跨行政區(qū)劃法院的性質(zhì)與功能
——以鐵路運輸法院改革試點為參照

曹也汝*

設立跨行政區(qū)劃法院是本輪司法改革提出的嶄新課題。作為區(qū)域社會治理的重要組成部分，長久以來，地方各級法院的管轄范圍與行政區(qū)劃存在高度的一致性，這種與行政區(qū)劃高度重合的法院管轄體制，對于各地有效整合和利用區(qū)域社會治理要素，促進和維護地方經(jīng)濟社會發(fā)展無疑具有無可替代的積極意義，但也帶來地方保護主義、行政權(quán)力干預司法等一系列問題。為探索與新型社會治理格局相適應的法院管轄體制，繼黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”這一改革任務之后，2014年10月，黨的十八屆四中全會進一步明確提出：“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”同年12月，上海、北京以其所轄鐵路運輸中級法院為依托，展開跨行政區(qū)劃法院的試點探索。此后，各地相繼啟動了設立跨行政區(qū)劃法院的改革探索。 然而，與先行先試的改革勇氣和探索熱情相比，理論界與實務界對于設立跨行政區(qū)劃法院的必要性、可能性以及功能定位、實現(xiàn)路徑等基礎性問題，則還缺乏較為清晰一致的認識，尤其是這一突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃設置的司法管轄機制，對于推進區(qū)域法治發(fā)展，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要影響與重大意義，還缺乏足夠的關注。本文力圖以當前部分鐵路運輸法院已經(jīng)開展的跨行政區(qū)劃法院改革試點實踐為參照，對跨行政區(qū)劃法院的性質(zhì)與功能作初步的研究，以期激發(fā)人們對這一重大改革課題的關注和思考。

一、從行政區(qū)劃法院到跨行政區(qū)劃法院

雖然探索建立跨行政區(qū)劃法院是當下理論界和實務界普遍關注的熱點論題，但是，對于跨行政區(qū)劃法院這一概念本身，則還缺乏相對統(tǒng)一的界定。從文本上講，跨行政區(qū)劃法院顯然是相對于行政區(qū)劃法院而言的，我國憲法及法院組織法均未提及行政區(qū)劃法院這一概念，但根據(jù)憲法第101條 “縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”；第104條“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項，監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”以及法院組織法第17條 “地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作”等相關法條精神的理解，一般將依照行政區(qū)劃設立，受同級黨委領導和同級人大監(jiān)督的地方各級法院視為行政區(qū)劃法院。如果以此為標準，我們不難發(fā)現(xiàn)，在我國法治建設進程中，已然存在一些具有跨行政區(qū)劃特征的法院設置。在實踐中，大致可以分為以下兩種類型。

一種類型是專門法院。專門法院是依托特殊的社會組織或針對特殊管轄對象而建立的專門審判機關。專門法院的設立往往與經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊需要密切相關。1954年的法院組織法只規(guī)定了軍事法院、鐵路運輸法院和水上運輸法院三類專門法院。1979年的法院組織法則作了這樣的規(guī)定，“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院、其他專門法院”。1983年，法院組織法修訂時將專門法院提法改為與1982年憲法相一致，統(tǒng)一概括為“軍事法院等專門人民法院”。①對于專門法院的表述，1954年、1975年和1978年憲法均籠統(tǒng)稱為“專門人民法院”，1982年憲法表述為“軍事法院等專門人民法院”。對于這一修訂，時任全國人大法制委員會副主任的王漢斌指出,“ 除軍事法院外, 還需要設立哪些專門法院,以及專門法院的體制、職責和管轄范圍等, 都還缺乏經(jīng)驗,各方面意見很不一致。而修改后的規(guī)定較為靈活,除明確軍事法院必須設立以外, 對其他專門法院的設置不作具體規(guī)定, 可根據(jù)實踐, 需要設的就設, 不需要設的就不設”。②參見王漢斌：《關于修改〈人民法院組織法〉和〈人民檢察院組織法〉的說明》,載《人民日報》1983年9月3日。目前，我國專門法院除軍事法院外，還有兵團及墾區(qū)法院、鐵路運輸法院、海事法院、林區(qū)法院和油田法院等。為加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，增設了知識產(chǎn)權(quán)法院這一專門法院類型。

另一種類型是不對應相應行政區(qū)劃的地方法院。雖然憲法和法院組織法明確了按行政區(qū)劃設立地方法院的基本組織原則，但在一些特殊的行政區(qū)劃單元，或因行政區(qū)劃改革調(diào)整，為保證地方法院審級結(jié)構(gòu)的完整性，一些地方法院的設置與行政區(qū)劃并不完全對應。如上海等直轄市因?qū)嵭惺袇^(qū)(縣)直管，缺少與中級法院相對應的行政區(qū)劃層級，因此，直轄市中級法院大多采取劃片管轄的方式，沒有對應的黨政、人大系統(tǒng)。另外，在各地推進省管縣的改革中，由于取消了轄區(qū)縣的地市這一行政層級，客觀上要求設立超越行政區(qū)劃設置的法院，以滿足區(qū)縣一審法院的需要。如1999年批準設立的湖北省漢江中院，隸屬于湖北高院管理，受省人大監(jiān)督，承擔天門、潛江、仙桃三個省直管縣法院的上訴案件以及轄區(qū)重大一審案件的審判工作。此外，河南省的第一、第二中級人民法院以及海南省的第一、第二中級人民法院均屬于這一類型。近年來，出于合理分配審判資源，加強對特殊地域管理的需要，有些地方也在積極嘗試設立脫離行政區(qū)劃的基層法院，如廣東省的中山第一人民法院和第二人民法院、海南省三亞市城郊人民法院、四川省科學城人民法院等，都屬于無對應行政區(qū)劃的基層法院。③參見陳衛(wèi)東：《跨行政區(qū)劃人民法院改革研究》，載《財經(jīng)法學》2016年第6期。值得注意的是，自1984年國務院批準設立14個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)后，最高法院一直積極推動在開發(fā)區(qū)設立地方基層一級法院。進入21世紀以后，由于各地對投資、技術引進需求猛增，各種開發(fā)區(qū)如雨后春筍紛紛出現(xiàn)，設立開發(fā)區(qū)法院呈現(xiàn)快速擴大勢頭。開發(fā)區(qū)并非我國憲法所規(guī)定的一級行政區(qū)劃，雖然大多設有管委會，作為上級黨政部分的派駐機構(gòu)履行管理職能，但沒有人大機構(gòu)。最高法院大量批復同意設立開發(fā)區(qū)法院，缺乏相應的法律依據(jù)，一定程度上招致人們對開發(fā)區(qū)法院合法性甚至合憲性的質(zhì)疑。

盡管在我國的法治建設實踐中已經(jīng)有了形態(tài)不同的跨行政區(qū)劃法院，但作為本輪司法改革提出的最新改革任務，則顯然不是對既有的跨行政區(qū)劃法院形態(tài)的簡單復制或推廣。對于這一涉及司法根本制度的改革，無論是黨的十八屆三中全會決定還是黨的十八屆四中全會決定，均采用“探索建立”“探索設立”這樣的表述，這既體現(xiàn)了中央決策層對這一重大改革舉措積極審慎的態(tài)度，也說明對實現(xiàn)這一改革任務還缺乏成熟的制度設計，需要在改革實踐中不斷探索總結(jié)，推陳出新。實際上，早在20世紀90年代，針對當時司法實踐中比較突出的地方保護主義問題，理論界與實務界就已經(jīng)開始關注和研究設立跨行政區(qū)劃法院的問題。④參見蔣惠嶺：《司法權(quán)力地方化之利弊與改革》，載《人民司法》1998年第2期。在2002年的第十八次全國法院工作會議上，時任最高法院院長肖揚明確提出，要“調(diào)整人民法院設置，突破按行政區(qū)劃設置的模式”。囿于改革的時機及條件等因素，其后發(fā)布的最高人民法院第二個、第三個五年改革綱要雖然沒有明確提出建立跨行政區(qū)劃法院的改革目標，但無論是專門法院管理體制的深刻變革，還是脫離行政區(qū)劃的地方法院的大膽實踐，都在不同程度上體現(xiàn)出這一改革努力。這些形態(tài)多樣的探索實踐深化和豐富了跨行政區(qū)劃法院的研究，為中央作出改革決策提供了重要的實踐依據(jù)，同時也為構(gòu)建新型跨行政區(qū)劃法院管理體制的改革實踐提供了思想上和組織上的準備。因此，在制定改革方案時，中央司法改革決策層確立了通過對鐵路運輸法院進行功能化改造，先行啟動跨行政區(qū)劃法院改革試點的基本思路。2014年12月，根據(jù)中央全面深化改革領導小組第七次會議通過的《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，上海市和北京市依托各自所屬的鐵路運輸中級法院，先后成立了上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院，作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，開展改革試點工作。2015年2月發(fā)布的人民法院第四個五年改革綱要進一步明確了“將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院”的改革任務，在全國推廣試行。

在眾多專門法院中，選擇依托鐵路法院構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院，顯然與鐵路法院特殊的歷史境遇與現(xiàn)實條件有關。首先，與林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、海事法院等具有顯著的地域性特征的專門法院不同，鐵路法院的轄區(qū)依鐵路而設，基本上覆蓋全國，依托鐵路法院探索設立跨行政區(qū)劃法院具有在全國范圍內(nèi)可復制、可推廣的先決條件。其次，作為最初隸屬鐵道部，具有企業(yè)性質(zhì)的專門法院，最高法院一直致力于將其收歸國家統(tǒng)一司法體系。繼2009年《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法專項編制的通知》下發(fā)后，各地鐵路法院相繼完成了轉(zhuǎn)隸工作，但由于傳統(tǒng)鐵路案件案源匱乏，與地方法院“案多人少”現(xiàn)狀對比強烈，其存在的正當性受到質(zhì)疑，迫切需要通過改革拓展鐵路法院的案源，促使其審判職能的正?；ｉ_展跨行政區(qū)劃法院改革正好契合鐵路法院發(fā)展的內(nèi)在需要。最后，鐵路法院轉(zhuǎn)隸地方基本上采取省級統(tǒng)管的模式，即鐵路法院的人、財、物由省級法院統(tǒng)一管理，與地方行政部門沒有直接關聯(lián)，加上鐵路法院自身具有辦理跨行政區(qū)劃案件的特殊經(jīng)驗，依托鐵路法院建立跨行政區(qū)劃法院具有其他專門法院所無法比擬的組織優(yōu)勢。

出于鐵路法院組織架構(gòu)的特點及改革發(fā)展的需要，在中央《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》出臺之前，2014年10月，最高法院即已下發(fā)《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，確定北京、上海、吉林、遼寧、江蘇、陜西、廣東等7個省(市)先期開展鐵路法院管轄改革試點工作(吉林、遼寧因故未開展)。隨后，甘肅、河南報請最高法院批準開展鐵路法院管轄改革試點工作。另外，天津、云南、浙江3省也結(jié)合自身工作實際，在本省范圍內(nèi)開展了鐵路法院管轄改革試點。⑤參見江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院：兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期。

由此可見，依托鐵路法院打造跨行政區(qū)劃法院，是當下推進跨行政區(qū)劃法院改革的主要方式，這種從傳統(tǒng)的跨行政區(qū)劃法院到新型的跨行政區(qū)劃法院的改革方案，對于發(fā)揮傳統(tǒng)的跨行政區(qū)劃法院的經(jīng)驗優(yōu)勢，迅速啟動改革無疑具有十分重要的意義。同時，我們也應當清醒地認識到，依托專門法院構(gòu)造跨行政區(qū)劃法院，借的只是專門法院的“殼”，能否真正實現(xiàn)由傳統(tǒng)跨行政區(qū)劃法院向新型跨行政區(qū)劃法院的質(zhì)的飛躍，則還需要認真審視改造后的跨行政區(qū)劃法院在司法職能上有何獨到之處。

二、集中管轄與跨行政區(qū)劃管轄

在人民法院“四五”改革綱要中，設立跨行政區(qū)劃法院改革是“建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的一項核心任務，⑥《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見：人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》將“建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”作為全面深化人民法院改革的第一項主要任務，除探索設立跨行政區(qū)劃法院外，還包括設立最高人民法院巡回法庭、設立知識產(chǎn)權(quán)法院、改革法系案件管轄制度、改革環(huán)境資源案件管轄制度、改革行政案件管轄制度等9項具體改革項目。其目的是“構(gòu)建普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理，特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局”。同時，綱要還對改革的路徑和內(nèi)容作了進一步明確，提出，“將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件，重大行政案件，環(huán)境資源保護、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件，跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件”。從各地相繼啟動的建立跨行政區(qū)劃法院改革試點情況來看，對實行跨行政區(qū)劃管轄案件的類型、范圍不盡相同，但基本上都將行政案件集中受理作為試點的主要內(nèi)容。

案件管轄是人民法院司法權(quán)實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，直接關系當事人權(quán)利能否得到有效的司法救濟，因而，“管轄通常是司法首先要討論的問題”。⑦蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學出版社2013年版，第51頁。為平等保障當事人訴訟權(quán)利，我國三大訴訟法均專章對案件的地域管轄和級別管轄作了明確規(guī)定，但在實踐中，有關案件管轄的爭議卻時常發(fā)生，一方面是由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展所帶來的糾紛類型的變化與既有法律規(guī)定不能完全匹配，管轄權(quán)沖突難以避免；另一方面則是由于隸屬于地方政權(quán)體系中的法院易受到外力干預，管轄權(quán)的獨立性難以保證。尤其是在行政審判領域，由于地方法院在人、財、物等方面依附于地方黨政機關，在以地方政府及其所屬部門為被告的行政訴訟中，行政機關為避免敗訴風險，往往會利用人事任免、物質(zhì)分配等優(yōu)勢地位對法院施加壓力，使法院成為行政訴訟的“利益攸關方”。在實踐中，行政訴訟“立案難、審判難、執(zhí)行難”以及上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“三難”及“兩高四低”現(xiàn)象，客觀上給人造成“官官相護”的印象，嚴重損害了司法的公信力。對此，最高法院負責行政審判的江必新副院長通過對近年來行政審判工作的一系列“異象”的分析，指出，“‘行政訴訟管轄權(quán)范圍與行政區(qū)劃完全對應’的設置存在著嚴重的制度性缺陷，已經(jīng)導致行政訴訟制度面臨生死存亡的危機”。⑧參見江必新：《中國行政審判體制改革研究：兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎，依據(jù)及構(gòu)想》，載《行政法學研究》2013年第4期。

實際上，針對行政審判中法院的管轄權(quán)易受到行政權(quán)力侵蝕的問題，最高法院和地方各級法院在改革行政訴訟管轄體制上已經(jīng)作了許多積極的嘗試，為探索跨行政區(qū)劃的行政管轄制度積累了有益經(jīng)驗。實踐中形成了以下幾種主要的改革舉措。

一是提級管轄缺席，即通過提高行政訴訟的管轄級別來擺脫地方政府對基層行政審判活動的干預。在行政訴訟的級別管轄上，1989年的《行政訴訟法》規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案件。由于基層法院在人、財、物等保障因素上對同級政府依賴性較強，且法院負責人在地方黨組織的排名明顯低于政府負責人，因此，法院在受理以同級政府為被告的行政訴訟時，往往存在畏難情緒，受到干預、干擾的可能性較大。針對這一困境，2000年3月，最高法院制定出臺《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中，第8條對《行政訴訟法》第14條第3款的“本轄區(qū)重大、復雜的案件”進行了解釋，將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”納入中級法院管轄范圍。在實踐中，通過上提一級管轄，一定程度上解決了“縣法院審不了縣政府”的問題，但只是在現(xiàn)象上防止基層政府對基層法院行政審判的直接干預，對于更高層級的政府的干預則無法避免，其作用是相當有限的，因此，有人將這一改革稱作“茶壺里的風暴”。⑨最高人民法院對2008—2012年間實行提級管轄之后的行政訴訟作了分析，發(fā)現(xiàn)實行提級管轄后的5年間，全國行政訴訟案件的上訴率不降反升，這在一定程度上反映出群眾對提級管轄的效果還缺乏足夠認同。參見前引⑧ ，江必新文。并且，出于訴訟便利性考慮，以及為避免訴訟層級的簡單提升，造成矛盾上移等原因，最高法院對行政訴訟的提級管轄一直抱著相當謹慎的態(tài)度。

二是異地交叉管轄制度。一般認為，行政訴訟交叉管轄制度的探索源于浙江省臺州市的改革實踐。為破解行政訴訟受制于地方政府的問題，2002年，浙江省臺州市中級人民法院出臺規(guī)定，提出行政訴訟中以當?shù)卣疄楸桓娴陌讣?0人以上集團訴訟的案件作為重大復雜案件，由原告直接向中級法院起訴；對于向基層法院起訴的，基層法院不再受理，告知其向中級法院起訴。中級法院審查立案后，對于符合立案條件的，裁定將案件交由被告所在地之外的基層法院受理。這種異地交叉管轄模式是對訴訟法中指定管轄的拓展和延伸，既可以避免提級管轄可能帶來的矛盾上移的風險，又有效減少政府干預審判的可能性(加大了干預的成本)，受到理論界和實務界的廣泛關注，被稱作“臺州經(jīng)驗”。相關改革成果為最高法院司法決策及司法解釋所吸收。繼人民法院第二個五年改革綱要提出“改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預行政審判的各種因素”之后，2008年，最高法院制定出臺了《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，其中第2條規(guī)定，當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級人民法院起訴，中級人民法院應當在7日內(nèi)根據(jù)情況作出不同處理，既可以決定自己受理，也可以指定由本轄區(qū)內(nèi)其他基層法院受理，或書面告知當事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴。與臺州的強制固定交叉管轄相比較，最高法院司法解釋賦予當事人一定的選擇權(quán)，更加具有靈活性。在實踐中，各地對異地交叉管轄作了進一步發(fā)展。如河南省高院于2014年出臺《河南省高級人民法院關于行政案件異地管轄問題的規(guī)定》，要求對以縣級以上人民政府為被告的案件，除依法應當由中級人民法院管轄的以外，由被告所在地之外的基層人民法院管轄；中級人民法院管轄的以同級人民政府為被告的案件，由被告所在地之外的中級人民法院管轄。2015年4月，河南省高院又通過《河南法院行政案件異地管轄補充規(guī)定》，對實行異地管轄的案件范圍作了擴大，規(guī)定除以省直機關和省直轄市行政機關為被告的案件外，對基層法院管轄的所有行政案件均實行異地管轄，并將全省18個中級法院分為6組，實行交叉管轄，每2年調(diào)整一次，以防止異地管轄相對固定所帶來的新的干預。這一做法被人們戲稱為“推磨”模式。⑩參見侯宇、陳悅：《行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的憲法學分析：以河南“推磨”模式為例》，載《法治論叢》2017年第5期。

三是相對集中管轄。行政訴訟相對集中管轄主要是指將部分基層法院管轄的一審行政訴訟案件，通過上級法院指定方式，統(tǒng)一交由一個或幾個基層法院受理。2010年，浙江省麗水市中級人民法院制定《關于完善行政訴訟相對集中管轄制度的意見》，將全市9個基層法院的行政案件集中交由蓮都、龍泉和松陽三個基層法院受理。2016年1月，麗水市中級人民法院根據(jù)轄區(qū)行政案件審判實際情況，增加青田法院和云和法院為集中管轄法院，龍泉法院不再作為集中管轄法院。相對集中管轄突破了傳統(tǒng)行政訴訟地域管轄的局限，在防止地方干預的同時，增強了裁判尺度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，有效發(fā)揮了行政審判對行政行為的規(guī)范引導功能。在總結(jié)各地開展行政訴訟相對集中管轄的基礎上，2013年，最高法院出臺《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，要求各高級法院結(jié)合本地實際，確定1—2個中級法院作為試點地區(qū)。由試點中級法院根據(jù)轄區(qū)具體情況，確定2—3個基層法院，集中管轄本轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件；對于集中管轄法院不宜審理的以本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或全部案件交由其他集中管轄的法院審理。相對集中管轄固然在一定程度上有利于減少地方干預，但同樣也帶來增加當事人訴訟成本，不利于法院收集證據(jù)、核查事實等問題，尤其是不利于法院通過訴訟化解矛盾，幫助行政相對人解決實際困難。這也是目前行政訴訟相對集中管轄“叫好難叫座”的重要原因。

盡管有學者將行政案件跨行政區(qū)劃管轄作為提級管轄、交叉管轄和集中管轄之外的又一種管轄模式，?參見前引⑩ ，侯宇、陳悅文。但從已經(jīng)開展跨行政區(qū)劃法院改革試點案件管轄模式來看，主要采取的還是一種集中管轄的模式。作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，上海市第三中級人民法院“以‘跨地區(qū)’‘易受地方因素影響’和‘重大’三個要素作為跨行政區(qū)劃法院案件管轄的判斷標準”，集中管轄以市級人民政府為被告的一審行政案件，以市級機關為上訴人、被上訴人的二審行政案件；上海市人民檢察院第三分院提起公訴的案件以及由上級法院指定管轄的其他案件和原鐵路法院受理的刑事、民事案件。北京市第四中級人民法院管轄以本市區(qū)(縣)人民政府為被告的行政一審案件，應由本市中院管轄的金融借款、保險糾紛、涉外商事案件、跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護、重大食品安全案件以及北京市人民檢察院第四分院提起公訴的案件和北京市高院指定管轄的案件。從兩個試點法院案件的受理情況看，仍以集中受理行政案件為主。如在北京市第四中級人民法院啟動試點第一年受理的1 577件案件中，行政案件即占1 107件。?參見荊龍：《“跨”字上做文章 “特”字上下功夫：跨行政區(qū)劃人民法院一年來工作述評》，載《人民法院報》2015年12月15日。由于兩個試點法院均為直轄市所屬中級法院，所謂的跨區(qū)劃管轄實際上還是一種兼具提級管轄和指定管轄特點的案件集中管轄模式，跨行政區(qū)劃管轄的特點不明顯。?有學者直言兩地跨行政區(qū)劃法院試點不具有代表性。參見林默：《繼續(xù)推進和創(chuàng)新跨行政區(qū)劃法院改革：專訪中國政法大學副校長馬懷德教授》，載《人民法治》2016年第1期。當然，改革試點尚在進行中，跨行政區(qū)劃管轄也正在經(jīng)歷一個探索發(fā)展的歷程。2016年6月，北京市第四中級人民法院開始探索管轄跨京津冀行政區(qū)劃特定范圍、特定類型的重大民商事案件，?參見蔣夢惟：《北京四中院接管津冀重大民商案件》，載《北京商報》2016年6月6日。向真正意義上的跨行政區(qū)劃管轄邁出重要一步。由于改革時間尚短，對于其跨行政區(qū)劃管轄的實效尚需進一步觀察。

顯然，對于特殊類型的案件實行跨行政區(qū)劃管轄并不能簡單等同于對一類或幾類案件實行專屬管轄，對此，最高法院李少平副院長曾經(jīng)明確指出，“‘跨行政區(qū)劃人民法院’并不是專門法院，也不是傳統(tǒng)意義上在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立，或在直轄市內(nèi)設立的不對應行政區(qū)劃的中級人民法院”。在他看來，設立跨行政區(qū)劃法院的目的在于，“通過集中指定管轄，實現(xiàn)普通案件在行政區(qū)劃人民法院辦理，特殊案件在跨行政區(qū)劃人民法院辦理的訴訟格局”。?參見李少平：《為什么要設立跨行政區(qū)劃人民法院？》，載《求是》2015年14期。因此，跨行政區(qū)劃管轄實質(zhì)上是一種特殊的集中指定管轄形式。這在最高法院關于行政案件集中管轄的文件中表達得更為明確。2015年6月，最高法院制定出臺的《關于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導意見》中提出，“行政案件集中管轄改革以普通人民法院為主，同時可以充分挖掘其他可利用的司法資源，諸如鐵路運輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院及開發(fā)區(qū)法院等潛力”，“已經(jīng)設立跨行政區(qū)劃法院的北京、上海，可逐步將行政案件向跨行政區(qū)劃法院及兩地鐵路運輸基層法院集中”。

需要注意的是，集中管轄作為一種特殊案件管轄機制，近年來已然成為上級法院行使司法指揮權(quán)的重要手段。繼最高法院開展行政審判集中管轄試點之后，2017年1月，最高法院又批復同意在南京、蘇州、武漢、成都4市中院設立專門知識產(chǎn)權(quán)法庭，跨區(qū)域管轄部分知識產(chǎn)權(quán)案件。其中，南京知識產(chǎn)權(quán)法庭在南京鐵路法院掛牌(隸屬于南京市中級人民法院)，按照知識產(chǎn)權(quán)民事、刑事、行政三審合一綜合審判模式，跨區(qū)劃管轄發(fā)生在南京、鎮(zhèn)江、泰州、鹽城、淮安、宿遷、徐州和連云港轄區(qū)內(nèi)的重大知識產(chǎn)權(quán)案件?？鐓^(qū)管轄的知識產(chǎn)權(quán)法庭的設立，固然豐富和發(fā)展了跨行政區(qū)劃管轄司法實踐的形式和內(nèi)涵，但也為我們探索設立跨行政區(qū)劃法院帶來了新的問題：如果最高法院可以設立專門法庭實現(xiàn)對特殊類型案件的跨行政區(qū)劃管轄，那么有何必要設立跨行政區(qū)劃法院呢？很顯然，對跨行政區(qū)劃法院內(nèi)在規(guī)定性的研究，有必要超越單純的制度特征或?qū)嵺`形態(tài)的比較，從改革的合目的性及司法的規(guī)律性層面認識和把握跨行政區(qū)劃法院功能定位。

三、跨行政區(qū)劃法院與司法的去地方化

對于設立跨行政區(qū)劃法院的必要性，最高法院李少平副院長在《為什么要設立跨行政區(qū)劃人民法院》一文中概括了三個方面的理由，首要的一點，“這是保障跨地區(qū)案件審判公正、避免訴訟‘主客場’的需要”，而之所以會形成訴訟的“主客場”，主要原因是按區(qū)劃設置的地方法院在人員工資、審判業(yè)務和日常運行經(jīng)費等方面都需要同級政府保障，法院的抗干擾能力相對較弱，在一些跨地區(qū)案件以及與地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定聯(lián)系緊密的案件審判中，法院所在地的有關部門和領導會關注案件處理，甚至利用職權(quán)插手、干擾案件審判，審判中立性和獨立性受到干擾。?參見前引? ，李少平文。隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展和人民群眾權(quán)利意識的增強，以地方政府或部門為被告的行政訴訟日益增多。在北京市第四中級人民法院吳在存院長看來，“如果所受訴法院的司法管轄區(qū)與作為被告行政機關的管轄區(qū)域位于同一行政區(qū)劃內(nèi)，則極易受到地方行政干預，影響司法公正和司法公信。因此，幾乎所有行政案件都有受到行政干預的可能”。因此，他認為，“易受干擾是確定跨行政區(qū)劃法院案件管轄范圍或者說是判斷識別特殊案件的首要標準，同時也是其他標準中的應有之義，以行政案件最為典型”。?參見吳在存、霍振宇：《跨行政區(qū)劃法院設置與管轄制度研究》，載《法律適用》2017年第9期。這種對地方行政權(quán)力干預司法審判的擔心便是所謂的司法地方化問題。我國是單一制的多民族國家，通過分級賦權(quán)實現(xiàn)共同治理是國家治理的主要方式。司法權(quán)力地方化本義是指“國家將司法權(quán)分配于地方行使,國家對此施以必要控制與監(jiān)督的體制”。?參見前引④ ，蔣惠嶺文。但在法律生活中，逐漸演變成司法機關及其工作人員在職權(quán)行使中受到地方有關部門或地方利益團體的不當干涉，導致司法職權(quán)無法獨立公正行使，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象。?參見陳衛(wèi)東：《司法“去地方化”：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應對》，載《環(huán)球法律評論》2014年第1期。盡管在我國法治實踐中已經(jīng)存在形態(tài)多樣的跨行政區(qū)劃法院，但這些法院的形成有其特殊的歷史原因，其目的顯然不是為了排除地方干擾。因而，幾乎所有的研究都將司法權(quán)的去地方化視作設立新型跨行政區(qū)劃法院的基本功能?！霸O立跨區(qū)劃法院并非簡單的實現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃分離, 而在于司法權(quán)的去地方化, 實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的分離, 脫離地方行政權(quán)的制約, 實現(xiàn)對行政案件等的跨區(qū)劃案件管轄的中立性與合理性”。?參見馬益迅、陳洲：《跨行政區(qū)劃法院改革的反思及重構(gòu)：兼論鐵路運輸法院的改造》，載《深化司法改革與行政審判實踐研究：全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集》（上），人民法院出版社2017年版。

司法的去地方化無疑是設立跨行政區(qū)劃法院的重要動因，然而，能否將去地方化視作跨行政區(qū)劃法院的主要職能或者是基本功能，筆者認為還值得商榷。首先，雖然地方行政權(quán)力不當干預司法審判的問題廣為詬病，但這一現(xiàn)象到底有多普遍、多嚴重，至今尚缺乏一份令人信服的調(diào)查統(tǒng)計，即便是有關個案的報道也較為罕見。有學者針對在重慶“打黑”運動中司法機關的表現(xiàn)，認為如果設立跨行政區(qū)劃司法機構(gòu)，有可能會對地方政府的肆意妄為起到規(guī)制作用。?參見賀衛(wèi)方：《司法區(qū)劃的構(gòu)思》，載《中國法律評論》2014年第1期。姑且不論歷史不能假設，當時的重慶是我國政治生態(tài)嚴重扭曲的一個特例，在各種監(jiān)督制約制度紛紛失效之際，即便設立跨行政區(qū)劃司法機構(gòu)，其能否獨立發(fā)揮作用，也是大可存疑的。也有學者通過對近年來行政訴訟案件上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”的反常現(xiàn)象的分析，認為造成這一現(xiàn)象的原因是地方法院賴以運轉(zhuǎn)的人、財、物完全受制于地方政府，行政機關為避免敗訴，往往利用人事任免、物資分配等手段對法院、法官施加壓力，不讓受理案件，受理后也不能判決政府部門敗訴。法院已經(jīng)成為行政案件的“利益攸關方”，法院不敢受理、不敢下判、違心下判的情況普遍存在，直接導致人民法院對地方政府機關難以有效監(jiān)督。?參見前引⑧ ，江必新文。顯然，這也是一個反果為因的推論。現(xiàn)階段行政訴訟面臨的困難，是社會轉(zhuǎn)型期司法供給不足的一個縮影。最高法院曾經(jīng)專門下發(fā)《關于深入整治“六難三案”問題加強司法為民公正司法的通知》，對當前訴訟中存在的“門難進、臉難看、事難辦、立案難、訴訟難、執(zhí)行難”和“人情案、關系案、金錢案”問題進行集中整治。對于行政訴訟中政府對司法不當干預究竟有多嚴重，還需要更為翔實的調(diào)查研究，僅憑假設或邏輯推導就認定地方干預是造成司法亂象的主因，顯然還缺乏足夠的說服力。

其次，我們不能忽視社會法治文明進步這一總體趨勢。如果說在改革開放初期，由于社會主義市場經(jīng)濟規(guī)范還不健全，地方政府依法行政水平和法治意識還相對較弱，在過于偏向經(jīng)濟發(fā)展的地方政績考核標準的刺激下，地方保護主義和干預司法審判的問題可能比較嚴重，但是，隨著改革開放的深入推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，地區(qū)間經(jīng)濟的交流合作已經(jīng)取代資源競爭成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主流，對不同區(qū)域經(jīng)濟主體以及市場要素進行平等保護，已經(jīng)成為地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展，提升市場提升競爭力的基本準則。與此同時，隨著依法治國方略的深入實施，各級政府依法行政、規(guī)范執(zhí)法的水平顯著提高，政府領導和工作人員的法制素養(yǎng)、法律意識明顯增強，對司法進行不當干預的內(nèi)生動力與外在壓力都在減弱。這在司法中可以得到相應印證。2016年初，上海市第三中級人民法院就“開展跨行政區(qū)劃法院改革試點一周年審判業(yè)績”對外進行通報，其中提到，一年來，第三中級人民法院審理了以上海市政府為被告的242件案件，政府無一敗訴。?參見《上海市政府一年242次被起訴做被告 敗訴率為0》，載《京華時報》2016年1月18日。盡管這一現(xiàn)象與人們的預期有些出入，但它的確從一個側(cè)面反映出現(xiàn)階段政府的執(zhí)法水平和守法狀況不斷改善的趨勢。?最高法院江必新副院長在對跨行政區(qū)劃法院改革試點成效的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在實行行政案件跨區(qū)劃集中管轄后，大部分改革試點地區(qū)行政機關的敗訴率都有了顯著增長。參見前引⑤ ，江必新文。由于改革試點時間尚短，對于行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄后行政機關敗訴率是否呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢還需要進行跟蹤調(diào)查，對其原因也需要作更為全面的分析和研究。從筆者掌握的部分實行跨行政區(qū)劃法院如南京、徐州鐵路法院行政案件集中管轄后，行政機關的敗訴率與改革前變化不大。

最后，隨著司法改革相關措施的出臺，法院抗干擾能力進一步增強?！叭嗣穹ㄔ阂勒辗梢?guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，是憲法賦予各級法院的神圣職權(quán)，我國審級制度的設計以及訴訟制度的規(guī)定也為人民法院獨立行使審判權(quán)提供了可靠的制度保障。然而，由于法院內(nèi)外環(huán)境的復雜性，在實踐中，干預、干擾審判活動的現(xiàn)象始終難以根絕，在特定時期和特定地區(qū)還比較嚴重。就地方法院而言，既有同級黨政部門及利益相關方的“說情”“打招呼”，也有上級黨政部門及司法機關的不當施加壓力；既有外部干擾，也有內(nèi)部干擾，而外部干擾往往通過內(nèi)部干擾發(fā)揮作用。為進一步消除不當干預司法審判的體制機制性因素，本輪司法改革將超越地方主義和司法去行政化作為保障審判獨立的兩大改革目標，綜合施策，著力清除滋生干擾司法審判的權(quán)力土壤。?參見張建偉：《超越地方主義和去行政化：司法體制改革的兩大目標和實現(xiàn)途徑》，載《法學雜志》2014年第3期。在工作紀律上，中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，對領導干部違規(guī)插手干預具體案件審理活動的情形、司法機關的工作應對以及相關紀律處分均作出詳細規(guī)定，明確提出“任何領導干部都不得要求司法機關違反法定職責或法定程序處理案件，都不得要求司法機關做有礙司法公正的事情”的紀律紅線。在工作機制上，中央將落實司法責任制作為本輪司法改革必須牢牢牽住的“牛鼻子”，大力推進審判方式改革，精簡行政審批環(huán)節(jié)，改進定案機制，努力實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責”，截斷行政力量干預司法審判的內(nèi)部渠道。在制度保障上，通過推進省級以下法院“人、財、物”統(tǒng)一管理改革，有效改變了長期以來地方各級法院在人員編制、經(jīng)費來源上高度依賴同級政府保障的格局。大力推進法官員額制改革，建立與行政職級脫鉤的法官單獨職務序列，法官職業(yè)發(fā)展有了更加可靠的制度保障，法官身份的獨立性進一步凸顯。因此，隨著保障獨立審判的各項改革舉措的推進落實，無論是按行政區(qū)劃設立的地方各級法院還是跨行政區(qū)劃設置的法院，抵御各種干擾的能力都顯著增強。

很顯然，將去地方化作為跨行政區(qū)劃法院的基本功能，無法厘清其與各級地方法院或既有專門法院的關系，其間更蘊含著一個邏輯悖難。審判獨立是一個普遍性的原則，并不因行政區(qū)劃法院或跨行政區(qū)劃法院而異，如果過于強調(diào)跨行政區(qū)劃法院的去地方化功能，勢必影響人們對于按行政區(qū)劃設立的地方法院能否獨立行使審判權(quán)的認識，因為法院并不是存在于真空中，除了行政權(quán)力外，影響法院的地方性因素仍然很多，法院能否獨立行使審判權(quán)，關鍵還取決于法院自身能否真正落實憲法賦予的職權(quán)，自覺抵御各種干擾。并且，在現(xiàn)行政權(quán)組織架構(gòu)中，即便是跨行政區(qū)劃法院，其機構(gòu)運轉(zhuǎn)及審判活動仍然需要政府的組織協(xié)調(diào)及財政保障，如果按照脫離行政區(qū)劃便能去地方化的基本理路，跨行政區(qū)劃法院仍然面臨行政干預的風險。因此，探索設立跨行政區(qū)劃法院，應當跳出跨行政區(qū)劃即等于去地方化的單一思路，從司法發(fā)展與社會進步的層面重新審視跨行政區(qū)劃法院的功能定位。

四、余論：推動區(qū)域發(fā)展——一種可能的進路

設立跨行政區(qū)劃法院是一項嶄新的改革目標，圍繞這一目標的改革試點工作尚在進行之中，對跨行政區(qū)劃法院的形態(tài)、內(nèi)涵、機制及功能等方面的認識還需要結(jié)合試點進展作進一步的探析。在此過程中，需要注意的是，司法制度的改革絕不是單純出于自身發(fā)展的需要，其更深層次的動因乃是社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性。正如馬克思的經(jīng)典判斷，“社會不是以法律為基礎的，那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎”。?參見《馬克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292頁。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃制度也面臨著深刻的變革過程，關注和研究這一社會變革趨勢，對于我們認識跨行政區(qū)劃的法院性質(zhì)和功能，無疑具有重要的啟迪意義。

我國是一個單一制的多民族國家，通過行政區(qū)劃設置實現(xiàn)國家治理具有悠久的歷史傳統(tǒng)。改革開放初期，中央在政策上賦予地方政府一定的發(fā)展自主權(quán)，并在政府考核上引入競爭機制，這對于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定作用。但是，自20世紀90年代始，隨著市場經(jīng)濟的逐步成熟，以資源要素共享為取向的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式逐漸取代以地方分權(quán)為特征的市場化改革，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點。我國的長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)作為最早實現(xiàn)跨行政區(qū)劃發(fā)展的地區(qū)，已經(jīng)展現(xiàn)出顯著的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢。進入21世紀以來，面臨著周邊地緣政治經(jīng)濟格局變化以及社會深刻轉(zhuǎn)型帶來的新挑戰(zhàn)，中央在總結(jié)前期區(qū)域共享發(fā)展成功經(jīng)驗的基礎上，進一步深化區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵，從單一經(jīng)濟要素共享拓展為經(jīng)濟、政治、文化生態(tài)等諸要素協(xié)同發(fā)展。繼中央將京津冀協(xié)同發(fā)展“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶建設確定為國家核心戰(zhàn)略之后，建設珠江—西江經(jīng)濟帶等一批跨區(qū)劃發(fā)展戰(zhàn)略獲得國家批復，表明國家實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展“經(jīng)濟—政治—文化—社會—生態(tài)文明”五位一體的整體戰(zhàn)略布局基本形成。?參見文玉釗、車冰清：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下江蘇省區(qū)域發(fā)展問題與對策研究》，載《江蘇師范大學學報》（哲學社會科學版）2017年第4期。在這樣一種戰(zhàn)略布局下，傳統(tǒng)行政區(qū)劃作為相對獨立的經(jīng)濟政治和社會發(fā)展空間單元的意義大大減弱，整合自身資源優(yōu)勢與地域特點，自覺融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局之中，進而獲得發(fā)展的主動權(quán)，成為地方政府的首要考量。因此，在經(jīng)濟與社會發(fā)展要素日趨多元，地域間交流合作日趨緊密的現(xiàn)實條件下，不能再將行政區(qū)劃簡單視為分離的單元，而應將其作為區(qū)域發(fā)展之網(wǎng)上的相互關聯(lián)的紐結(jié)。

探索設立跨行政區(qū)劃法院改革，顯然不能回避我國行政區(qū)劃制度面臨的深刻變革。各級法院作為國家司法機關，既擔負維護國家法制統(tǒng)一的職能，也要發(fā)揮保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。在打破區(qū)劃壁壘、促進地區(qū)間生產(chǎn)要素整合、保護生態(tài)資源環(huán)境等方面，法院發(fā)揮了無可替代的重要作用。實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展需要不同區(qū)劃單元之間實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)各種資源要素的整合，而離開了穩(wěn)固有效的司法保障，這樣一種資源整合是不牢靠的，也是難以延續(xù)的。面對跨行政區(qū)劃的區(qū)域發(fā)展這一內(nèi)在要求，設立跨行政區(qū)劃法院顯然是一種合乎理性的選擇。當然，在注意到區(qū)域發(fā)展對新型司法組織的迫切需要的同時，我們也需要關注司法資源的有效利用問題。當前，我國司法機關在整體面臨“案多人少”矛盾的同時，也存在司法資源配置不均衡的問題。尤其是各級法院在推進內(nèi)設機構(gòu)和人員分類管理改革，優(yōu)化司法資源利用的同時，要注意防止打著專業(yè)審判、領域保護等名義，不斷增設法院機構(gòu)的傾向；要通過跨行政區(qū)劃法院的改革探索，在保證審判力量進一步加強的基礎上，合理減少法院數(shù)量，降低司法的管理成本，實現(xiàn)司法資源的跨區(qū)劃整合利用。

基于上述思路，筆者認為，探索設立跨行政區(qū)劃法院的一種可能的進路是，借鑒和推廣鐵路法院集中管轄跨行政區(qū)劃案件的試點經(jīng)驗，推動普通地方法院開展跨行政區(qū)劃管轄實踐探索，與此同時，探索將目前專門法院管轄的特殊案件逐步交地方法院管轄。待時機成熟時，通過立法修改，根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要和司法資源有效利用原則，將目前按區(qū)劃設立的地方法院體系以及專門法院體系進行整合，建立按區(qū)劃管轄與跨區(qū)劃管轄相結(jié)合的案件管轄體制，進而構(gòu)建與行政區(qū)劃既相對應又適當分離的新型法院組織體系。