審理一些不適合發(fā)揮人民陪審員優(yōu)勢的案件。二是有的規(guī)定將獨任庭限定于簡易程序，第一審普通程序只能采用合議庭，此種簡單地對應(yīng)關(guān)系“反映了我國對于合議制功能的誤解和簡易程序價值取向的單一和片面性”，即認為“簡易程序的價值基礎(chǔ)單純?yōu)榱俗非笮?，而合議庭的功能僅僅是或者主要是運用權(quán)力制約機制確保公正”。參見前引① ，傅郁林文。此種將簡易程序與獨任制、普通程序與合議制捆綁的做法，既不符合現(xiàn)行普通程序案件也有不需要合議庭而完全可由獨任庭審理的實際情形，也未必能確保合議庭審理那些常規(guī)性案件更具正當性和更高正確性。三是有的規(guī)定將第二審程序限定于合議庭，既不符合第二審程序案件也有不需要合議庭而完全可由獨任庭審理的實際情形，也未必能確保合議庭審理那些簡單的上訴案件更具正當性和更高正確性。正如學者所言，“如果一個法律體系喪失了它的合理性，它就無法獲得其所規(guī)范的人的認可，這樣它就無法發(fā)揮它原本應(yīng)當具有的功效，在這個意義上，這個法律體系盡管具有形式上的有效性，但它在實質(zhì)上是無效的”。參見前引⑧ ，吳彥書，第166頁。法律體系如此，審判組織體系亦然，即審判組織相關(guān)規(guī)定存在的不合理性，必將促使人民法院采取規(guī)避的方法來加以應(yīng)對。在司法實踐中，面臨“案多人少”矛盾的法院受困于普通程序必須采用合議庭的規(guī)定，不得不采取相應(yīng)的策略：一是立案環(huán)節(jié)先將大部分民、商事案件立為適用簡易審，再視情形轉(zhuǎn)為普通審；二是更多地采用混合合議庭，讓人民陪審員成為法院的“替代工”，進而導致“駐院陪審員”、名為合議實為承辦法官“獨斷”、承辦法官借“集體名義”推卸責任等現(xiàn)象發(fā)生。從實踐來看，現(xiàn)行訴訟法中對審判組織類型的上述相關(guān)規(guī)定，成了繁簡分流機制改革推進過程中遇到的一個較大的法律障礙。為了更好地發(fā)揮獨任庭和合議庭各自的優(yōu)勢，提升審判組織的合理性，實有必要對審判組織的規(guī)定進行相應(yīng)修改，即“將獨任制與簡易程序分開，一審普通程序可以適用合議制，也可以適用獨任制，基層法院的一審案件原則上適用獨任制，但是否適用簡易程序，由立法根據(jù)案件的性質(zhì)和類型確定。中級法院一審案件原則上適用合議制普通程序，當事人合意選擇簡易程序的除外”。參見前引① ，傅郁林文。

三、繁簡分流的工具價值論

（一）滿足人民群眾多元司法需求

十八屆三中全會《決定》強調(diào)，“堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發(fā)展”。十八屆四中全會《決定》強調(diào)，“堅持人民主體地位……必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富?！薄摹白鹬鼗蛘邎猿秩嗣裰黧w地位”出發(fā)，無論是整體上的全面改革還是單項的繁簡分流機制改革，始終“要把是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深化、法治建設(shè)的持續(xù)推進和人民群眾法治意識的逐步提升，案件當事人對人民法院審判活動的需求和期待呈現(xiàn)出許多新的特點，例如，（1）對司法公正的要求而言，除實體公正外，越來越重視程序公正，強調(diào)公正實現(xiàn)過程的“看得見”“參與感”；（2）對權(quán)利保障而言，除針對傳統(tǒng)的、物質(zhì)性的、實體性的權(quán)利外，還要求對新型的、精神性的、程序性的權(quán)利提供司法保障；（3）對司法諸種價值的平衡方面，除要求司法公正外，越來越重視司法效率，強調(diào)“遲來的正義非正義”“成本昂貴的公正非公正”等。當然，因“案”（例如，案件性質(zhì)、案件的社會影響大小、案件發(fā)生的時空等等）和“人”（例如，案件當事人是單一主體還是眾多，是自然人還是法人，是民事主體還是商事主體，是國家工作人員還是公眾人物，是未成年人受害人還是涉外受害人，等等）的不同，涉案當事人和人民群眾（以新聞媒體為代表）對具體案件的審判活動會存有不同的要求和期待。

就案件的繁簡分流而言，正如最高人民法院李少平副院長所說，“人民群眾對于不同案件有著不同的司法需求，即對于復(fù)雜案件，當事人可能愿意使用相對復(fù)雜的普通程序并為此支付較高的訴訟成本；而對于簡單案件，當事人對訴訟程序的需求更偏重于及時、便捷、低成本、高效益，不希望因為程序復(fù)雜而導致訴訟拖延”參見李少平主編：《〈最高人民法院關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見〉讀本》，人民法院出版社2016年版，代序第3頁。。正是立足于人民群眾的“多元司法需求”、人民法院受理案件結(jié)構(gòu)變化的新特點近20年來刑事案件結(jié)構(gòu)的變化，自然需要刑事應(yīng)對程序的相應(yīng)調(diào)整。據(jù)公安部門統(tǒng)計，近年來嚴重暴力犯罪的發(fā)案數(shù)下降，收案增量基本是輕罪案件，其在發(fā)案數(shù)中所占比重越來越高。1995年，判處5年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑（包括死緩）的重刑犯占63.19%，到2013年只占約11%。參見前引? ，魏曉娜文。及“案多人少”矛盾的新態(tài)勢等多方面的考慮，《意見》不僅原則上要求“依法快速審理簡單案件，嚴格規(guī)范審理復(fù)雜案件，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審”，而且分別從“簡”和“繁”兩個維度提出了系列具體舉措，以便做到該繁則繁，當簡則簡，繁簡得當，實現(xiàn)以較小的司法成本取得較好的法律效果。

（二）緩解法院“案多人少”矛盾

“案多人少”矛盾是一個對全國人民法院“案”與“人”關(guān)系的總體性、結(jié)構(gòu)性、階段性、相對性的概括，并非全國3 000多家法院、東/中/西法院、基層/中級/高級/最高四級法院、發(fā)達/發(fā)展中/欠發(fā)達地方法院、主城區(qū)/城郊區(qū)/轄農(nóng)村法院、法院各業(yè)務(wù)審判庭、法院每個審判年度均面臨“案多人少”矛盾。改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會生活的發(fā)展，人民法院受理案件數(shù)量增長了30多倍，但法官人數(shù)僅增長了3倍1995年，全國法院工作人員總?cè)藬?shù)為280 512，法官人數(shù)為168 571；2013年，總?cè)藬?shù)為33萬，法官人數(shù)為19.6萬；2014年，總?cè)藬?shù)為36萬，法官人數(shù)為19.88萬。參見前引? ，魏曉娜文。，兩者的增長幅度明顯不成比例。隨著立案登記制的推行2015年5月1日至2017年3月，全國法院登記立案數(shù)量超過3 100萬件，同比上升33.92%（2017年5月18日，最高人民法院“人民法院立案登記制改革兩周年”新聞發(fā)布會）。、行政訴訟法的修改、法官員額制的出臺以及僵尸企業(yè)破產(chǎn)等經(jīng)濟體制改革舉措的落地，法院較長時期面臨的“老問題”——“案多人少”矛盾又有了“新特色”，案件數(shù)逐年較大幅度增長就是一個鮮明的特點。2013年，最高人民法院受理案件11 016件，審結(jié)9 716件，比2012年分別上升3.2%和1.6%；地方各級人民法院受理案件1 421.7萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1 294.7萬件，同比分別上升7.4%和4.4%。2014年，最高人民法院受理案件11 210件，審結(jié)9 882件，比2013年分別上升1.8%和1.7%；地方各級人民法院受理案件1 565.1萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1 379.7萬件，同比分別上升10.1%和6.6%。2015年，最高人民法院受理案件15 985件，審結(jié)14 135件，比2014年分別上升42.6%和43%；地方各級人民法院受理案件1 951.1萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1 671.4萬件，同比分別上升24.7%和21.1%。截至2016年7月31日，全國法院新收案件1 184.7萬件，同比上升17.85%；審結(jié)案件942.7萬件，同比上升21.12%；結(jié)案率63.04%，同比上升2.61個百分點；未結(jié)案件552.8萬件，同比上升8.48%。當然，具體法院是否面臨“案多人少”矛盾，不能簡單地以年受理案件數(shù)量和法院的人數(shù)的比例來加以判斷，而只有對案件進行結(jié)構(gòu)性（包括案由、被告人數(shù)、標的額大小、辦案成本等）、影響性（社會公眾是否關(guān)注、當事人是否信訪等）、時空性（是否處在運動性執(zhí)法期，地震等災(zāi)害區(qū)域、司法環(huán)境等）的分析，同時對法院人進行結(jié)構(gòu)性（包括男女比例、年齡結(jié)構(gòu)、法官資歷深淺、學歷層次、調(diào)解審判能力與各自優(yōu)勢、法官/法官助理/書記員團隊、從事審判工作人員/法院行政人員等等）的分析，并引入科學合理的計算方法，測算出案件工作量和人年均工作飽和量，然后結(jié)合本院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、審判管理能力、信息化建設(shè)水平等等直接或者間接影響辦案質(zhì)效的法院所有內(nèi)外因素，方能得出相對科學的判斷。

經(jīng)調(diào)研了解，地方法院普遍反映，《意見》推出的系列繁簡分流機制改革，對于緩解法院“案多人少”矛盾具有重大的積極意義。例如，浙江建立大調(diào)解機制，使大量矛盾糾紛通過訴調(diào)對接機制予以化解。江蘇基層法院訴訟服務(wù)中心全部成立速裁組織或者速裁庭，對12類民商事簡易案件進行快速審理。廣西全區(qū)法院實現(xiàn)60%以上的民商事案件、80%以上的刑事案件的“簡案快審”。最高人民法院于2017年5月18日舉行“人民法院立案登記制改革兩周年”新聞發(fā)布會。需指出的是，繁簡分流本身并不減少法院案件的總量，快審機制的功能總會有一定限度，法院人力資源總存在階段性的限量，每位審判工作人員的年工作量總有一個飽和量，因而，部分法院因受收案數(shù)量的被動性和不可控性的影響會不時地面臨新的“案多人少”矛盾。換言之，“案多人少”矛盾只能相對地得到緩解，而不能絕對地予以消除。

（三）促進法律規(guī)范體系的完備

十八屆四中全會《決定》指出，“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是……形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系……促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。其中，“形成完備的法律規(guī)范體系”也就是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。為實現(xiàn)此目標，十八屆四中全會《決定》強調(diào)“加強重點領(lǐng)域立法”，即“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”，“健全公民權(quán)利救濟渠道和方式”。繁簡分流機制改革所涉領(lǐng)域的立法，既涉及程序法，如三大訴訟法，也涉及組織法和法官法；既涉及權(quán)利、規(guī)則的公平，如平等地接受法院審判的權(quán)利，也涉及權(quán)利救濟手段的健全，如訴訟權(quán)利或者“享有司法救濟的權(quán)利”訴訟權(quán)利被法國學者和司法實踐部門稱之為“基本自由的表現(xiàn)”，是一項重要的基本權(quán)利。參見［法］讓·文森、塞爾日·金沙爾：《法國民事訴訟法要義》，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社2001年版，第100-112頁。同時，聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條第3項和《歐洲人權(quán)公約》第13條均確認任何人都享有“訴諸法院的權(quán)利”。，無疑屬于應(yīng)當加強立法的“重點領(lǐng)域”。

從促進法律規(guī)范體系的完善而言，一方面，按照十八屆四中全會《決定》“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律”的要求，繁簡分流機制改革本身已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗，可以在適當?shù)臅r候上升為立法規(guī)定。具體包括：一是刑事案件速裁程序試點工作效果良好，多層次刑事訴訟制度體系逐漸形成，可以在未來刑事訴訟法修改時作出正式規(guī)定；二是家事審判方式和工作機制改革試點工作穩(wěn)妥推進，未來民事訴訟法修改時可以設(shè)立專門的訴訟程序；三是示范訴訟制度的探索初見成效，可以考慮作為正式制度規(guī)定到民事訴訟法、行政訴訟法中；四是庭審方式（包括庭審記錄方式）改革、裁判文書改革等形成的成熟做法可以體現(xiàn)到三大訴訟中。另外，與繁簡分流改革相關(guān)的法官員額制、司法責任制等其他司法改革舉措，應(yīng)當為《法官法》《法院組織法》的修改所吸收。另一方面，按照十八屆四中全會《決定》“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”的精神，目前《意見》所提出的繁簡分流機制改革具體舉措畢竟是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)提出的，始終需遵循合法性原則，因而，那些確實適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，更能在較高層次上解決司法公平與效率平衡，更根本性地有助于解決“案多人少”矛盾的繁簡分流機制改革舉措（尤其是那些被域外實踐已經(jīng)證明行之有效的），則仰賴于立法機關(guān)“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”，及時對現(xiàn)行法律中不利于繁簡分流的缺陷和不足進行彌補與完善。

（四）積極提升國家治理能力

黨的十五大首次提出黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。十八屆三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記指出，“國家治理體系包括各個領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)安排，如經(jīng)濟、政治、社會以及黨的建設(shè)等，是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，也是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。參見習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》2014年第1期?！皣抑卫眢w系與治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)”。參見習近平：《完善和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人民日報》2014年2月18日。

學界對“國家治理體系”“國家治理能力”“現(xiàn)代化”三個重要范疇的內(nèi)涵界定均存有分歧之處。（1）關(guān)于“國家治理體系”，主要有“系統(tǒng)論”和“制度論”兩個角度。持“系統(tǒng)論”者認為，“國家治理體系是治理主體基于自身職能而推進國家實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展目標的有機系統(tǒng)，其核心在于黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一”；參見胡洪彬：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究回眸與前瞻》，載《學習與實踐》2014年第6期。或者認為，“國家治理體系是以制度體系為支撐，以目標體系為追求的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)，其基礎(chǔ)就是價值體系”。參見王劍：《國家治理體系現(xiàn)代化及其哲學思考》，載《理論觀察》2016年第7期。持“制度論”者認為，“國家治理體系是指國家經(jīng)濟建設(shè)體系、政治建設(shè)體系、文化建設(shè)體系等在內(nèi)的制度與體系總稱，是主權(quán)國家治國理政制度體系的總稱”；或者認為，“國家治理體系是由經(jīng)濟、政治、文化等治理體系構(gòu)成的制度體系”；或者認為，“國家治理體系包括行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，是規(guī)范社會權(quán)力運行的一系列制度，是維護公共秩序的一系列程序”。參見前引 ，王劍文。（2）關(guān)于“國家治理能力”，學界存有“主體論”和“過程論”。持“主體論”者認為，“國家治理能力是指國家在管理社會政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)過程中，為實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標，分配社會利益并實現(xiàn)對社會生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱”；參見戴長征：《中國國家治理體系與治理能力建設(shè)初探》，載《中國行政管理》2014年第1期?；蛘哒J為，“國家治理能力主要是政府的治理能力，主要表現(xiàn)為政府的公信力、責任力、執(zhí)行力、監(jiān)督力和服務(wù)力”；參見竹立家：《國家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化》，載《中共杭州市委黨校學報》2014年第1期。或者認為，“國家治理能力是指國家統(tǒng)籌各個領(lǐng)域治理主體、處理各種主體關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展進步的水平與質(zhì)量的能力”。參見辛向陽：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個基本問題》，載《理論探討》2014年第2期。持“過程論”者認為，“國家治理能力是指國家通過自身制度構(gòu)建打造強能力結(jié)構(gòu)體系，并據(jù)此向社會輸出其治理舉措、達成治理目標的行動力”；參見魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，載《法學論壇》2014年第2期。或者認為，“國家治理能力是指國家治理中體系和制度體現(xiàn)出來的能力”。參見徐湘林：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《中國國情國力》2014年第4期。（3）關(guān)于“現(xiàn)代化”，學界也存在不同的理解，有的認為，“國家治理體系的現(xiàn)代化可歸結(jié)為公共權(quán)力運行的規(guī)范化、公共治理過程的民主化、法治、效率提升以及中央與地方的協(xié)調(diào)化”；參見俞可平：《國家治理體系的內(nèi)涵本質(zhì)》，載《理論導報》2014年第4期。有的認為，“國家治理體系現(xiàn)代化包括國家治理主體的現(xiàn)代化、治理客體的現(xiàn)代化、治理方式的現(xiàn)代化、治理目標的現(xiàn)代化，是國家治理體系適應(yīng)現(xiàn)代變革的本質(zhì)要求而對自身進行的現(xiàn)代化”。參見前引 ，王劍文。有的認為，“國家治理能力現(xiàn)代化是指不斷適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，增強依法按照制度治國理政的本領(lǐng)，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的能力和水平”。參見鄭言、李猛：《推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化》，載《吉林大學社會科學學報》2014年第2期。

上述這些不同的內(nèi)涵界定，自然會影響到從“國家治理體系和治理能力”的角度來看待和評價《意見》。此處主要從以下方面略作申論：（1）立足“制度論”?！耙粋€國家的運行過程、解決問題的能力與方式、應(yīng)對危機的抉擇、中央與地方的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系，都是建立在一系列制度設(shè)施之上的”參見前引? ，周雪光書，第9頁?！，F(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)過程就是一系列現(xiàn)代制度體系不斷成熟和完善的過程，是社會主義制度體系不斷完善的過程，其中包括基本經(jīng)濟制度、體制、機制的不斷健全，基本政治制度的完善和法律體系的形成?！兑庖姟纷鳛榻窈笠粋€時期指導地方各級法院案件繁簡分流工作的文件，是對地方法院先期實踐探索經(jīng)驗總結(jié)的“制度化”成果，其中，不僅有對現(xiàn)行訴訟程序進行細化的舉措，也有在遵循法律精神原則前提上克服法律不足的舉措，還有一系列具有創(chuàng)新意義的制度化工作機制。正如有學者所言，“這些穩(wěn)定的制度安排塑造了解決問題的途徑和方式，誘導了相應(yīng)的微觀行為，從而在很大程度上規(guī)定了國家治理的軌跡、抉擇和后果”參見前引? ，周雪光書，第9頁。?！兑庖姟纷鳛橐粋€制度化的指導性文件，同樣會不同程度地改變乃至塑造法院治理（管理）的理念、模式、方法。據(jù)調(diào)研了解，廣東省中山市第一法院在繁簡分流機制改革過程中，在將案件分為簡單、普通和復(fù)雜三類的基礎(chǔ)上，分別再造管理流程、配置人員、審判監(jiān)督模式/方法，改變了法院先前的管理模式。（2）立足“變遷論”。現(xiàn)代中國整體治理結(jié)構(gòu)存在三重轉(zhuǎn)變，即從單一型治理向多元復(fù)合型治理、從集權(quán)型治理向集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型治理、從封閉型治理向開放型治理轉(zhuǎn)變。參見俞可平主編：《中國治理變遷30年》，社會科學文獻出版社2008年版，第498頁?！兑庖姟分小巴晟贫嘣m紛解決機制”提出，“推動綜治組織、行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機構(gòu)、公正機構(gòu)等各類治理主體發(fā)揮預(yù)防與化解矛盾糾紛的作用，完善訴調(diào)對接工作平臺建設(shè)，加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有機銜接，促進糾紛的訴前分流”。此處強調(diào)的“審判機關(guān)與其他治理主體共同發(fā)揮預(yù)防與化解糾紛的作用”，屬于“多元復(fù)合型治理”；“訴調(diào)對接工作平臺”和“訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有機銜接”，屬于“開放型治理”；“訴前分流”意味著司法權(quán)的某種“社會化”參見程春明：《司法權(quán)及其配置：理論語境、中英法式樣及國際趨勢》，中國法制出版社2009年版，第253頁以下；劉樹德：《司法改革：小問題與大方向》，法律出版社2012年版，第93頁以下。，屬于“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型治理”。（3）立足“主體論”。在當代中國，國家在經(jīng)濟和社會發(fā)展中扮演了一個積極主導者的角色，承擔經(jīng)濟和社會生活方方面面的事務(wù)，在多元治理主體中處于核心的地位（相較于公司、事業(yè)單位、社會組織、公民等而言）。尤其是在“現(xiàn)代化、市場化、工業(yè)化、城市化、信息化與全球化的力量交相輝映，共同塑造著中國國家治理的歷史場景與生態(tài)環(huán)境”的背景下參見唐皇鳳：《中國國家治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇》，載《福建論壇》（人文社會科學版）2014年第2期。，政府（廣義的）更是承擔著越來越重要的治理職責。作為代表國家行使審判權(quán)的人民法院無疑屬于廣義政府的范疇，同樣承擔著國家治理者的角色?！兑庖姟窂摹肮┙o端”著眼，既從“簡”的方面提出系列舉措，又注重司法資源的優(yōu)化配置，借力信息化和智慧法院建設(shè)，必將大大地提升法院的司法生產(chǎn)力和參與國家治理的能力，緩解人民群眾不斷增長的司法需求與人民法院供給能力不足之間的矛盾。（4）立足“現(xiàn)代化”。《意見》從“繁”“簡”兩方面提出的諸多舉措符合現(xiàn)代司法發(fā)展的國際潮流；同時，《意見》緊跟現(xiàn)代科技發(fā)展步伐，注重信息技術(shù)在繁簡分流機制改革中的充分運用。

四、繁簡分流的路徑對策論

我們要意識到，“‘案多人少’問題，不能簡單寄希望于通過增加編制、人員來解決，而是要通過改革，從制度機制上研究采取措施”。而這其實意味著，繁簡分流機制改革應(yīng)從以下三方面來加以推進和深化。

（一）最高司法機關(guān)對實踐經(jīng)驗的制度化

為進一步優(yōu)化司法資源，提高司法效率，促進司法公正，減少當事人訴訟成本，維護人民群眾合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規(guī)定，結(jié)合人民法院工作實際，2016年9月12日，最高人民法院發(fā)布并施行《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》第1條“遵循司法規(guī)律推進繁簡分流”是一個總則性、原則性、目標性條款，即“科學調(diào)配和高效運用審判資源，依法快速審理簡單案件，嚴格規(guī)范審理復(fù)雜案件，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審。根據(jù)案件事實、法律適用、社會影響等因素，選擇適用適當?shù)膶徖沓绦颍?guī)范完善不同程序之間的轉(zhuǎn)換銜接，做到該繁則繁，當簡則簡，繁簡得當，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果”。第2條至第21條為落實和保障繁簡分流的具體舉措。

這些改革舉措包括兩大類：第一大類是繁簡分流的落實舉措，具體細分為以下小類：一是快審程序的充分運用，包括：（1）發(fā)揮民事案件快速審判程序的優(yōu)勢。根據(jù)民事訴訟法及其司法解釋規(guī)定，積極引導當事人雙方約定適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣τ跇说念~超過規(guī)定標準的簡單民事案件，或者不屬于民事訴訟法第157條第1款規(guī)定情形但標的額在規(guī)定標準以下的民事案件，當事人雙方約定適用小額訴訟程序的，可以適用小額訴訟程序?qū)徖?。依法適用實現(xiàn)擔保物權(quán)案件特別程序。積極引導當事人將債權(quán)人請求債務(wù)人給付金錢、有價證券的案件轉(zhuǎn)入督促程序，推廣使用電子支付令。（2）創(chuàng)新刑事速裁工作機制?？偨Y(jié)刑事速裁程序試點經(jīng)驗，加強偵查、起訴、審判程序的銜接配合。推廣在看守所、執(zhí)法辦案單位等場所內(nèi)建立速裁辦公區(qū)，推動案件信息共享及案卷無紙化流轉(zhuǎn)，促進案件辦理的簡化提速。 （3）簡化行政案件審理程序。對于已經(jīng)立案但不符合起訴條件的行政案件，經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴。對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，探索建立行政速裁工作機制。二是不同訴訟階段或環(huán)節(jié)的“簡”舉措，包括：（1）立案環(huán)節(jié)。“推進案件繁簡的甄別分流”，即“地方各級人民法院根據(jù)法律規(guī)定，科學制定簡單案件與復(fù)雜案件的區(qū)分標準和分流規(guī)則，采取隨機分案為主、指定分案為輔的方式，確保簡單案件由人民法庭、速裁團隊及時審理，系列性、群體性或關(guān)聯(lián)性案件原則上由同一審判組織審理。對于繁簡程度難以及時準確判斷的案件，立案、審判及審判管理部門應(yīng)當及時會商溝通，實現(xiàn)分案工作的有序高效”。（2）庭前準備階段。①“完善送達程序與送達方式”，即“當事人在糾紛發(fā)生之前約定送達地址的，人民法院可以將該地址作為送達訴訟文書的確認地址。當事人起訴或答辯時應(yīng)當依照規(guī)定填寫送達地址確認書。積極運用電子方式送達；當事人同意電子送達的，應(yīng)當提供并確認傳真號、電子信箱、微信號等電子送達地址。充分利用中國審判流程信息公開網(wǎng)，建立全國法院統(tǒng)一的電子送達平臺。完善國家郵政機構(gòu)以法院專遞方式進行送達”。②“發(fā)揮庭前會議功能”，即“法官或受法官指導的法官助理主持召開庭前會議，解決核對當事人身份、組織交換證據(jù)目錄、啟動非法證據(jù)排除等相關(guān)程序性事項。對于適宜調(diào)解的案件，積極通過庭前會議促成當事人和解或者達成調(diào)解協(xié)議。對于庭前會議已確認的無爭議事實和證據(jù)，在庭審中作出說明后，可以簡化庭審舉證和質(zhì)證；對于有爭議的事實和證據(jù)，征求當事人意見后歸納爭議焦點”。（3）庭審階段。①“創(chuàng)新開庭方式”,即“對于適用簡易程序?qū)徖淼拿袷?、刑事案件，?jīng)當事人同意，可以采用遠程視頻方式開庭。證人、鑒定人、被害人可以使用視聽傳輸技術(shù)或者同步視頻作證室等作證”。②“推行庭審記錄方式改革”，即“積極開發(fā)利用智能語音識別技術(shù)，實現(xiàn)庭審語音同步轉(zhuǎn)化為文字并生成法庭筆錄。落實庭審活動全程錄音錄像的要求，探索使用庭審錄音錄像簡化或者替代書記員法庭記錄”。③“推進民事庭審方式改革”，即“對于適用小額訴訟程序?qū)徖淼拿袷掳讣梢灾苯訃@訴訟請求進行庭審，不受法庭調(diào)查、法庭辯論等庭審程序限制。對于案件要素與審理要點相對集中的民事案件，可以根據(jù)相關(guān)要素并結(jié)合訴訟請求確定庭審順序，圍繞有爭議的要素同步進行法庭調(diào)查和法庭辯論”。④“探索認罪認罰案件庭審方式改革”，即“對于被告人認罪認罰的案件，探索簡化庭審程序，但是應(yīng)當聽取被告人的最后陳述。適用刑事速裁程序?qū)徖淼?，可不再進行法庭調(diào)查、法庭辯論；適用刑事簡易程序?qū)徖淼?，不受法庭調(diào)查、法庭辯論等庭審程序限制”。⑤“促進當庭宣判”，“對于適用小額訴訟程序?qū)徖淼拿袷掳讣⑦m用速裁程序?qū)徖淼男淌掳讣?，原則上應(yīng)當當庭宣判。對于適用民事、刑事、行政簡易程序?qū)徖淼陌讣话銘?yīng)當當庭宣判。對于適用普通程序?qū)徖淼拿袷隆⑿淌?、行政案件，逐步提高當庭宣判率”。?）文書制作階段?！巴菩胁门形臅焙喎至鳌保础案鶕?jù)法院審級、案件類型、庭審情況等對裁判文書的體例結(jié)構(gòu)及說理進行繁簡分流。復(fù)雜案件的裁判文書應(yīng)當圍繞爭議焦點進行有針對性地說理。新類型、具有指導意義的簡單案件，加強說理；其他簡單案件可以使用令狀式、要素式、表格式等簡式裁判文書，簡化說理。當庭宣判的案件，裁判文書可以適當簡化。當庭即時履行的民事案件，經(jīng)征得各方當事人同意，可以在法庭筆錄中記錄相關(guān)情況后不再出具裁判文書”。（5）二審階段?！巴晟贫彴讣暯訖C制”，即“積極引導當事人、律師等提交電子訴訟材料，推進智慧法院建設(shè)和訴訟檔案電子化，運用電子卷宗移送方式，加快案卷在上下級法院之間的移送。優(yōu)化二審審理方式，圍繞訴訟各方爭議問題進行審理，避免二審與一審在庭審和裁判文書方面的不必要重復(fù)。強化二審統(tǒng)一裁判尺度、明確裁判規(guī)則等功能”。三是促進快審的審判機制，包括：（1）“探索實行示范訴訟方式”，即“對于系列性或群體性民事案件和行政案件，選取個別或少數(shù)案件先行示范訴訟，參照其裁判結(jié)果來處理其他同類案件，通過個案示范處理帶動批量案件的高效解決”；（2）“推行集中時間審理案件的做法”，即“對于適用簡易程序?qū)徖淼拿袷掳讣⑦m用速裁程序或者簡易程序?qū)徖淼妮p微刑事案件，實行集中立案、移送、排期、開庭、宣判，由同一審判組織在同一時段內(nèi)對多個案件連續(xù)審理”。

第二大類是繁簡分流的保障舉措，細分為法院內(nèi)與法院外兩個小類：一是法院內(nèi)的保障，包括：（1）“提升人案配比科學性”，即“在精確測算人員、案件數(shù)量和工作量的基礎(chǔ)上，動態(tài)調(diào)整不同法院、不同審判部門的審判力量。根據(jù)法院審級、案件繁簡等相關(guān)因素，合理確定法官、法官助理、書記員的配置比例，科學界定各自職能定位及其相互關(guān)系，最大程度地發(fā)揮審判團隊優(yōu)勢”。（2）“推廣專業(yè)化審判”，即“在充分考慮法官辦案能力、經(jīng)驗及特長等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的不同類型確定審理類型化案件的專業(yè)審判組織，根據(jù)案件的繁簡程度確定專門審理簡單案件與復(fù)雜案件的審判人員。推進辦案標準化建設(shè)，健全案例工作制度。構(gòu)建法官輪崗機制，完善業(yè)績評價體系，激發(fā)和保持審判隊伍的活力”。（3）“推進審判輔助事務(wù)集中管理”，即“根據(jù)審判實際需要，在訴訟服務(wù)中心或?qū)徟袠I(yè)務(wù)等部門安排專門的審判輔助人員，集中負責送達、排期開庭、保全、鑒定評估、文書上網(wǎng)等審判輔助事務(wù)”。二是法院外的保障，包括：（1）“完善多元化糾紛解決機制”，即“推動綜治組織、行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機構(gòu)、公證機構(gòu)等各類治理主體發(fā)揮預(yù)防與化解矛盾糾紛的作用，完善訴調(diào)對接工作平臺建設(shè)，加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有機銜接，促進糾紛的訴前分流。完善刑事訴訟中的和解、調(diào)解。促進行政調(diào)解、行政和解，積極支持行政機關(guān)依法裁決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛”。（2）“發(fā)揮律師在訴訟中的作用”，即“積極支持律師依法執(zhí)業(yè)，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，重視律師對案件繁簡分流和訴訟程序選擇的意見，積極推動律師參與調(diào)解、代理申訴等工作”。（3）“引導當事人誠信理性訴訟”，即“加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發(fā)揮訴訟費用、律師費用調(diào)節(jié)當事人訴訟行為的杠桿作用，促使當事人選擇適當方式解決糾紛。當事人存在濫用訴訟權(quán)利、拖延承擔訴訟義務(wù)等明顯不當行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持”。

《意見》是最高人民法院落實中央有關(guān)改革精神，在充分調(diào)研論證和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成的政策性指導文件?！兑庖姟肥冀K堅持問題導向，始終把著力點放在對各地法院實踐探索經(jīng)驗的總結(jié)上，進而將那些切實可行、不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的好機制與好做法予以制度化，更好地發(fā)揮指導作用。

（二）地方法院的繼續(xù)探索創(chuàng)新

正如十八屆三中全會《決定》所強調(diào)的，“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，寬容改革失誤”?！兑庖姟肥且粋€對各地法院前期實踐探索經(jīng)驗的總結(jié)，是一個階段性成果。隨著《意見》的具體落實和司法體制改革的推進，“案多人少”矛盾必然會有新的表現(xiàn)形式，繁簡分流機制運行必然會遇到新的問題，因而需要繼續(xù)以改革的思維來探索對策和破解問題，進而形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，并適時地通過修改完善《意見》予以制度化。

經(jīng)調(diào)研了解，各地法院在貫徹落實《意見》的過程中，結(jié)合本地實際，在繁簡分流機制建設(shè)方面進行了許多新的探索，主要有：（1）北京市第三中級人民法院探索以民商合一為基礎(chǔ)的繁簡分流機制，將民商事審判庭劃分為快審?fù)ズ途珜復(fù)?，精審?fù)ヒ膊粎^(qū)分民事案件和商事案件，除極少部分案由（如破產(chǎn)案件）相對集中外，實行電腦隨機、平行分案；探索二審快審機制，在明確以開庭審理為原則、不開庭審理為例外的前提下，綜合法律規(guī)定、案件情況、便利當事人等因素，將審理方式劃分為詢問審理、直接開庭審理、詢問與開庭相結(jié)合三種；探索建立應(yīng)對不誠信訴訟的綜合機制，具體包括依法懲戒相關(guān)主體的不誠信行為；及時發(fā)出司法建議，強化相關(guān)單位的誠信規(guī)范意識；加強教育引導，幫助訴訟參與人樹立誠信觀念；倡議誠信訴訟，擬訂《誠信訴訟承諾》，加強訴訟參加人的自我約束；及時通報不誠信訴訟行為的懲處情況，探索對惡意訴訟行為人納入失信人名單或社會征信體系。（2）北京市海淀區(qū)人民法院自主研發(fā)北京市法院系統(tǒng)首個“司法專遞”軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)在線申請、終端打印以及郵編查詢、郵件狀態(tài)查詢、郵件交接、回執(zhí)自動接收等實用功能，極大地提升了司法專郵工作效率。（3）天津市第二中級人民法院創(chuàng)建二審民事、刑事、行政案件“兩段式、不間斷”審判模式。“兩段式”是指將案件審理流程分為兩個階段：立案到分案前為第一階段，即分案前準備階段；分案至宣判為第二階段，即案件審理階段。兩個階段的庭前準備工作和審理工作分別由法官助理和法官負責。兩個階段之間的銜接程序為庭前準備會議，即分案后、開庭前，法官通過庭前準備會議與法官助理進行充分的案件信息對接?！安婚g斷”是指經(jīng)過充分庭前準備之后，開庭當天向各合議庭即時隨機分案，合議庭即時召開庭前準備會議、即時開庭、即時合議，符合當庭宣判條件的即時當庭宣判，各個環(huán)節(jié)無縫對接、不間斷進行。（4）天津市紅橋區(qū)人民法院引入公證電話送達，即安裝使用公證機關(guān)認可的電話錄音取證系統(tǒng)，通知當事人開庭時間及地點、舉證期限、到法院領(lǐng)取訴訟文書等事項，均由系統(tǒng)同步錄音，自動儲存在公證機關(guān)的存儲介質(zhì)中；工作人員可登錄管理賬戶，對錄音內(nèi)容進行查詢等操作，必要時法院可就電話錄音內(nèi)容辦理證據(jù)保全公證，并由公證機關(guān)出具公證書。（5）河北省承德市雙灤區(qū)人民法院、河南省溫縣人民法院推行訴前司法鑒定機制，即將訴中鑒定改為訴前鑒定，對需要鑒定的醫(yī)療糾紛、交通事故、建筑工程等案件在正式立案前即做好委托鑒定工作，當事人依據(jù)鑒定、評估結(jié)論，自主選擇立案或庭外和解，將不能庭外和解的案件及時引入訴訟程序。（6）內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市中級人民法院推行庭審簡化程序，即對不適用簡易程序?qū)徖淼亩徝袷掳讣?，?jīng)主審法官或合議庭授權(quán)的法官、法官助理等經(jīng)詢問相關(guān)當事人，依照合議庭的審理要求，主持庭前會議，完成為精簡庭審程序所應(yīng)當進行的一切庭前準備工作，由合議庭完成庭審審理，及時評議并作出裁判的審理方式。（7）上海市第二中級人民法院全力打造法官辦案智能輔助系統(tǒng)“C2J+ V3.0”升級版，拓展開發(fā)“全快搜”（含二中E搜）系統(tǒng)，完善“上海企業(yè)信息查詢”功能，深化“文書案例檢索子系統(tǒng)”“裁判文書糾錯系統(tǒng)文書”“上網(wǎng)輔助系統(tǒng)”，升級當事人關(guān)聯(lián)案件查詢子系統(tǒng)，并在“實用工具”中新增審限計算、訴訟費計算、遲延履行利息計算、案件賠償計算、繼承糾紛計算等與辦案相關(guān)的各類計算器，以及全國地址郵編、律師名冊及聯(lián)系方式，銀行、房地產(chǎn)交易中心及各派出所信息，等等。（8）福建省廈門市思明區(qū)人民法院開展訴訟公證全方位戰(zhàn)略合作，借力“訴訟與公證協(xié)同創(chuàng)新中心”平臺，由送達組全面承接民商事案件的送達工作，送達事務(wù)工作全面剝離，送達輔助資源全面整合，實現(xiàn)根據(jù)當事人反饋集約安排送達、根據(jù)法官安排集約排庭、根據(jù)路線規(guī)劃集約上門的“大集約”送達模式。（9）福建省石獅市人民法院建立以“一格、一冊、一賬”為基礎(chǔ)，以“全域送、高效送、精準送”為路徑，以“抓源頭、抓管理、抓落實”為保障，以“提效率、降成本、促滿意”為目標的網(wǎng)格化司法送達機制，實現(xiàn)從分散送達到歸口送達、從單獨送達到協(xié)助送達、從隨機送達到精準送達的轉(zhuǎn)變。（10）廣東省東莞市第一人民法院積極探索“案例引導調(diào)解機制”，在知識產(chǎn)權(quán)民事案件率先實行案例引導裁判制度，由律師、當事人提供相關(guān)案例給法官作為參考，指導調(diào)解、裁判和執(zhí)行，帶動同類型案件高效解決。（11）北京市海淀區(qū)人民法院、河南省登封市人民法院在速裁基礎(chǔ)上，探索“全流程簡化”刑拘直訴模式，輕微案件文書表格化，最快48小時內(nèi)走完訴訟全程。（12）山東省濟南市人民法院探索社會調(diào)查、和解調(diào)解同步前置，提前分流、委托評估、啟動調(diào)解。（13）福建省福州市福清人民法院探索“認罪認罰審查”庭審模式，在嚴格審查案件事實證據(jù)、法律適用基礎(chǔ)上，開庭重點核實認罪認罰的真實自愿性等。

此外，我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)下列兩個問題更需要在實踐中進行探索和解決：一是案件繁簡的區(qū)分標準。三大訴訟法及其司法解釋對簡單案件的屬性有相關(guān)規(guī)定，但是，這些規(guī)定都比較抽象，在具體審判過程中，案件繁與簡的判斷需要綜合考慮送達難易程度、案件類型、當?shù)胤ㄖ嗡?、法官辦案能力、相似案件裁判規(guī)則完備程度、法院審級等因素，根據(jù)具體情況進行具體判斷。例如，地區(qū)性差異是客觀存在的，某類案件在西部可能屬于新類型復(fù)雜案件，在東部則是已經(jīng)形成裁判規(guī)則的簡單案件。二是案件繁簡分流的機構(gòu)設(shè)置。司法實踐中主要有三種做法：①在立案庭內(nèi)部設(shè)立快審合議庭；②設(shè)立專門的速裁審判庭；③在部分審判庭內(nèi)部設(shè)立快審合議庭。三種思路各有側(cè)重，各有優(yōu)勢，各個法院應(yīng)結(jié)合收案情況、法官隊伍情況、審級功能定位、信息化建設(shè)和保障程度、外在司法環(huán)境等的綜合考慮，經(jīng)過不斷探索來找到適應(yīng)本院實際的快審管理效率和規(guī)范的最佳動態(tài)平衡點。與之相關(guān)的問題包括：簡案與繁案的分流究竟是由立案庭來決定，還是由審判業(yè)務(wù)庭來決定，還是由合議庭來決定；簡案審判組織究竟是人民法庭，還是速裁團隊，還是專門合議庭；分流不當?shù)陌讣怯稍瓉韺徟薪M織繼續(xù)審理，還是由其他審判組織轉(zhuǎn)辦，還是區(qū)分情形決定是否轉(zhuǎn)辦，也都需要各地法院根據(jù)具體情況自行決定。正是考慮到這些問題尚未有統(tǒng)一的答案，《意見》目前只是做些原則性的規(guī)定，隨著實踐的不斷深化，相對的共識和統(tǒng)一的規(guī)則必將形成。

（三）立法機關(guān)對改革舉措的立法化

十八屆四中全會《決定》對立法與改革的關(guān)系作了深刻地論述，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。繁簡分流機制改革，必須在現(xiàn)行法律框架下進行，即不得與剛性的、明確的法律規(guī)范相沖突，至多在恪守法律原則精神的前提下充分利用現(xiàn)有法律規(guī)范的空白，推出具體的改革舉措。例如，在修改起草《關(guān)于人民法院庭審錄音錄像的若干規(guī)定》過程中遇到如下問題：庭審錄音錄像是否可以替代法庭筆錄，是所有程序均不能替代還是部分程序可以替代，即替代有無明確法律依據(jù)或者替代是否明確與現(xiàn)行法律沖突？2012年，《刑事訴訟法》第201條規(guī)定：“法庭審判的全部活動，應(yīng)當由書記員寫成筆錄，經(jīng)審判長審閱后，由審判長和書記員簽名?！?012年，修正的《民事訴訟法》第147條第1款規(guī)定：“書記員應(yīng)當將法庭審理的全部活動記入筆錄，由審判人員和書記員簽名?！苯?jīng)研究認為，《民事訴訟法》第147條第1款被置于“第二編審判程序—第十二章第一審普通程序—第三節(jié)開庭審理”，而緊接第十二章“第一審普通程序”的是第十三章“簡易程序”。簡易程序沒有對法庭筆錄作出明確的規(guī)定。從法體系解釋的方法來看，簡易程序的庭審未必一定要局限于傳統(tǒng)的紙質(zhì)記錄，完全可以采用錄音錄像的方式。最后，《最高人民法院關(guān)于人民法院庭審錄音錄像的若干規(guī)定》第8條規(guī)定：“適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣耐忎浺翡浵?，?jīng)當事人同意的，可以替代法庭筆錄。”也就是說，從合法性來看，在現(xiàn)行訴訟法未作出修改之際，庭審錄音錄像替代法庭筆錄只能適用于民事簡易程序，不宜擴展至民事普通程序和刑事程序（當然，現(xiàn)行訴訟法律法庭筆錄的相關(guān)條款如何與時俱進地作出適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)信息化時代需求的修改，則是另一回事）。

無論是作為程序法的訴訟法，還是組織法，均屬于公法的范疇，不同于私法，授權(quán)性、裁量性的法律條款較少，因此，依循“公權(quán)力，法律無明文規(guī)定不可為”的鐵則，類似上述具有較大創(chuàng)新性的“庭審錄音錄像替代法庭筆錄”的繁簡分流機制改革舉措就不會存在太多空間?！兑庖姟返摹凹s定送達地址制度”（即“當事人在糾紛發(fā)生之前約定送達地址的，人民法院可以將該地址作為送達訴訟文書的確認地址”）和“原告合理律師費用由被告人承擔制度”（即“ 當事人存在濫用訴訟權(quán)利、拖延承擔訴訟義務(wù)等明顯不當行為，造成訴訟對方或者第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持”），就是具有較大創(chuàng)新性的制度。也就是說，繁簡分流機制改革所受的“法律羈絆”更多地需要通過立法修改或完善來加以消除。有學者針對民事訴訟效率的實現(xiàn)提出如下建議：完善審前準備程序；完善簡易程序；建立小額訴訟程序；簡化普通程序；完善訴的合并制度；建立集中審理制度；限制再審程序的啟動；規(guī)范訴訟周期；建立強制答辯制度；降低當事人訴訟費用。參見陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2010年版，第594-602頁。從我們起草《意見》的過程來看，具體包括以下幾個方面：一是修改《訴訟費用交納辦法》。訴訟費用對繁簡分流具有杠桿作用，為了鼓勵當事人誠信理性訴訟，有必要盡快修改《訴訟費用交納辦法》。對于社會力量參與非訴訟糾紛解決的案件，可以適當減免訴訟費并探索將訴訟費讓渡給社會力量；對于調(diào)解的案件，可以減免訴訟費；對于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的行為，可以視情節(jié)采取罰款等進行制裁。二是在《民事訴訟法》中設(shè)立單獨的非訟程序。對于民事權(quán)益不存在爭議、不存在對立雙方當事人的案件，域外各國一般大量適用非訟程序，采用獨任制審理，實行一審終審。我國《民事訴訟法》只是在特別程序中對宣告失蹤、宣告死亡等幾種民事非訟案件進行了規(guī)定，范圍非常有限，程序不夠簡化，有必要對非訟程序進行專門規(guī)定，擴大適用范圍，簡化辦案程序。三是延長《行政訴訟法》中簡易程序的審理期限。根據(jù)《行政訴訟法》第83條規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?yīng)當在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)，這是行政簡易程序適用率低的重要原因。一般來說，行政案件涉及的關(guān)系較為復(fù)雜，四十五日內(nèi)很難審結(jié)，有必要延長《行政訴訟法》中簡易程序的審理期限。四是擴大獨任制審理的適用范圍。根據(jù)訴訟法的相關(guān)規(guī)定，獨任制與簡易程序存在簡單對應(yīng)關(guān)系。但是，適用普通程序?qū)徖淼陌讣嶋H上并非都是復(fù)雜案件，可以探索采取獨任制審理，有必要改變獨任制與簡易程序的簡單對應(yīng)關(guān)系，在訴訟法及其他相關(guān)法律中對審判組織形式進行修改，等等。