環(huán)境沖突的生成及治理：基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配視角

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

一、沖突生成：封閉的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配格局

就目前來說，我國環(huán)境沖突中的風(fēng)險(xiǎn)分配表現(xiàn)為一種典型的三方主體利益格局，政府、企業(yè)和社會公眾這三大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是主體分別扮演著不同角色：政府是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理者、調(diào)配者，也是環(huán)境政策封信的制造者、環(huán)境治理背后的政治利益的受益者；企業(yè)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造者和轉(zhuǎn)嫁者，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)背后的經(jīng)濟(jì)利益的最主要受益者；社會公眾是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要承受者、合法權(quán)益的被侵害者，承受著生命健康和安全風(fēng)險(xiǎn)。在這三方主體構(gòu)成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配模式中，現(xiàn)實(shí)的環(huán)境沖突主體的風(fēng)險(xiǎn)角色已經(jīng)被固定了下來，不同主體因其分化的價(jià)值追求而使得相互間的風(fēng)險(xiǎn)角色難以實(shí)現(xiàn)合理轉(zhuǎn)化，嚴(yán)重缺乏互動性。這種風(fēng)險(xiǎn)角色的固定性支撐起風(fēng)險(xiǎn)利益分配框架的穩(wěn)定性，卻形成了“風(fēng)險(xiǎn)收益由政府和企業(yè)享有，風(fēng)險(xiǎn)成本和損失由社會公眾承受”的不合理的固定風(fēng)險(xiǎn)分配格局。

這種不合理的固定的風(fēng)險(xiǎn)分配格局的形成除了因分化的價(jià)值追求而固化的風(fēng)險(xiǎn)角色定位原因之外，主要存在著以下三個(gè)方面的深層次的因素：

(一)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的社會治理觀念下地方政府實(shí)際價(jià)值追求與風(fēng)險(xiǎn)治理要求的矛盾

政府兼具環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理者、調(diào)配者、制造者，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的受益者的多重角色。政府首先是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理者和調(diào)配者，其次是環(huán)境政策風(fēng)險(xiǎn)的制造者，但即使是因決策本身制造出來的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)在決策落定之前被完整地考慮并能進(jìn)行有效化解，所以說風(fēng)險(xiǎn)制造者這一角色應(yīng)當(dāng)是第二位的，甚或是不應(yīng)存在的。最后才應(yīng)是追求環(huán)境政策背后的政治利益。然而不幸的是，政府，尤其是地方政府在具體環(huán)境沖突治理實(shí)踐中往往是將這一角色價(jià)值追求上的先后關(guān)系進(jìn)行了顛倒：我國地方政府治理的首要目標(biāo)便是追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的治理能力和官員績效與財(cái)政收入、企業(yè)產(chǎn)值規(guī)模等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤。地方政府在進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)表現(xiàn)出的是從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員績效考核的利益需求考慮出發(fā)，首先主動追求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)背后的風(fēng)險(xiǎn)收益，在風(fēng)險(xiǎn)暴露甚至激發(fā)了社會矛盾沖突之后再被動地進(jìn)行不良的風(fēng)險(xiǎn)分配格局的調(diào)試。這種情況下即便最后風(fēng)險(xiǎn)得到了良好的再分配并最終平息了矛盾沖突，也產(chǎn)生了過多的社會成本并透支了其他風(fēng)險(xiǎn)主體對政府分配權(quán)威的信任，政府最終得不償失。

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的外部性、開放性與風(fēng)險(xiǎn)利益分配框架的封閉性、排他性的矛盾

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有廣泛的外部性，風(fēng)險(xiǎn)社會中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)通過全球化市場的生產(chǎn)、流通、交換和消費(fèi)被不斷地制造、轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)分配和傳遞過程中難以被界定，因此這種外部性得以持續(xù)擴(kuò)散并逐漸將更多的社會成員納入其影響之下，進(jìn)而決定了合理的風(fēng)險(xiǎn)利益分配框架必須具備開放性、包容性的結(jié)構(gòu)要素，能有效綜合多元環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益主體的意見和需求，并能對因成本分擔(dān)、利益分享、損失補(bǔ)償而引起的各類利益沖突進(jìn)行有效化解。而從目前來看，我國在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理方面形成的卻是一種封閉的、排他的利益分配框架：作為環(huán)境政策資源掌控者的政府和作為市場經(jīng)濟(jì)資源掌控者的社會企業(yè)因內(nèi)在的利益一致性而形成了二元化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與利益分配結(jié)構(gòu)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)如何分配、利益如何劃分、成本如何分?jǐn)傄约昂罄m(xù)的風(fēng)險(xiǎn)損失如何補(bǔ)償?shù)葐栴}都在這一二元聯(lián)合的框架下被決定，而公眾則被排斥在這一二元系統(tǒng)之外，只能被動地接受分配結(jié)果。

(三)最底層的社會民眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的被轉(zhuǎn)嫁者和風(fēng)險(xiǎn)危害最終的承受者，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配過程中迫切的參與意愿與公民參與實(shí)際不足的環(huán)境決策體制的矛盾

現(xiàn)行環(huán)境政策制定過程中存在的集權(quán)式的環(huán)境決策模式相對構(gòu)成了一個(gè)封閉的系統(tǒng)，政治參與渠道少、路徑相對狹窄、運(yùn)行不暢通，制度化渠道無法滿足環(huán)境利益相關(guān)者的愿望，無法為環(huán)境利益因不合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)而受到損害的群體提供有效的利益表達(dá)渠道。在現(xiàn)有的參與機(jī)制中，強(qiáng)勢的環(huán)境參與群體往往能夠通過影響環(huán)境政策的制定而爭取更多的環(huán)境利益、擺脫更多的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，弱勢的環(huán)境參與群體則大多數(shù)處于社會的較低層或最低層，他們常常也是經(jīng)濟(jì)和社會地位上的弱勢群體，政治參與意識不高，參與能力不強(qiáng)，無力承擔(dān)過高的參與成本。這導(dǎo)致最需要進(jìn)行環(huán)境政策參與的群體在政治實(shí)踐中表現(xiàn)出嚴(yán)重的參與冷漠，進(jìn)一步惡化了他們的環(huán)境地位，加重了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承受群體的社會不公感和被剝奪的心理體驗(yàn)。

二、沖突化解：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配格局重構(gòu)

如何有效化解環(huán)境沖突，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)公平合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配，包括風(fēng)險(xiǎn)本身的分配和風(fēng)險(xiǎn)利益的分配，其核心便在于對封閉的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配框架的突破和重構(gòu)。結(jié)合前文的論述，主要可采取以下措施：

第一，轉(zhuǎn)變地方政府環(huán)境沖突治理觀念，重視環(huán)境沖突過程中體現(xiàn)出來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配的不合理性。我們的地方政府在解決環(huán)境沖突事件時(shí)，往往是以一種環(huán)境的經(jīng)濟(jì)利益分配者視角來審視沖突過程、思考沖突原因，認(rèn)為環(huán)境沖突不過是相關(guān)方經(jīng)濟(jì)利益的沖突，因此對于這種沖突的治理也僅僅停留在對環(huán)境沖突雙方所涉經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)和和再分配，認(rèn)為“環(huán)境沖突都可以用錢擺平”，造成了環(huán)境沖突治理手段和工作方式的單一化。地方政府在環(huán)境沖突治理過程中應(yīng)當(dāng)將“經(jīng)濟(jì)本位”的理念和治理方式轉(zhuǎn)變到“風(fēng)險(xiǎn)本位”上來，從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配的層面檢視環(huán)境沖突，對傳統(tǒng)的不合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配方式和格局進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)各類環(huán)境主體所得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)收益與所擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成本的多方平衡。

第二，改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心的地方政府績效考核體系，提升環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和社會穩(wěn)定指標(biāo)在考核體系中的比重，切實(shí)扭轉(zhuǎn)地方政府“一切讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的落后思想，消除政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程中與社會企業(yè)形成“利益一致性”的內(nèi)在動機(jī)。我國長期以來注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政府內(nèi)部形成了“唯GDP論英雄”的錯誤思想觀念，政府績效考核指標(biāo)過度突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而弱化了政府在改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、化解環(huán)境沖突方面做出努力的動機(jī)。在很多有社會企業(yè)參與的重大環(huán)境事務(wù)中，地方環(huán)境決策者難免會考慮到自身政績績效而配合社會企業(yè)進(jìn)行決策，在潛在進(jìn)行的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配決策中難以避免地弱化其風(fēng)險(xiǎn)成本而強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)收益，從而人為地制造出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配的矛盾和失衡。因此，要打破這種內(nèi)在的因“利益一致性”而產(chǎn)生不合理的風(fēng)險(xiǎn)利益分配格局，在政府內(nèi)部就要求對這種利益一致的激發(fā)機(jī)制進(jìn)行消除，最主要的就是改變政府績效考核以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主、環(huán)境指標(biāo)和穩(wěn)定指標(biāo)相對弱化的現(xiàn)狀。

第三，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的評估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)決策評估要前置，風(fēng)險(xiǎn)決策監(jiān)督和問責(zé)要貫穿全過程，核心是提高風(fēng)險(xiǎn)性環(huán)境決策的民主性、科學(xué)性，重點(diǎn)防范環(huán)境決策中政府與企業(yè)利益勾連形成的權(quán)力尋租。要建立風(fēng)險(xiǎn)性環(huán)境決策事務(wù)的范圍，明確哪些環(huán)境決策屬于涉及重大的風(fēng)險(xiǎn)分配的決策，明確決策風(fēng)險(xiǎn)和決策對象對社會公眾生命健康安全產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)威脅。對于風(fēng)險(xiǎn)性環(huán)境決策，要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評估程序和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序，要在決策落地之前科學(xué)論證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成本收益在多方主體間是否能達(dá)到基本公平。同時(shí)，對環(huán)境決策中的權(quán)力尋租的防范同樣重要，有力的監(jiān)督和懲戒能有效打破環(huán)境決策者與企業(yè)等社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造者的利益聯(lián)結(jié)，從而有助于促進(jìn)政府作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配決策者的分配公平。

第四，發(fā)展以社會第三方評估機(jī)構(gòu)為評估主體的環(huán)境影響評估制度。在涉及高風(fēng)險(xiǎn)的政府重大事務(wù)決策環(huán)境影響評估中，重點(diǎn)突出對社區(qū)居民、弱勢群體和邊緣群體的生命健康財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)影響的評估，并在環(huán)評指標(biāo)框架中增加對多方關(guān)聯(lián)主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果衡量指標(biāo)所占比重。在環(huán)評過程中注重對公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息正確完整傳遞，通過輿論話語媒介傳播的公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和接受水平，從而合理調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)水平評估。在有較大社會影響的環(huán)境事務(wù)決策過程中，探索社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估與環(huán)境影響評估相結(jié)合的綜合化評估方法，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來，充分引起環(huán)境決策者的重視。

第五，創(chuàng)新傳統(tǒng)的公眾參與方式和制度設(shè)計(jì)。改變原有的形式化的民意調(diào)查、民眾代表座談、聽證等形式，建設(shè)常態(tài)化、會議化、組織化的多方風(fēng)險(xiǎn)主體共識達(dá)成機(jī)制。封閉或半封閉的利益分配框架往往是因?yàn)檎鳛槔鏈贤蛄汉投喾揭庖姷膫鬟_(dá)者、其他各主體間缺乏直接對話機(jī)制而形成的，政策決策者往往出于對自己利益維護(hù)和政策成本考慮而過于重視多方相關(guān)主體中的強(qiáng)勢主體的利益和意見，選擇性地忽略或隱瞞弱勢主體的意見和需求。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益分配中的企業(yè)主體與處于弱勢的民眾主體不能僅僅通過政府這一樞紐來進(jìn)行利益溝通，在民眾與作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造主體的企業(yè)間，尤為需要直接對等的對話機(jī)制，因此建設(shè)一個(gè)多方參與的常態(tài)化的意見磋商平臺很重要，這一平臺可以是正式化的會議，也可以是其他組織機(jī)構(gòu)，其所達(dá)成的一致意見必須被賦予一定的法律約束力。