網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的比較與應(yīng)對*

郎平

在傳統(tǒng)的國際關(guān)系中，政府是國際規(guī)范制定的參與主體，國際規(guī)則的制定通常是在主權(quán)國家為成員的國際組織中完成的，例如聯(lián)合國和國際貨幣基金組織。隨著氣候變化等全球性問題的日漸突出，全球治理的實現(xiàn)不僅需要政府間的協(xié)同與配合，越來越多的非政府行為體，例如私營機構(gòu)、NGO等，開始參加到全球治理的進程中來，并且發(fā)揮著重要的作用，而這種趨勢在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中表現(xiàn)的尤為突出。治理方式和治理機制是網(wǎng)絡(luò)空間治理的兩大構(gòu)成要素，前者是核心，后者是載體；網(wǎng)絡(luò)空間治理的博弈不僅體現(xiàn)在治理方式上，也表現(xiàn)為治理機制的選擇。對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制進行比較研究，并制定相應(yīng)的對策，是推進全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系變革的重要支點。

一、網(wǎng)絡(luò)空間的緣起與概念界定

互聯(lián)網(wǎng)起源于美國政府冷戰(zhàn)時期的一個名為“阿帕網(wǎng)（ARPA net）”軍研項目。1973年，阿帕網(wǎng)通過衛(wèi)星鏈路從美國本土擴展至夏威夷、挪威和英國倫敦，由最初的4個節(jié)點擴展到40個。隨著接入機構(gòu)和國家的增多，各方傾向于不同網(wǎng)絡(luò)應(yīng)由不同的機構(gòu)進行管理，但通過統(tǒng)一的標準接口來實現(xiàn)互聯(lián)。隨后，計算機科學家溫特·瑟夫（Vinton Cerf）和羅伯特·卡恩（Robert Kahn）發(fā)明了當今互聯(lián)網(wǎng)得以運行的TCP/IP協(xié)議（傳輸控制協(xié)議/互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議）；1983年，阿帕網(wǎng)將TCP/IP協(xié)議設(shè)為唯一的通用協(xié)議，真正的互聯(lián)網(wǎng)得以誕生。1986年，美國國家科學基金會（NSF）建立了大學之間互聯(lián)的骨干網(wǎng)絡(luò)NSF，取代阿帕網(wǎng)成為互聯(lián)網(wǎng)的主干網(wǎng)，隨后很多大學和研究機構(gòu)將自己的局域網(wǎng)并入其中。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國際環(huán)境緩和，世界上接入互聯(lián)網(wǎng)的計算機數(shù)量超過一百萬臺，互聯(lián)網(wǎng)隨之進入商業(yè)化運營，并且開始在全球迅速普及。

雖然我們常常將互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)空間相提并論，有時甚至是等同起來，但二者的涵義卻有著明顯的不同。一般來說，互聯(lián)網(wǎng)分為三個層面：一是基礎(chǔ)設(shè)施層，包括海底光纜、服務(wù)器、個人電腦、移動設(shè)備等互聯(lián)網(wǎng)硬件設(shè)施；二是由域名、IP地址等唯一識別符所構(gòu)成的邏輯層；三是各種網(wǎng)站、服務(wù)、應(yīng)用、數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)用戶構(gòu)成的用戶層。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)空間則是一個具有社會屬性的概念，它是指人類基于互聯(lián)網(wǎng)的各種政治、經(jīng)濟和社會活動所形成的全方位、多維度空間。當信息技術(shù)逐漸深入國家政治、經(jīng)濟和社會生活的方方面面，網(wǎng)絡(luò)空間開始與現(xiàn)實空間深度融合。因此，從這個意義上說，網(wǎng)絡(luò)空間與海、陸、空、太空等全球域不同，并非獨立于現(xiàn)實空間而存在。

對于究竟什么是“網(wǎng)絡(luò)空間”，目前并沒有統(tǒng)一的界定；視角不同，定義的內(nèi)容也各有側(cè)重。例如，按照聯(lián)合國機構(gòu)國際電信聯(lián)盟（ITU）的定義，網(wǎng)絡(luò)空間是指“由以下所有或部分要素創(chuàng)建或組成的物理或非物理的領(lǐng)域，這些要素包括計算機、計算機系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及其軟件支持、計算機數(shù)據(jù)、內(nèi)容數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)以及用戶?！雹佟癐TU Toolkit for Cybercrime Legislation，”p.12，http：//www.itu.int/cybersecurity.美國學者托馬斯·里德在其著作《機器的崛起》一書中探討了“網(wǎng)絡(luò)（cyber）”的起源，認為它就像一條“變色龍”可以適用不同的環(huán)境，探求網(wǎng)絡(luò)空間的真相應(yīng)該從“研究電子機械和人腦工作的控制論”入手。②Thomas Rid，Rise of the Machines：A Cybernetic History，NY&London：W.W.Norton&Company，2016.在政策層面，不同國家政府對網(wǎng)絡(luò)空間的界定則凸顯了它們在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間威脅并制定對策方面的不同關(guān)注，例如美國同時強調(diào)了硬件和軟件數(shù)據(jù)兩個層面的安全威脅，英國側(cè)重邏輯層面的應(yīng)用軟件和數(shù)據(jù)交換、管理，德國則把系統(tǒng)也排除在外，僅將焦點對準網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)處理。③郎平：《網(wǎng)絡(luò)空間安全：一項新的全球議程》，載《國際安全研究》2013年第1期，第129頁。

無論對網(wǎng)絡(luò)空間的界定如何，必須看到，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延仍在不斷變化之中。一方面，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，新的技術(shù)不斷涌現(xiàn)并不斷深入到國家的政治、經(jīng)濟和社會生活之中，擴大了網(wǎng)絡(luò)空間的邊界外延；另一方面，各種信息技術(shù)在實踐中的應(yīng)用不斷拓展和深化，不僅提高了生產(chǎn)效率，更是改變了社會的組織和運轉(zhuǎn)方式，為社會生態(tài)增添了新的元素。從這個意義上說，或許很難在國際層面對網(wǎng)絡(luò)空間給出一個普遍接受的統(tǒng)一界定，而隨著網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實空間的深度融合，網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理將最終走向議題導向，具體問題具體分析，避免將其簡單化和一概而論。

二、網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的演進

與其他領(lǐng)域的全球治理不同，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理發(fā)端于技術(shù)層面，而后逐漸向社會、經(jīng)濟和安全等層面擴展，這與互聯(lián)網(wǎng)在全球的普及和應(yīng)用進程是完全一致的。以治理主體的多元化為特征和發(fā)展脈絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段：

第一個階段是技術(shù)層面的互聯(lián)網(wǎng)治理機制逐漸建立。20世紀80年代中期至90年代中期，互聯(lián)網(wǎng)剛剛開始在全球普及，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)社群為治理主體，I*等一系列相應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)治理機制建立，這些機制建立的主要目的是研發(fā)和制定互聯(lián)網(wǎng)運轉(zhuǎn)的標準，從而確保全球互聯(lián)網(wǎng)在技術(shù)層面的有效、安全運行。這一時期的治理機制有一個共同的特征，那就是由私營機構(gòu)主導，組織形式上是松散的、自律的、自愿的，具有全球性、開放性和非營利性的非政府機構(gòu)。任何相關(guān)機構(gòu)或者個人都可以注冊參與相關(guān)的治理活動，通過社群討論達成共識并形成相關(guān)政策。這一時期的互聯(lián)網(wǎng)治理機制多采用自下而上、協(xié)商一致的治理模式，與傳統(tǒng)上由政府進行集中規(guī)劃和總體設(shè)計的治理模式形成了鮮明反差。這一時期是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進程的開始，它所確立的互聯(lián)網(wǎng)治理的自由主義精神和文化，對此后的網(wǎng)絡(luò)空間治理進程帶來了深遠的影響。

第二個階段是90年代后期到21世紀初，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用逐漸廣泛，美國作為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的領(lǐng)頭羊首先意識到掌控互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源的重要性。于是，圍繞互聯(lián)網(wǎng)域名和地址分配控制權(quán)，美國政府與技術(shù)社群之間的爭奪日漸激烈，雙方博弈的結(jié)果是互聯(lián)網(wǎng)域名與地址分配機構(gòu)（ICANN）的建立，由此拉開了關(guān)于政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中應(yīng)發(fā)揮什么作用的大論戰(zhàn)。這個時期，國際互聯(lián)網(wǎng)治理的權(quán)力雖然從表面上看歸屬于一系列國際非政府機構(gòu)，但其核心關(guān)鍵資源仍然處于美國商務(wù)部的管轄之下。一些傳統(tǒng)的政府間組織也開始討論與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的議題，例如世界知識產(chǎn)權(quán)組織從1996年開始制定一些涉及互聯(lián)網(wǎng)的著作權(quán)、網(wǎng)絡(luò)域名和商標問題的條例，國際電信聯(lián)盟也嘗試參與到網(wǎng)絡(luò)域名的治理中，但只是個別的嘗試，并沒有產(chǎn)生較大的影響。

第三個階段是21世紀初至今，隨著網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實空間的加速融合，多層次、全方位的全球性網(wǎng)絡(luò)空間治理體系得以初步確立?；ヂ?lián)網(wǎng)在全球?qū)用嫜杆倨占?，并深入影響到國家政治、?jīng)濟和社會生活的方方面面，互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)容也逐漸從技術(shù)層面擴展至經(jīng)濟社會層面的公共政策和安全領(lǐng)域的治理。信息社會世界峰會（WSIS）、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）等全球性的互聯(lián)網(wǎng)治理機構(gòu)相繼成立，與此同時，越來越多的傳統(tǒng)國際組織和機構(gòu)開始將網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)的議題納入議程，例如G20、金磚國家等重要的多邊治理機制都設(shè)置了網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的議程共同譜寫出網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的制度藍圖。

目前，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理呈現(xiàn)出兩個重要的發(fā)展趨勢：一是治理內(nèi)容開始從技術(shù)層面向經(jīng)濟、政治和安全等各個層面擴展；二是治理機制由技術(shù)專家主導的非政府機構(gòu)向傳統(tǒng)的政府間國際組織和平臺滲透，形成了新舊兩種治理機制相互交叉融合的態(tài)勢。具體而言，網(wǎng)絡(luò)空間治理與其他領(lǐng)域的全球治理有很大不同，主要體現(xiàn)在：第一，網(wǎng)絡(luò)空間治理涉及多利益相關(guān)方，涵蓋的領(lǐng)域更廣、層次更多，涉及的治理機制更為復(fù)雜；第二，非政府行為體在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力有了較大的提升，這不僅表現(xiàn)在其對網(wǎng)絡(luò)工具的使用更加便捷、門檻更低，而且表現(xiàn)在私營部門在國際規(guī)則制定上獲得了更大的發(fā)言權(quán)；第三，網(wǎng)絡(luò)空間對國家安全的威脅同樣是全方位和多層次的，網(wǎng)絡(luò)空間安全的維護也需要不同行為體、不同領(lǐng)域、不同部門和不同國家之間的相互協(xié)作。

因此，就機制的演進來看，網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理已經(jīng)形成了一個全方位、多層次、多形式的“機制復(fù)合體”。④約瑟夫·奈是最早開始將目光聚焦于信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)空間對國際關(guān)系影響的學者，結(jié)合對全球網(wǎng)絡(luò)治理活動的觀察，提出了一個由深度、寬度、組合體和履約度四個維度構(gòu)成的規(guī)范性分析框架——機制復(fù)合體理論。Joseph Nye，“The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities，”Paper，Belfer Center for Science and International Affairs，November 2014。隨著互聯(lián)網(wǎng)在各領(lǐng)域的無限滲透，網(wǎng)絡(luò)空間治理的內(nèi)涵和外延仍然在不斷擴大；國際治理機制不僅包含了技術(shù)社群為治理主體的非政府機制，也包含了ICANN這樣異質(zhì)多元治理主體的機制，并且囊括了政府間主體和非政府間主體共同參與（IGF）以及政府間主體（聯(lián)合國、北約）的國際機制。從治理模式看，網(wǎng)絡(luò)化的多利益相關(guān)方模式與集權(quán)制的政府間多邊模式之爭雖然貫穿始終，但卻在不同層次上共存共生。面對如此紛繁復(fù)雜的治理機制，對其進行分類和劃分，并制定相應(yīng)的對策和目標，極具現(xiàn)實意義。

三、網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的分類

從治理主體之間的互動關(guān)系來看，當前的網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理機制大致可以分為三類：一類是私營部門為主導的治理機制，以IETF、ICANN等I*為代表，這些機制是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展而建立的，采用了多利益相關(guān)方的治理模式；第二類是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之后新成立的機制，以IGF、WSIS為代表，無論是政府還是私營部門，亦或是公民社會，所有的利益相關(guān)方都在完全平等的基礎(chǔ)上參與到治理進程中來，政府相對于其他行為體并沒有特權(quán)可以享受，是一種主導權(quán)缺位的形態(tài)；第三類是傳統(tǒng)的政府間國際機制，例如聯(lián)合國、世貿(mào)組織、上合組織、G20等，這些機制在各自的治理領(lǐng)域引入了網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的議題，是主權(quán)國家間的多邊合作模式。

（一）私營部門主導的治理機制

這一類互聯(lián)網(wǎng)治理機制的最大亮點是其“多利益相關(guān)方”模式。近幾年來，有關(guān)多利益相關(guān)方與多邊主義的爭論成為國際社會斗爭的焦點。“多利益相關(guān)方”這個詞并非源于互聯(lián)網(wǎng)治理，而是來自公司治理，“利益相關(guān)方”被定義為“能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的所有個體和群體?！雹荩勖溃莞ダ锫骸稇?zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》，王彥華、梁豪譯，上海譯文出版社2006年版。在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域，“多利益相關(guān)方”更多體現(xiàn)了西方文化中民主、開放、包容、自由的價值觀，它主張各方平等參與到治理進程中來，是一種扁平化的治理方式，與多邊主義模式中政府作為治理主體形成了鮮明的對比。

作為一種治理路徑或者方法，“多利益相關(guān)方”在實踐中具有相當?shù)撵`活性。從治理主體的關(guān)系來看，目前多利益相關(guān)方存在兩種不同的實踐模式：

一種類型的治理實踐以IETF為代表，I*等諸多技術(shù)性領(lǐng)域的治理機制均屬于此類。這些治理機制的主體均是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)專家，奉行的是將政府權(quán)威排出在外、沒有集中規(guī)劃、也沒有總體設(shè)計的自下而上、協(xié)商一致、以共識為決策基礎(chǔ)的治理模式；其治理的目標是解決互聯(lián)網(wǎng)運行過程中出現(xiàn)的各種技術(shù)問題，包括關(guān)鍵資源的管理、傳輸標準的制定等。

另一種類型的治理實踐以ICANN為代表。同樣是奉行多利益相關(guān)方的治理路徑，它的治理主體由“同質(zhì)”的技術(shù)專家向“異質(zhì)”的多領(lǐng)域私營主體擴展，其代表性更廣，面向全球的互聯(lián)網(wǎng)社群，從域名注冊商等中小企業(yè)到普通的互聯(lián)網(wǎng)用戶，從技術(shù)人員、政府、學術(shù)界到民間機構(gòu)，各相關(guān)方都能夠參與其中，表達自身的利益訴求。與前一種類型的治理機制相比，政府主體參與進來，他們可以在咨詢委員會內(nèi)對董事會的決定提出質(zhì)疑，但是沒有否決的權(quán)力，因而是一種有限度的參與。

（二）主導權(quán)缺位的治理機制

這一種類型治理實踐的代表是IGF和WSIS，其治理領(lǐng)域主要集中于社會公共政策層面，前者是探討互聯(lián)網(wǎng)治理公共政策問題的重要全球性平臺，后者則是討論互聯(lián)網(wǎng)與發(fā)展問題的重要全球機制。在聯(lián)合國的背景下，同樣是多利益相關(guān)方的治理模式，它們模糊了政府在傳統(tǒng)國際關(guān)系中的主導權(quán)，認為包含政府主體、私營機構(gòu)、公民社會等不同的行為體在治理實踐中享有平等的地位。但是，隨著治理主體的多元化和異質(zhì)化，決策的難度也在加大，到目前為止，它們在網(wǎng)絡(luò)空間治理的實踐中僅停留在對話和倡議的層面，尚未產(chǎn)生集體行動。

此外，還存在一種治理實踐是以“倫敦進程”、“烏鎮(zhèn)峰會”、印度互聯(lián)網(wǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)安全論壇（CyFy）為代表的治理論壇或?qū)υ挋C制。這些治理機制既有發(fā)達國家主導的，也有發(fā)展中國家倡議的；它們涉及的議題范圍較廣，從互聯(lián)網(wǎng)治理到網(wǎng)絡(luò)安全議題均包含在其中，但其影響力相對較弱，主要目標是在國際范圍內(nèi)推廣和交流治理的理念和實踐，擴大主導國家在全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定中的影響力和發(fā)言權(quán)。但就目前來看，這些國際機制還仍然停留在對話層面，不具有執(zhí)行力，因而也很難產(chǎn)生集體行動。

（三）國家主導的傳統(tǒng)治理機制

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實空間的深度融合，越來越多的政府間國際機制在原有的治理框架中納入了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的內(nèi)容，例如聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟（ITU）、世界貿(mào)易組織、G20、北約、金磚、上海合作組織等。從治理領(lǐng)域來劃分，它分別涉及三個層面的規(guī)范制定：

在技術(shù)層面，ITU主要負責互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的治理，包括頻譜資源、衛(wèi)星軌道、運營商通信協(xié)議（例如光纖通信標準）等。在治理模式上，ITU采取了傳統(tǒng)的全球治理模式，通過達成政府間協(xié)議來協(xié)調(diào)各國行為，因此，雖然私營公司、非政府組織和學術(shù)機構(gòu)都包含在程序中，但他們只能參與討論，只有政府代表才有最終的決策和投票權(quán)。

在經(jīng)濟層面，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)被納入許多國家的發(fā)展戰(zhàn)略，與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判或?qū)υ捲陔p邊、區(qū)域和全球等多層面的國際機制中展開。從治理模式來看，這些國際機制均屬于政府間組織，政府作為國家利益的代表參與談判，通過政府間的“秘密”談判來達成經(jīng)貿(mào)協(xié)定，從而為網(wǎng)絡(luò)空間治理的數(shù)字經(jīng)濟議題制定規(guī)則。對數(shù)字經(jīng)濟中其它利益相關(guān)方來說，獲取信息和參與談判的程度非常有限，而這在很大程度上招致了互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界的批評和反對。

在安全層面，聯(lián)合國、北約、歐盟、上海合作組織等均在各自的機制內(nèi)就網(wǎng)絡(luò)安全問題展開了合作與對話。與經(jīng)濟領(lǐng)域不同，與網(wǎng)絡(luò)空間有關(guān)的軍事安全議題直接關(guān)系到國家的軍事安全，因而在聯(lián)合國這樣的全球性機構(gòu)中直接表現(xiàn)為發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益碰撞，在北約、上海合作組織這樣的區(qū)域組織中則表現(xiàn)為協(xié)調(diào)立場，實現(xiàn)共同防御和尋求集體安全，而在雙邊層面上，對話機制的建立主要集中在彼此關(guān)切的領(lǐng)域，有較強的針對性和局限性。從規(guī)則制定的角度來看，目前最為重要的國際機制是聯(lián)合國大會第一委員會的工作，而最值得關(guān)注的機制則是北約。

四、網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的比較分析

基于上述分類，我們可以看到網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際機制由技術(shù)層面開始，隨后向公共政策、經(jīng)濟和安全領(lǐng)域擴展，在不同層面上呈現(xiàn)出各異的機制特征和治理模式，而不同領(lǐng)域的治理模式之間也存在明顯的繼承和發(fā)展關(guān)系。對網(wǎng)絡(luò)空間治理國際機制的應(yīng)對舉措通常取決于四個要素：治理領(lǐng)域、治理模式、治理主體、治理有效性（見表1）。其中，治理領(lǐng)域是國際治理機制采用何種治理模式的先決因素，議題的性質(zhì)決定了治理的模式和治理的主體，從而最終影響到治理的有效性與否。因此，從上述四個維度的不同視角進行觀察，可以更立體、全面地看到網(wǎng)絡(luò)空間治理國際機制的變化和發(fā)展趨勢：

表1：網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制比較分析的四個維度

（一）治理領(lǐng)域的維度

從表面上看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際機制呈現(xiàn)出一種松散無序的狀態(tài)，但是如果從治理領(lǐng)域的維度觀察，由治理議題的性質(zhì)所決定，相同層次上的治理機制在治理模式和制度安排上存在共性。

在技術(shù)層面，以IETF、ICANN、I*為代表的國際機制均屬于技術(shù)社群主導的非政府機構(gòu)，采用的是由下至上、共識為基礎(chǔ)的多利益相關(guān)方模式，治理的目標是制定行業(yè)標準或維護互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，從而確?；ヂ?lián)網(wǎng)的安全、有效運行，結(jié)果是產(chǎn)生具有約束力的集體行動。這種機制的特點是：一方面，由于確定了私營部門的主導地位，在技術(shù)層面更利于快速做出決策，避免了政府間博弈帶來的沖突和低效率；但另一方面，由于排除了政府的主導權(quán)，這也從客觀上限定了ICANN的使命只能局限在標識符系統(tǒng)的管理，對其它公共政策領(lǐng)域的影響力將會非常有限。

在公共政策層面，IGF、WSIS為代表的國際機制大多歸屬于論壇或者會議等機制化水平較低的形式，雖然采用了包括政府在內(nèi)的多利益相關(guān)方治理模式，但是至今未能產(chǎn)生有約束力的集體行動。究其原因，這也是公共政策本身的性質(zhì)所決定的?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域的公共政策涉及技術(shù)、內(nèi)容、網(wǎng)站管理、政治、人權(quán)、宗教等多個領(lǐng)域，其內(nèi)涵和外延都具有無限延伸的屬性，而由于國情不同，每個國家對于公共政策的制定必然有不同的立場和出發(fā)點，除了一般性的原則之外，很難在國際范圍內(nèi)達成一致的公共政策。此外，從組織模式來看，多利益相關(guān)方模式的弱點同樣源于其分布式的網(wǎng)絡(luò)化模式，它很難在需要資源高度集中的領(lǐng)域產(chǎn)生高效的集體行動。

在經(jīng)貿(mào)和安全領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政府間治理機制，例如WTO、UN、G20占據(jù)了主導地位，其治理模式仍然是通過政府間談判和合作的方式達成共識或者具有約束力的國際規(guī)則。然而，作為新生事物，傳統(tǒng)國際機制中的網(wǎng)絡(luò)議題的國際規(guī)則仍然處于規(guī)則制定的早期階段，國家間的利益沖突和博弈意味著規(guī)則的制定將需要一個較長的時間?？紤]到利益的復(fù)雜性，在這個傳統(tǒng)機制仍然占主導的層面上，小多邊（諸邊）區(qū)域機制和雙邊機制要比全球機制例如UN更易于達成集體行動，這一方面是因為區(qū)域成員由于地緣相鄰和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作機制共享更多的利益關(guān)切，另一方面也是因為成員國數(shù)目較少，利益沖突更易于得到緩和，利益博弈的難度相對較低。

（二）治理模式的維度

超越“多利益相關(guān)方模式”與“多邊主義”的模式之爭，多利益相關(guān)方的治理理念和路徑將會對網(wǎng)絡(luò)空間治理、甚至是其他領(lǐng)域的治理帶來深遠的影響。

如前所述，隨著治理領(lǐng)域的層次漸進，政府的作用逐漸強化，網(wǎng)絡(luò)空間治理的模式也逐漸由“多利益相關(guān)方”模式向“多邊主義”轉(zhuǎn)變。前者是指私營部門、政府、國際組織、公民社會、學術(shù)機構(gòu)等利益相關(guān)方之間的平等協(xié)作，不存在中央權(quán)威，而是一種自下而上的、包容性的、網(wǎng)絡(luò)化的組織和決策模式；后者則更突出了政府行為體在各利益相關(guān)方中的主導地位，這種模式雖然不排斥其他利益相關(guān)方的參與，但是其前提仍然是在政府主導之下的多利益相關(guān)方的共同參與，因此在決策中更多表現(xiàn)的是政府自上而下的權(quán)威等級式管理，政府作為各利益方的代表發(fā)布相關(guān)政令、制定相關(guān)政策。

自2003年聯(lián)合國召開信息社會世界峰會開始，有關(guān)“多利益相關(guān)方”與“多邊主義”的模式之爭就成為國際社會的斗爭焦點，這一分歧在2012年國際電信世界大會提出通過新的國際電信規(guī)則時達到頂峰。但是，這兩種模式之間并不存在對立，而是一種相互補充的關(guān)系。正如2015年12月聯(lián)合國“信息社會世界峰會成果落實十年審查進程高級別會議”的成果文件第3條和第50條所指出的：“我們再度重申堅持WSIS自啟動以來所堅持的多利益相關(guān)方合作與參與的原則和價值觀……我們認同政府在與國家安全有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)中的主導作用，同時我們進一步確認所有利益相關(guān)方在各自不同的角色以及責任中所發(fā)揮的重要作用和貢獻?！雹轙he UN General Assembly，“Outcome Document of the High-Level Meeting of the General Assembly on the Overall Review of the Implementation of WSIS Outcomes，”A/70/L.33，13 December 2015.

治理模式的選擇通常取決于機制所面臨的任務(wù)和使命。對IETF來說，由技術(shù)專家主導的多利益相關(guān)方模式有助于更好地匯聚各方智慧，對日趨復(fù)雜的治理工程技術(shù)問題迅速做出反應(yīng)。ICANN的任務(wù)是管理域名和地址分配，維護互聯(lián)網(wǎng)唯一標識符的穩(wěn)定，治理領(lǐng)域?qū)儆诼?lián)系基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)容的邏輯層，同時涉及技術(shù)治理和一部分公共政策，因而將政府行為體以咨詢委員會的身份納入進來，可以兼顧技術(shù)與政策兩方面的利益。對于IGF和WSIS來說，雖然也采納了多利益相關(guān)方模式，但政府的作用要更強一些，畢竟政策的制定是政府當仁不讓的角色。網(wǎng)絡(luò)安全層面涉及高級政治，是政府間國際機制的傳統(tǒng)勢力范圍，多邊主義的模式也是最恰當?shù)摹?/p>

事實上，“多利益相關(guān)方”與“多邊主義”兩種模式在實踐中互有長短，各有利弊。前者更加靈活、開放、包容，具有廣泛的代表性，更適于需要高度創(chuàng)新性和競爭力的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，但由于其網(wǎng)絡(luò)化的分布式格局，在需要資源集中的高執(zhí)行力領(lǐng)域會失去效率；反之，后者的優(yōu)勢則恰恰體現(xiàn)在其能夠有效集中各種資源并快速付諸實施，但在開放性、靈活性和包容性上則相對不足。因此，問題的核心不在于這兩種實踐孰優(yōu)孰劣，而在于特定的議題上，哪一種治理模式更為有效。

（三）治理主體的維度

網(wǎng)絡(luò)空間治理主體間的互動有兩個特征：一是非政府行為體的力量上升，對傳統(tǒng)的國家主導的國際體系產(chǎn)生了深遠的影響；二是傳統(tǒng)的國家陣營劃分不再壁壘分明，國家間的博弈更加復(fù)雜和多元化。

不同行為體的角色和作用體現(xiàn)在不同的方面，行為體特性決定了由哪個行為體來主導治理進程。每一類行為體既有各自專長的領(lǐng)域，也各有鞭長不及之處。政府的力量在于憑借其政治權(quán)威，能夠集中整合不同資源并提供必需的公共物品，通過政策、法規(guī)、宣傳等手段，為治理創(chuàng)建必要的環(huán)境和條件，但是在具體政策執(zhí)行落實、技術(shù)創(chuàng)新等方面卻必須依靠私營部門、研究機構(gòu)以及個人的配合；私營企業(yè)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的主要推動力量，在制定技術(shù)標準方面有著其它行為體難以企及的優(yōu)勢，但它的優(yōu)勢領(lǐng)域相對有限，如果涉及整體規(guī)劃和統(tǒng)籌，則離不開政府的支持；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦予了非政府行為體“以弱制勝”的不對稱優(yōu)勢，其發(fā)動的黑客攻擊甚至會危及互聯(lián)網(wǎng)的運行和安全。隨著國際機制的治理內(nèi)容由技術(shù)向經(jīng)濟、發(fā)展和政治領(lǐng)域拓展，涉及議題的政治性水平也由低級向高級過渡，政府的主導作用愈加顯著。

然而，在網(wǎng)絡(luò)空間治理的歷史進程中，技術(shù)社群與政府之間主導權(quán)的爭奪始終貫穿其中，特別是在多利益相關(guān)方機制中。ICANN章程明確規(guī)定：“ICANN采用由私營部門（包括含商業(yè)群體、民間社團、技術(shù)社群、學術(shù)界和終端用戶）主導的公開透明的流程來鼓勵競爭和開放；在政策制定中采用公開、透明、自下而上的多利益相關(guān)方模式，同時需要考慮來自政府和公共部門提出的公共政策建議?！痹?017年3月丹麥哥本哈哥第58屆大會上，ICANN董事會與政府咨詢委員會就國家和地區(qū)代碼二級域名的使用問題產(chǎn)生了激烈的交鋒，凸顯了私營企業(yè)與政府之間的利益沖突。即使在政府占主導的網(wǎng)絡(luò)安全機制中，憑借其在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的技術(shù)和組織優(yōu)勢，私營機構(gòu)的參與也必不可少。可以說，如何實現(xiàn)不同主體之間有效的協(xié)調(diào)和信息共享是當前網(wǎng)絡(luò)空間治理機制中面臨的普遍問題。

在治理領(lǐng)域由技術(shù)向經(jīng)濟、安全領(lǐng)域的層次遞進過程中，政府主體之間的互動與博弈也愈發(fā)突出。在早期的互聯(lián)網(wǎng)治理中，國際社會常被劃分為“兩大陣營”：一方是以歐美國家為代表的發(fā)達國家，它們堅持“多利益相關(guān)方”的治理模式，主張由非營利機構(gòu)如ICANN來管理互聯(lián)網(wǎng)；另一方是中國、俄羅斯、巴西等新興國家，它們提倡政府主導的治理模式和“網(wǎng)絡(luò)邊界”、“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”的概念。這種陣營的劃分是基于國家間信息技術(shù)發(fā)展水平的差距和治理理念的不同，前者作為既得利益者希望維護現(xiàn)有的治理模式，而后者則希望打破發(fā)達國家的壟斷，爭取更大的話語權(quán)。這兩大陣營對峙的典型事件是2012年國際電信聯(lián)盟對《國際電信規(guī)則》的重新審定。⑦巴西、俄羅斯等發(fā)展中國家希望擴大國際電信聯(lián)盟在互聯(lián)網(wǎng)治理中的權(quán)力，但美國、歐盟等55個國家以“威脅互聯(lián)網(wǎng)的開放性”為由拒絕簽署新規(guī)則，使得新規(guī)則的通過大打折扣。

但事實上，對于一個涵蓋內(nèi)容極為廣泛的新興議題而言，陣營的劃分從來不會是鐵板一塊。特別是“斯諾登事件”發(fā)生之后，國際社會掀起新一輪的治理浪潮，在利益的沖撞之下，各陣營內(nèi)部均出現(xiàn)了離心傾向：美國和歐洲就隱私和數(shù)據(jù)保護問題各持己見；新興經(jīng)濟體中巴西和印度都明確表示支持多利益相關(guān)方模式；另外還游離著一些處于中間地帶的國家，它們一方面支持網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的概念，另一方面也更加重視公民社會等非國家行為體，這些國家中既有韓國、新加坡這些經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，也有土耳其、秘魯、阿根廷這些地區(qū)大國，其影響力不容忽視。隨著網(wǎng)絡(luò)空間治理逐漸向深水區(qū)邁進，國家之間的利益博弈不僅會影響到國際機制治理議題的選擇，也會成為左右網(wǎng)絡(luò)空間治理格局走向何方的重要推手。

（四）治理有效性的維度

對于網(wǎng)絡(luò)空間治理這樣的新興議題而言，判斷機制有效性的標準不應(yīng)僅僅聚焦于是否產(chǎn)生集體行動，觀點交流和發(fā)聲的平臺在規(guī)則制定的早期同樣重要。

從全球治理的視角來看，人們總是傾向于將是否產(chǎn)生集體行動作為判斷治理機制有效性的標準。⑧這在政府層面尤為常見，因為IGF缺乏集體行動而對其頗多詬病，認為是資源和時間的浪費。在技術(shù)層面，IETF能夠迅速高效的達成集體行動，拿出有效的技術(shù)解決方案，ICANN也能夠依靠自身政策制定流程在域名和地址分配領(lǐng)域確保競爭與開放；在經(jīng)貿(mào)和安全層面，政府間的博弈常常導致聯(lián)合國大會的談判進程一波三折，但是其目標仍是達成具有約束力的規(guī)則；只有在公共政策領(lǐng)域，由于議題的復(fù)雜多元化，IGF等論壇機制常常被詬病為“毫無意義的閑聊場所”。⑨Zittrain，The Future of the Internet：And How to Stop it，New Haven，CT：Yale University Press，2008，p.43.圍繞議程的設(shè)置、顧問組和秘書處的代表權(quán)問題以及治理的根本原則等問題，IGF始終未能找到有效的解決途徑。2008年3月，國際電信聯(lián)盟秘書長在ICANN的一次會議中，明確表示互聯(lián)網(wǎng)治理論壇是“浪費時間”。⑩“China Threatens to Leave IGF，”Internet Governance Project blog，December 5，2008，http：//blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/12/5/4008174.html.

集體行動難題是指在集體行動中存在的合作難題，也是全球治理中面臨的一個普遍困境。一般來說，集體行動的達成是源于共同利益；但后來更多的觀點則認為，共同利益并不一定能帶來集體行動，因為潛在集體行動的受益者都想不勞而獲地搭便車，同時不情愿讓別人搭自己的便車。當然，集體行動仍然可以通過制度安排的途徑得以實現(xiàn)，例如所有重大決策均由一個獨裁者做出或者每個行為體可以在高度分權(quán)的市場上自主決策等。對奉行由下至上的多利益相關(guān)方治理模式來說，建立在共識基礎(chǔ)上的決策固然具有極強的代表性和合法性，但是多種行為體的平等參與、缺乏集中的決策流程必然會是一個漫長的過程。這也是多利益相關(guān)方政策流程具有的內(nèi)生弱點。

然而，一個機制的重要性與否并不能僅僅寄托于其達成集體行動。如果將規(guī)范產(chǎn)生的生命周期劃分為規(guī)范出現(xiàn)（norm emergence）、規(guī)范梯級（norm cascade）和規(guī)范內(nèi)部化（internalization）三個階段，?Martha Finnemore and Kathryn Sikkink，“International Norm Dynamics and Political Change，”International Organization，Vol.52，No.4，1998，pp.887-917.那么網(wǎng)絡(luò)空間治理的進程仍然處于提出規(guī)范的第一階段。網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的產(chǎn)生通常有賴于兩個條件：一是規(guī)范推動者的宣傳和勸說；二是規(guī)范推動者勸說行為的制度平臺。從這個意義上說，作為一個以最具代表性的國際組織為依托的專門機構(gòu)，IGF作為一個具有廣泛代表性的全球平臺，即使很難達成集體行動，但它可以成為一個容納廣泛爭論和利益沖突的宣傳和勸說的重要平臺，其存在的意義更多體現(xiàn)在對話而不是行動。

治理機制或平臺的選擇取決于行為體、特別是政府行為體希望付出的交易成本。從目前現(xiàn)有的治理機制來看，非政府間平臺主要集中在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和邏輯層面的資源管理與分配、標準制定和運行安全，而政府間平臺既有聯(lián)合國框架下的治理機制，也有區(qū)域治理機制，既涉及互聯(lián)網(wǎng)公共政策的制定，也涵蓋了傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際關(guān)系原則在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的延伸。一般來說，在沒有替代機制的情況下，接受現(xiàn)有的治理機制要遠比創(chuàng)建新的治理機制更加節(jié)約成本；對于相同的治理目標，在具有可替代機制的情況下，機制的屬性則是決定行為體交易成本的關(guān)鍵。前者如I*，作為一個非政府的治理機構(gòu)，只有順應(yīng)現(xiàn)有的治理路徑，鼓勵我們的非政府行為體扎實地參與到具體的工作中去，才能逐漸掌握更多的話語權(quán)；后者如APEC、G20、金磚組織等，同樣是探討數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，但考慮到機制的代表性、程序正義性、機制化程度等因素的差別，治理的績效也會有所不同，那么考慮到交易成本的大小，也可以制定不同的參與和應(yīng)對策略。

四、未來趨勢與應(yīng)對建議

從整體上看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際機制貌似無序而混雜，既有非營利的私營機構(gòu)，也有政府間組織；既有部長和高峰會議，也有開放性的社群或者是多方參與的對話論壇，它們各自在本機制的使命范圍內(nèi)發(fā)揮作用，構(gòu)成了全球網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的藍圖。盡管這份藍圖不是一個有序的生態(tài)系統(tǒng)，但是卻與網(wǎng)絡(luò)空間治理所呈現(xiàn)的多樣化與復(fù)雜性相一致。網(wǎng)絡(luò)空間治理涉及不同層次的多種議題，自然不可能用單一的機制或模式加以解決，統(tǒng)一的規(guī)則不適用于所有的領(lǐng)域，而政府也不可能主導所有的議題。

但是，如果分層來看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際機制具有明顯的內(nèi)在秩序和邏輯，而這與議題本身的性質(zhì)直接相關(guān)。在技術(shù)層面上，為了確保互聯(lián)網(wǎng)的安全有效運行，網(wǎng)絡(luò)空間的治理機制大都采用了私營部門主導、多利益相關(guān)方的治理模式；在公共政策領(lǐng)域，政府行為體與其他行為體共同參與治理的多利益相關(guān)方模式成為主流，但這也導致了治理機制以論壇或會議的形式存在，很難克服集體行動的難題來達成一致或有約束力的決定；在經(jīng)貿(mào)和安全領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)相關(guān)議題被納入已有的機制和框架中，依靠政府間談判獲得共識。

由于在當今世界規(guī)則的重要性超過了以往任何時候，每個國家都希望通過適當?shù)闹贫绕脚_來參與規(guī)則的制定，并利用規(guī)則來維護和拓展自身的利益。但同時制度具有非中性的特征，國際制度和規(guī)則對不同的國家和行為體而言往往有著不同的意義。因此，在當前的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進程中，我方應(yīng)保持開放、包容的心態(tài)，針對不同的國際制度平臺進行客觀和情形的評估并制定相應(yīng)的對策，盡可能實現(xiàn)利益和效率的最大化：對I*等技術(shù)治理機制，我方應(yīng)積極鼓勵政府和私營企業(yè)相關(guān)技術(shù)部門的深度融入，在技術(shù)創(chuàng)新和管理上下功夫；對IGF和WSIS等“閑談”機制，政府部門可以保持適度介入，采取切實舉措大力支持私營部門、學術(shù)界等其他利益相關(guān)方的參與，在背后掌控大局；對傳統(tǒng)治理機制下的網(wǎng)絡(luò)議題，政府應(yīng)加強與相關(guān)私營部門等其他相關(guān)方的信息共享、咨詢和溝通，建立以政府為中心的輻射式支持模式。

應(yīng)該指出，我國一貫主張應(yīng)積極主動地參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理活動，推動建立公平合理的網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序，這不僅需要客觀理性地評估不同機制的作用和角色，而且應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間治理的大勢有清醒的認識。隨著網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實空間的深度融合，網(wǎng)絡(luò)空間也因而兼具了虛擬與現(xiàn)實、技術(shù)與社會等多種屬性；網(wǎng)絡(luò)空間國際治理也因此涵蓋了多個領(lǐng)域、多個層面，涉及多種行為體。從這個意義上說，網(wǎng)絡(luò)空間固然具有虛擬特性的一面，但它并沒有脫離現(xiàn)實空間的制約和影響，因而應(yīng)合理評估網(wǎng)絡(luò)空間虛擬特性對當前國際關(guān)系的影響，避免將其過于夸大。特別應(yīng)明確以下幾點：

第一，由于ICT技術(shù)的滲透和快速增長，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延仍在不斷變化和擴大之中。一方面，網(wǎng)絡(luò)治理幾乎涵蓋了所有的現(xiàn)實空間的議題，另一方面，虛擬空間的特性改變了現(xiàn)實空間中行為體的力量結(jié)構(gòu)和行為體互動的邏輯，對現(xiàn)實空間帶來了更多的潛在危險和風險。網(wǎng)絡(luò)空間治理的議題也因而涵蓋了經(jīng)濟、政治、社會和軍事等各個領(lǐng)域，而不同領(lǐng)域的議題由于性質(zhì)不同，不同行為體的力量對比和治理機制都呈現(xiàn)出不同的特征。

第二，網(wǎng)絡(luò)空間為非政府行為體賦予了不對稱的權(quán)力增長，政府行為體的相對權(quán)力有所下降，但是，這并不意味著傳統(tǒng)的權(quán)力互動機制和力量結(jié)構(gòu)被徹底顛覆。在網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理中，私營機構(gòu)在技術(shù)層面占有主導地位，在社會公共政策領(lǐng)域影響力有所上升，但在更廣泛的安全層面，仍然是政府的絕對主導。特別是考慮到安全概念的日益泛化，政府主導的“安全議題”范圍會逐漸擴大和深化。

第三，網(wǎng)絡(luò)空間對傳統(tǒng)國家間互動方式的沖擊主要體現(xiàn)在權(quán)力、地緣政治、戰(zhàn)略威懾、信息傳遞機制等不同方面；然而，源于虛擬特性的網(wǎng)絡(luò)空間仍然受到傳統(tǒng)現(xiàn)實空間的包圍和約束。例如，網(wǎng)絡(luò)空間模糊了地緣邊界，技術(shù)上歸因的難題導致威脅來源的難以確定，但事實上，確定威脅來源還往往可以通過網(wǎng)絡(luò)之外途徑實現(xiàn)（如美國政府對五名中國軍人網(wǎng)絡(luò)竊密的證據(jù)搜集方式）；非政府行為體固然有了相對的力量增長，網(wǎng)絡(luò)攻擊有可能會對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施帶來潛在的威脅，傳統(tǒng)的威懾路徑受到阻礙，但是仍然可以通過提高實施拒止和成本施加兩種威懾手段的能力加以實現(xiàn)，包括網(wǎng)絡(luò)和非網(wǎng)絡(luò)的兩種實現(xiàn)路徑。

第四，考慮到網(wǎng)絡(luò)空間治理的多元化、多層次和多主體，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的模式將是多利益相關(guān)方與多邊主義并行。其中，多利益相關(guān)方模式主要適用于低級政治議題，例如技術(shù)和社會公共政策；多邊主義模式則將適用于高級政治議題，例如不同層面的網(wǎng)絡(luò)安全問題。但是，這兩種模式也并非相互孤立，而是存在著一定程度的相互融合、相互促進。例如，即使在政府主導的網(wǎng)絡(luò)安全治理中，私營企業(yè)、行業(yè)組織和個人的參與和協(xié)作越發(fā)重要，不可或缺，網(wǎng)絡(luò)安全的維護必須要實現(xiàn)多方位的軍民融合；網(wǎng)絡(luò)空間經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定也需要私營企業(yè)更大的參與和建言獻策。

第五，網(wǎng)絡(luò)空間治理具有典型的跨域特征，需要諸多不同學科的知識和智慧聚合。網(wǎng)絡(luò)空間治理常常涵蓋眾多學科，例如信息學、法律、經(jīng)濟學、政治學、傳播學等社會科學以及信息通信等自然科學，并且具有典型的蝴蝶效應(yīng)，在某個區(qū)域的微小變化可以在其他領(lǐng)域引發(fā)顯著的后果。它一方面需要跨學科知識的共享，更需要跨學科人員的交流，在不同部門之間建立信息和協(xié)作機制；另一方面，也需要在制定某個領(lǐng)域的政策時，兼顧多項政策目標，在發(fā)展與安全目標之間尋求平衡。

最后，網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理與國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)治理之間的聯(lián)系日益緊密。外交作為內(nèi)政的延伸，中國參與網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的立場必然會受到國內(nèi)政策和理念的影響，而網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的形勢、趨勢和理念也會對國內(nèi)層面的治理產(chǎn)生倒逼，反過來帶動和影響國內(nèi)層面的治理績效。因此，研究網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的基礎(chǔ)性問題，目的既是為了使中國在網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理中獲得更大的發(fā)言權(quán)，也是為了更好的推動中國自身的網(wǎng)絡(luò)空間治理；網(wǎng)絡(luò)空間治理既要充分考慮政策在其他領(lǐng)域的外部性，也要在不同政策目標之間做出取舍，而決策的依據(jù)則是國家利益的分析框架。如此，內(nèi)外統(tǒng)籌的根本目的是為了服務(wù)于中國的國家利益，早日實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強國和“兩個一百年”的奮斗目標以及中華民族偉大復(fù)興的中國夢。