水利領(lǐng)域PPP模式分類方法及應(yīng)用研究

林文斌，陳 寧，丁青云

（浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

PPP（Public - Private Partnership），即公私合作伙伴關(guān)系，不同的機構(gòu)和學(xué)者對于PPP的定義不同[1-4]。從我國實踐看，PPP可以理解為為了完成某個公共事業(yè)項目的投資、建設(shè)和運營，政府同與社會資本之間形成的相互合作關(guān)系，社會資本包括國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)等各種類型。目前，國外對PPP的研究主要分為2類，第一類通常從國別經(jīng)驗出發(fā)，介紹PPP模式的定義、內(nèi)涵、潛在優(yōu)勢與存在問題；第二類則從具體項目實施角度，分析PPP模式對項目實施成敗的影響機制。國內(nèi)相關(guān)研究興起于2000年前后，學(xué)者們研究PPP模式的定義及分類等[5-7]，一些學(xué)者對PPP模式在水利領(lǐng)域的應(yīng)用也做了研究，提出水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的建議，針對具體案例研究PPP模式在水利工程應(yīng)用中的經(jīng)驗等[8-13]。

PPP模式可以表現(xiàn)為不同的運作方式，前人研究中也對各種運作方式進行分類。但是，這些分類方式不一定適用于水利領(lǐng)域，而且，以往研究中并沒有針對水利領(lǐng)域進行PPP模式運作方式的分類?？紤]到這些分類方法適用的局限性，需要根據(jù)水利工程的特點，提出適用于水利領(lǐng)域的PPP模式的運作方式分類，分析不同類型水利工程適用的PPP模式。

2 適合水利領(lǐng)域的PPP分類

世界各國和國際組織對于PPP的分類多種多樣[14]：世界銀行綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險和合同期限等，將PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO、剝離6種模式；歐盟委員會將PPP分為傳統(tǒng)承包、一體化開發(fā)經(jīng)營、合伙開發(fā)3大類；加拿大按照轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險大小，將PPP分為12種模式。在我國，財政部PPP中心根據(jù)項目合作內(nèi)容、合作期限等具體情況，將PPP分為BOT、TOT、ROT、PFI、作業(yè)外包、委托運營6大類；國信研究院提出PPP的三級結(jié)構(gòu)，將PPP分為外包、特許經(jīng)營、私有化3大類[15]。

參考國外的分類方式，結(jié)合國內(nèi)情況，去除不適合水利工程的PPP模式（BT、PFI等），考慮到水利工程與所有權(quán)及風(fēng)險轉(zhuǎn)移聯(lián)系密切，并以求分類層次清晰，本文根據(jù)水利工程所有權(quán)和轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險大小將PPP分為簡化三級結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 P P P簡化三級結(jié)構(gòu)圖

簡化三級結(jié)構(gòu)的第一級根據(jù)是否存在資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移分為社會資本擁有所有權(quán)類和政府完全擁有所有權(quán)類，其中社會資本擁有所有權(quán)類分為部分擁有和完全擁有；第二級根據(jù)轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險大小將政府完全擁有所有權(quán)類分為外包類（轉(zhuǎn)移風(fēng)險?。┖吞卦S經(jīng)營類（轉(zhuǎn)移風(fēng)險大）；第三級將特許經(jīng)營類細分為BOT、TOT和ROT。鑒于我國公有制為主體的基本國情以及水利工程的公益性特點，所有PPP類別中，社會資本完全擁有所有權(quán)和整體外包的模式主要適用于小型農(nóng)村水利建設(shè)。

2.1 社會資本擁有所有權(quán)類

這類PPP項目需要社會資本承擔(dān)項目的全部投資，分為完全擁有和部分擁有。社會資本擁有所有權(quán)類主要包含BOOT和BOO模式。

BOOT（建設(shè) — 擁有 — 運營 — 移交）屬于社會資本部分擁有所有權(quán)模式，指項目公司對所建項目設(shè)施擁有所有權(quán)并負責(zé)經(jīng)營，經(jīng)過一定期限后，再將該項目移交給政府。項目公司既有運營權(quán)又有所有權(quán)，政府允許項目公司為了融資目的，在一定條件下（一定范圍和一定時期內(nèi)等）將項目資產(chǎn)抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而使項目所提供的公共產(chǎn)品價格降低。

BOO（建設(shè) — 擁有 — 運營）屬于社會資本完全擁有模式，指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，在合同中注明保證公益性的約束條款并擁有項目所有權(quán)的項目運作方式。項目公司不必將項目移交給政府（或可不限時延期移交），目的是鼓勵項目公司從項目全壽命周期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營設(shè)施，以提高產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高。

BOOT模式與BOO相比，社會資本需要在運營期結(jié)束后將項目移交給政府，相對而言，社會資本參與程度更高。如果風(fēng)險控制相對容易，而且特許經(jīng)營期較長，采用BOO模式更有利于促成合作；而風(fēng)險相對不確定，需要政府履行相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任，則采用BOOT模式更為合適。

通常，社會資本擁有所有權(quán)類PPP項目在政府的監(jiān)管下，項目公司通過向用戶收費，收回投資實現(xiàn)利潤，并且不具備有限追索的特性，因此社會資本在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。大中型水利工程不適用，小型公益性及準(zhǔn)公益性水利設(shè)施可以考慮。

2.2 外包類

外包類PPP項目一般是由政府投資，社會資本方承包整個項目中的1項或幾項，并通過政府付費實現(xiàn)收益，社會資本方承受的風(fēng)險相對較小。外包分為整體式外包和模塊式外包，這是2個相對的概念，并沒有本質(zhì)差別。其基本理念是政府以簽訂外包合同的方式，將某些作業(yè)性、輔助性、專業(yè)性強的工作委托給外部企業(yè)或個人，以期達到集中資源和注意力于自身核心事務(wù)的目的。但是應(yīng)注意，外包的工作必須便于成果檢查。公開競爭的方式利于政府方獲得更優(yōu)的合同條件。常見的O&M、MC都屬于這一類。

O&M（委托運營）是指政府部門將存量公共資產(chǎn)的運營維護工作交給社會資本，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，支付委托運營費，目的在于引入運營管理團體，以解決新建設(shè)施缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗的人員問題。

MC（管理合同）模式，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。O&M不負責(zé)用戶服務(wù)，與之相似的MC模式授權(quán)包括公共資產(chǎn)的運營、維護和用戶服務(wù)。

2.3 特許經(jīng)營類

需要社會資本參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與政府分擔(dān)項目風(fēng)險，共享項目收益。特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸政府，因此一般存在使用權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求社會資本將項目的使用權(quán)移交給政府。主要分為BOT、TOT、ROT三種模式（見表1）。

表1 特許經(jīng)營類P P P模式表

BOT適合新建水利項目，TOT適合已建成的水利工程出租，ROT適合已經(jīng)破損、需要一定資金進行改建的水利工程。TOT和ROT主要是為了給存量項目引入資金，如承接地方政府融資平臺項目，將政府性債務(wù)置換為非政府性債務(wù)，有利于化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險；BOT覆蓋項目的設(shè)計、建造、運營全生命周期，可以同時引入私人部門的資金與技術(shù)，是中國應(yīng)用最多的一種PPP模式。

根據(jù)項目的實際收益情況，政府可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這需要政府協(xié)調(diào)好社會資本方的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。

PPP的主要模式見表2。

表2 P P P主要模式表

3 不同類型水利工程適用的PPP模式

水利工程按其功能和作用分為經(jīng)營性、公益性、準(zhǔn)公益性。經(jīng)營性水利項目具有明確的收費基礎(chǔ)，經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本，如城市和工業(yè)區(qū)供水、水力發(fā)電等；公益性水利項目為社會大眾或社會中某些人口群體的利益而實施，一般難以確定產(chǎn)品或服務(wù)的合理價格水平，難以確定收費對象，征收成本也比較高，因此缺乏使用者付費基礎(chǔ)，主要依靠政府付費，如防洪、除澇、生態(tài)工程等；準(zhǔn)公益性水利項目有收費機制，具有潛在利潤，但由于其建設(shè)和運營直接關(guān)系公眾切身利益，因而其產(chǎn)出價格由代表公眾利益的政府確定，往往無法收回成本，或者由于其他復(fù)雜的原因造成市場運行的資金缺口，需要政府通過適當(dāng)政策和補貼予以維持，如灌溉工程等。

在經(jīng)營性、公益性、準(zhǔn)公益性這3類項目中，經(jīng)營性項目市場化程度較高，對社會資本的吸引力相對較強，公益性項目沒有明確的收益預(yù)期，對于社會資本的吸引力較弱，整體上看，經(jīng)營性項目最適合使用PPP模式的優(yōu)勢。下面具體闡述3類水利工程適用的PPP模式。

3.1 經(jīng)營性項目

經(jīng)營性水利項目自身收益較高而且能持續(xù)穩(wěn)定，對社會資本具有較強的吸引力。政府應(yīng)當(dāng)注意掌握主動性，在前期充分調(diào)研、評估的情況下，如果采用PPP模式能獲得質(zhì)量更優(yōu)的產(chǎn)品或服務(wù)，且有利于政府節(jié)省人力和精力以投入到更亟需的工作上，即綜合效益最優(yōu)，那么政府應(yīng)當(dāng)開放經(jīng)營性水利項目市場，在與社會資本的合作中減少行政干預(yù)，簡化審批手續(xù)。政府還應(yīng)加強對經(jīng)營過程的監(jiān)督管理，確保項目產(chǎn)品或服務(wù)價格合理，不得利用部分項目具有自然壟斷性的特征損害公眾利益。

經(jīng)營性水利項目具有明確的收費基礎(chǔ)，故適用于PPP模式中的特許經(jīng)營模式（BOT、TOT、ROT），社會資本可以通過特許經(jīng)營的方式收回成本及獲取收益，而且基本不需要政府給出重大優(yōu)惠。然而，對于部分經(jīng)營性水利項目，地方政府認為采用特許經(jīng)營模式容易造成暴利和壟斷，必須嚴(yán)格監(jiān)管，則可以選擇外包模式，如委托社會資本運營或管理（O&M、MC）。另外，經(jīng)營性水利項目應(yīng)禁止社會資本完全擁有所有權(quán)的PPP模式，部分擁有的BOOT模式也應(yīng)謹(jǐn)慎使用，以免造成政府監(jiān)管不力、行業(yè)壟斷、損害公眾利益的后果。

3.2 公益性項目

公益性水利項目一般社會效益明顯，直接經(jīng)濟效益低，其建設(shè)和運行費用主要靠財政支出承擔(dān)，通常不是社會資本參與的重點。政府理應(yīng)承擔(dān)起這份社會責(zé)任，不逃避不推諉，為這類項目安排合理、長期、穩(wěn)定的財政預(yù)算。公益性水利項目在市場環(huán)境下無競爭優(yōu)勢，政府與社會資本的合作主要目的絕不是將責(zé)任、財務(wù)壓力轉(zhuǎn)移出去，而是用有限的財政資金獲得更優(yōu)的公益產(chǎn)品或服務(wù)，謀求最大化的公眾利益。

公益性的水利項目很難操作特許經(jīng)營類的PPP模式，因為公益項目基本無經(jīng)濟收益，對社會資本難有吸引力。外包類PPP模式中可選委托運營（O&M）、管理合同（MC），如果條件成熟（社會資本方專業(yè)能力強、信譽好、財力雄厚，政府前期調(diào)研充分，雙方溝通良好），整體外包和BOOT模式更適用公益性項目。整體外包模式可以從設(shè)計階段甚至更早就有社會資本參與乃至包辦，同時社會資本還負責(zé)配套設(shè)施，這樣有利于公益項目在全生命周期和各個方面進行核算從而合理評價償債能力和財務(wù)生存能力，以實現(xiàn)微利。BOOT有利于項目公司獲得優(yōu)惠的貸款條件，從而降低公益項目的總體成本，或者以同樣成本得到更優(yōu)產(chǎn)品或服務(wù)。

3.3 準(zhǔn)公益性項目

準(zhǔn)公益性水利項目如果可以剝離經(jīng)營性部分和公益性部分，則分別針對2個部分選擇合適的PPP模式引入社會資本；如果無法剝離，那么原則上大多數(shù)PPP模式都是可選的，但是鑒于水利工程的特殊性，選用BOO模式會使社會資本方完全擁有所有權(quán)，應(yīng)謹(jǐn)慎。因此，準(zhǔn)公益性的水利項目進行PPP操作時，根據(jù)實際情況選擇合適的合作模式并不難，而社會資本的回收機制、政府的補貼形式、明確邊界條件、增加可調(diào)整的原則性條款才更重要。

準(zhǔn)公益性水利項目的社會資本回收機制主要包括3個方面：使用者付費、政府付費、可行性缺口補助。使用者付費和政府付費都基于合理的工程水價機制（或工程服務(wù)價格機制）和準(zhǔn)確的量化方法（如計量設(shè)施），還需創(chuàng)新征收方式（如手機付費、銀行代收、網(wǎng)絡(luò)平臺）。價格機制應(yīng)體現(xiàn)水資源的稀缺性和水利服務(wù)的價值，并且方便政府宏觀調(diào)控。使用者付費和政府付費的比例可根據(jù)實際情況確定，兩者之和至少覆蓋建設(shè)運營成本。為了確保社會資本的合理收益，政府一般采用可行性缺口補助方法，具體條款根據(jù)情況協(xié)商，可以是一定數(shù)額，也可以設(shè)定限值按比例補助。

4 典型案例分析

以江山市峽口水庫引水工程PPP項目作為典型案例進行具體分析。根據(jù)水利工程建設(shè)項目的功能和作用劃分，該工程承擔(dān)城市供水管網(wǎng)建設(shè)運營任務(wù)，屬于經(jīng)營性項目，這類項目是社會資本愿意投資的領(lǐng)域。該工程中，政府方為了保障民生，即使管網(wǎng)使用單位合理提高水價仍然不能完全支付使用費，但是社會資本方通過收取管網(wǎng)使用費及政府財政補貼的方式能夠獲取相應(yīng)的投資回報。

4.1 項目概況

峽口水庫引水工程未建之前，江山市城鄉(xiāng)居民飲用水主水源為碗窯水庫，備用水源為江山港地表水，但近年來碗窯水庫水質(zhì)有富營養(yǎng)化趨勢，備用水源水質(zhì)也難以符合飲用水要求。引水工程建設(shè)后，峽口水庫將作為主水源，碗窯水庫將成為備用水源，可以更大程度地保障城鄉(xiāng)供水安全。同時，碗窯水庫大壩將進行除險加固，江山市城鄉(xiāng)一體化供水主水源必須及時調(diào)整。江山市峽口水庫引水工程主要建設(shè)內(nèi)容為從峽口水庫引水隧洞鋪設(shè)引水管道經(jīng)第三自來水廠、蓮華山工業(yè)園區(qū)，至第二水廠，然后連接江山大橋與城區(qū)管網(wǎng)，總長38km。項目投資概算核定為23744萬元。

4.2 合作模式

為了減輕江山市人民政府財政壓力，在缺少資金的情況下推進工程建設(shè)，同時利于政府轉(zhuǎn)換職能、提高建設(shè)效率，峽口水庫引水工程作為PPP項目統(tǒng)一對外公開招標(biāo)。政府方為江山市城鄉(xiāng)住房和建設(shè)局、江山市水利局，社會資本方為浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、杭州市市政集團有限公司，江山錦水建設(shè)投資有限公司作為項目公司承擔(dān)項目法人職責(zé)。項目建設(shè)工期為2014年12月至2017年4月，2015年建設(shè)任務(wù)為管線鋪設(shè)5km，投資7000.00萬元，2016年基本完成管道鋪設(shè)，投資13000.00萬元。特許經(jīng)營期10a，期滿后，項目公司將設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無償交還政府，即合作模式為BOT。其運作的主要環(huán)節(jié)如下：

（1）招標(biāo)投標(biāo)。先確定招標(biāo)代理機構(gòu)，再對PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)進行邀請招標(biāo)，在響應(yīng)代表中確定一家，然后邀請專家細化競爭性磋商公告具體內(nèi)容，由采購人和評審專家組成磋商小組，嚴(yán)格按照競爭性磋商程序執(zhí)行，最后確定社會資本方，并對結(jié)果進行網(wǎng)上公布和質(zhì)疑回復(fù)。

（2）投資分配。根據(jù)江山市政府投資項目評審中心出具的預(yù)算初審意見書，項目總投資額為21095.56萬元（含專項資金及配套資金），其中前期費用2400.00萬元，所有投資由項目公司承擔(dān)。

（3）回報機制：政府付費。政府根據(jù)設(shè)施適用的績效考核情況，逐年向項目公司支付項目使用費和財政補貼。項目前期政府財政補貼每年500.00萬元，運營期采取每半年支付1次，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）文件中政府付費模式項目的計算方法：

第N年某半年項目使用費和財政補貼 = [全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n÷ 10年+運營成本×（1+合理利潤率）×績效考核評分/ 100]×1/2。

（4）融資方式。社會資本方自有資金7000.00萬元，其余向銀行貸款。

（5）風(fēng)險分配。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則，項目建設(shè)、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由項目公司承擔(dān)；項目設(shè)計、法律、政策等風(fēng)險由政府承擔(dān)；項目審批手續(xù)辦理、不可抗力等風(fēng)險由政府和項目公司合理共擔(dān)。

（6）財務(wù)分析。根據(jù)PPP項目合同，確定合理利潤率 = 金融機構(gòu)5年以上貸款基準(zhǔn)利率×（1+ 8%）。

4.3 問題和啟示

江山市峽口水庫引水工程主要建設(shè)內(nèi)容為修建引水管道，按照管網(wǎng)使用維護績效考核情況支付財政補貼的方式獲取回報。在項目實施過程中，根據(jù)實際情況，需要進行管線調(diào)整，此項變更將增加項目投資。設(shè)計變更是工程建設(shè)中常常發(fā)生的現(xiàn)象，也屬于PPP模式的風(fēng)險之一。政府與社會資本在合作過程中，合理分配風(fēng)險是促成項目順利開展的重要方面。目前，在PPP模式的運作過程中，存在風(fēng)險分配偏重于定性化，缺乏定量評估的問題。江山市峽口水庫引水工程的風(fēng)險分配規(guī)定不夠細致，沒有制定相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。建議在實施PPP項目時對可能發(fā)生的各項風(fēng)險進行詳細和全面的量化評估。在制定合同時，應(yīng)該對每一類風(fēng)險進行評估，比如項目設(shè)計風(fēng)險，規(guī)定由政府承擔(dān)，同時明確承擔(dān)方式。當(dāng)設(shè)計變更發(fā)生時，由政府方負責(zé)與設(shè)計等單位溝通，評估項目設(shè)計變更所造成的投資增加額度，以及可能引起項目工期延遲，并保證資金投入，提高審批效率，如果因設(shè)計變更造成社會資本方投資增加，應(yīng)作出相應(yīng)的補償。

4.4 經(jīng)驗總結(jié)

作為江山市首個采用政府和社會資本合作的水利項目，自推行PPP模式以來，成效顯著，也為水利工程應(yīng)用PPP模式提供借鑒。

（1）減輕政府財政一次性負擔(dān)。政府和社會資本是“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的關(guān)系，政府的財政負擔(dān)減輕，社會資本的投資風(fēng)險減小。政府在保證投資方有合理收益的前提下，社會資本以合同期內(nèi)向使用單位收取使用費，及政府按照管網(wǎng)使用維護績效考核情況分年度支付財政補貼的方式獲取回報，降低政府年度直接投資壓力。

（2）有利于政府轉(zhuǎn)換職能。為發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，提高公共設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和效率，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營和維護等大部分工作，社會資本擁有10a的經(jīng)營期限，為實現(xiàn)盡可能小的運營成本，社會資本在工程建設(shè)過程中更加注重工程質(zhì)量，因此工程質(zhì)量也得到保障。政府可以減少投入工程建設(shè)管理的精力，把主要精力放在監(jiān)管和服務(wù)上，嚴(yán)把審批關(guān)的同時做好政策處理。

（3）極大地提高項目建設(shè)效率。以往傳統(tǒng)項目建設(shè)程序繁雜、周期長、管理成本比較高。PPP模式減少了項目施工招標(biāo)環(huán)節(jié)，即將項目整體打包一次招標(biāo)給項目公司，再由項目公司與其他承包商、運營商等簽訂合同，減少政府方的招標(biāo)次數(shù)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，加快項目實施的步伐。

5 結(jié)論和展望

在水利領(lǐng)域，根據(jù)所有權(quán)和轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險大小將PPP模式的運作方式分為簡化三級結(jié)構(gòu)，并針對不同類型水利工程的特點，分別分析經(jīng)營性、公益性、準(zhǔn)公益性項目適用的PPP模式，本研究相對于前人研究更加全面、系統(tǒng)。以江山市峽口水庫引水工程PPP項目作為典型案例進行分析，總結(jié)PPP模式在減輕政府財政負擔(dān)、轉(zhuǎn)換政府職能等方面的經(jīng)驗，對水利工程應(yīng)用PPP模式具有借鑒意義。

當(dāng)前是水利建設(shè)高峰期、水利改革關(guān)鍵期，也是水利發(fā)展黃金期，水利工程項目多，投資需求不斷增大。研究創(chuàng)新水利投融資體制機制，針對水利領(lǐng)域工程的特點繼續(xù)深入研究PPP模式，有利于推進水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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