水利工程咨詢企業(yè)在PPP模式下參與項(xiàng)目建設(shè)的思考

吳雪雄

（浙江廣川工程咨詢有限公司， 浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

傳統(tǒng)水利市場的工程建設(shè)項(xiàng)目管理通常由政府主導(dǎo)，其中，最常見的模式是在項(xiàng)目所在地成立建設(shè)單位，并由其履行項(xiàng)目法人和業(yè)主的職責(zé)，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、投融資及政策處理工作；必要時，在現(xiàn)場組建工程建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)（非社會法人）或委托項(xiàng)目管理單位（社會法人企業(yè)），負(fù)責(zé)實(shí)施階段的工程建設(shè)項(xiàng)目管理工作，主要任務(wù)是工程設(shè)計(jì)與施工發(fā)包、施工管理、驗(yàn)收移交等工作。此模式的缺點(diǎn)：一方面，建設(shè)單位市場化不夠，不能完全履行項(xiàng)目法人職責(zé)，需要授權(quán)項(xiàng)目管理單位（社會法人）作為代建單位來運(yùn)作；另一方面，項(xiàng)目資金有缺口時，引進(jìn)私有資本較困難，需要以政府信譽(yù)或項(xiàng)目本身作擔(dān)保，尋求銀行融資。

隨著國家投資融資領(lǐng)域改革的不斷深入，私有資本在水利工程建設(shè)市場的比重不斷加大，進(jìn)入了私有資本與國有資本共同運(yùn)作的PPP時代；PPP模式下建立怎樣的建設(shè)管理模式，以便更好地與現(xiàn)有的體制機(jī)制接軌，成為當(dāng)前建設(shè)管理領(lǐng)域的新課題。很多地方政府沒有經(jīng)驗(yàn)，存在工程建設(shè)項(xiàng)目容易被私有資本操控的風(fēng)險，即項(xiàng)目在不規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)程序下，以EPC（設(shè)計(jì)施工總承包）模式發(fā)包給擁有私有資本的企業(yè)；或者干脆捆綁銷售，即“私有資本”的投資以“做EPC”為前提，操控建設(shè)單位。這種建管模式，由于投資方?jīng)]有相應(yīng)資質(zhì)，或者市場競爭不充分，工程造價容易被“放大”，值得思考和探討。

2 PPP模式的開啟，標(biāo)志著項(xiàng)目法人與業(yè)主同體的時代結(jié)束

PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)管理基本模式見圖1。

圖1 P P P項(xiàng)目的工程建設(shè)管理基本模式圖

資本的本性是獲取利潤，私有資本更是如此。但是政府一般擁有水利工程建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，是項(xiàng)目的業(yè)主，也就是即使政府不出資，也應(yīng)該對水利項(xiàng)目擁有一定的發(fā)言權(quán)。因此在組建項(xiàng)目法人時，政府可以參照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，成為項(xiàng)目法人的股東，即擁有一定的股份，并在項(xiàng)目的決策過程中參與董事會工作，擁有一定的投票權(quán)和決策權(quán)，以維護(hù)公共利益，確保項(xiàng)目在實(shí)施過程中符合水利工程的建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主與項(xiàng)目法人的有序分離。

項(xiàng)目法人的首要任務(wù)是控制投資風(fēng)險，控制建設(shè)資金安全也是工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期政府的重要任務(wù)。因此為了監(jiān)管好項(xiàng)目法人的風(fēng)險管控，項(xiàng)目法人的注冊地一定要選在項(xiàng)目所在地，以確保項(xiàng)目建設(shè)資金的安全，通過當(dāng)?shù)劂y行可以實(shí)時監(jiān)控資金的流動。只要項(xiàng)目法人是當(dāng)?shù)厮鶎倨髽I(yè)，政府就可以利用市場的監(jiān)管權(quán)對項(xiàng)目的公益性實(shí)施監(jiān)管；而政府不善于選擇董事長、總經(jīng)理，為吸引資金可以根據(jù)《中華人民共和國公司法》作適當(dāng)讓步。

政府作為項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)當(dāng)與其他股東簽訂投資協(xié)議，以便更好地約束即將成立的項(xiàng)目法人行為。投資協(xié)議能夠保護(hù)投資各方的權(quán)利與義務(wù)，保障各方的投資利益，尤其是許多水利工程屬公益性項(xiàng)目，一定帶有很多強(qiáng)制性的限制條件，如對項(xiàng)目功能、規(guī)模的強(qiáng)制性要求，對建設(shè)期建設(shè)機(jī)制的限制條件，建成后的股權(quán)交易條件等；又如為了保證工程造價不被“放大”，可以把項(xiàng)目“前期設(shè)計(jì)工作必須進(jìn)行市場公開招標(biāo)”的內(nèi)容，作為招商引資的強(qiáng)制性條件寫入投資協(xié)議。為避免風(fēng)險發(fā)生，這些條件均應(yīng)事前在投資協(xié)議中加以說明，以方便私有資本提前評估。

政府會認(rèn)為，為了吸引投資，只要政府支出被管控，項(xiàng)目如期建成產(chǎn)生效益，把工程造價做大，是“左手到右手”的關(guān)系，社會資本投資利潤在可接受范圍內(nèi)即可。其實(shí)這種把工程造價做大是隱性洗錢的行為，也是一種泡沫經(jīng)濟(jì)，對國民經(jīng)濟(jì)造成資源錯配、社會不公、腐敗等傷害，對政府、項(xiàng)目來說其害處不容小覷。

3 為確保公益性PPP項(xiàng)目風(fēng)險可控，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目管理單位將逐漸分立，項(xiàng)目管理單位社會化制度將被接受

成立項(xiàng)目建設(shè)單位是為了管控投資風(fēng)險。通常由資金實(shí)力雄厚的投資公司或者施工企業(yè)出資組建，并成為在當(dāng)?shù)毓ど滩块T注冊登記的有限責(zé)任公司。但項(xiàng)目管理單位的選擇，則屬于建設(shè)風(fēng)險管控，通常是由技術(shù)力量雄厚的社會專業(yè)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，雖然不一定在當(dāng)?shù)刈?，但一定在建設(shè)項(xiàng)目所在地建有一支講技術(shù)、懂管理、控質(zhì)量、管合同的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。在現(xiàn)代管理中，項(xiàng)目管理單位一般通過招標(biāo)投標(biāo)方式委托社會法人來實(shí)現(xiàn)，也有私有企業(yè)通過獵頭公司在社會招聘技術(shù)人才組建的非社會法人機(jī)構(gòu)。

為了管控風(fēng)險，政府把部分PPP項(xiàng)目直接委托給社會中介機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單位，分別監(jiān)督項(xiàng)目管理單位和施工單位，把建管體系搞得非常復(fù)雜，這種管理模式，監(jiān)理單位的行為雖然能得到法律保護(hù)，但中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督項(xiàng)目管理單位的行為，沒有法律法規(guī)保護(hù)，往往無法開展工作。即便是監(jiān)理工作，由于委托方不是項(xiàng)目法人單位，不符合法律規(guī)定，因此，有些做法也不受體制保護(hù)。因此，這樣的建管模式，整個團(tuán)隊(duì)效率較低，不宜推廣。

最佳的做法是：在投資協(xié)議中，明確由項(xiàng)目法人委托獨(dú)立的第三方作為項(xiàng)目管理單位，一方面項(xiàng)目管理單位對項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，另一方面利用政府對市場的監(jiān)督管理機(jī)制，使項(xiàng)目管理單位成為在施工單位和項(xiàng)目法人單位之間的一道防火墻。另外法律要求項(xiàng)目法人委托建設(shè)監(jiān)理單位，對施工單位實(shí)施監(jiān)理；但法律同時也規(guī)定，監(jiān)理單位有對政府負(fù)責(zé)的職任；也就是說，建設(shè)監(jiān)理單位和項(xiàng)目管理單位的選擇，可以聯(lián)合招標(biāo)，一家承擔(dān)；這樣做一方面符合法律規(guī)定，可以減少投資，另一方面可以提高效率，管控政府風(fēng)險。

4 PMC（項(xiàng)目管理總承包）與EPC（設(shè)計(jì)施工總承包）等現(xiàn)代建設(shè)管理模式，將代替監(jiān)理單位與施工單位相互制約的模式

PMC加EPC是發(fā)達(dá)國家較為成功的建管模式。PMC分全過程和實(shí)施階段2類，全過程PMC通常包含項(xiàng)目法人前期的管理工作，如可行性研究、初步設(shè)計(jì)等。當(dāng)然PMC只是建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式的一種，項(xiàng)目管理模式還有項(xiàng)目管理咨詢、項(xiàng)目管理服務(wù)等。EPC中的E通常是指施工圖設(shè)計(jì)，由于專業(yè)的施工隊(duì)伍，對施工圖的理解通常強(qiáng)于設(shè)計(jì)單位，為了降低施工風(fēng)險，將兩者捆綁在一起是發(fā)達(dá)國家目前較為流行的做法 。

為了引進(jìn)國外先進(jìn)的現(xiàn)代管理理念，在PPP模式下，直接用項(xiàng)目實(shí)施階段的PMC承接單位代替項(xiàng)目管理單位，可能會成為一種趨勢；而為了吸引私有資金，EPC的承接單位仍會流行由私有大股東承擔(dān)；有的地方政府為了確保這一模式的實(shí)施，將PPP招商和EPC招標(biāo)進(jìn)行捆綁。

不管哪種建管模式，公益型項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)工作（如規(guī)劃、可行性研究、初步設(shè)計(jì)），由于涉及資金的規(guī)模和造價控制，一般均需要通過市場公開招標(biāo)加以規(guī)范，比如公益性的奧運(yùn)場館設(shè)計(jì)一般均采用公開招標(biāo)模式。

5 結(jié) 語

現(xiàn)有的市場處于起步階段，各類模式五花八門，是百花齊放、百家爭鳴的時期。對市場發(fā)展總趨勢的預(yù)測，上述理論具有一定的指導(dǎo)意義。假如這一預(yù)測成立，水利工程咨詢企業(yè)可以在PPP模式下為政府做好如下工作：

一是為政府做好公益性PPP項(xiàng)目的策劃與咨詢工作，包括項(xiàng)目實(shí)施過程中的投資協(xié)議管理。比如說服政府為降低水利工程的投資風(fēng)險，合理控制工程造價，水利工程項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)工作須由項(xiàng)目法人通過建設(shè)市場公開招標(biāo)；為降低建設(shè)風(fēng)險，宜推廣PMC + EPC模式。

二是做好傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，為政府創(chuàng)造更多、更好的水利工程項(xiàng)目，同時，為建設(shè)單位（業(yè)主或項(xiàng)目法人）做好前期的可行性研究和初步設(shè)計(jì)工作。

三是做好項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)策劃工作，爭取全過程的PMC業(yè)務(wù)；繼續(xù)做好監(jiān)理和項(xiàng)目管理打包業(yè)務(wù)，接軌PMC。

四是聯(lián)合施工單位參與EPC模式，做好項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)工作；或者直接承接EPC模式項(xiàng)目，再利用社會力量完成施工部分工作。