脫鉤改制背景下注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管

◇曹 瑩

我國(guó)全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)有800多家，大部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最初是由權(quán)威行政資源轉(zhuǎn)化而來或由政府主辦。在改革開放初期，帶有官方色彩的行業(yè)協(xié)會(huì)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮、促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展方面起到了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政府職能轉(zhuǎn)變、改革全面深化，官方主辦行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性、自治性與自律性不足的缺點(diǎn)逐步顯現(xiàn)，政企不分、管辦一體，在某種程度上限制了行業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步。2015年，《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》《關(guān)于做好全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)工作的通知》先后出臺(tái)，全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改制工作拉開序幕，截至2017年9月，152家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。

中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中注協(xié)”）成立于1988年11月，為財(cái)政部下屬事業(yè)單位，接受財(cái)政部黨組的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》規(guī)定，進(jìn)行會(huì)員注冊(cè)、繼續(xù)教育、行業(yè)監(jiān)督等工作。截至2016年12月31日，我國(guó)有會(huì)計(jì)師事務(wù)所8460家，其中，有40家證券期貨資格會(huì)計(jì)師事務(wù)所，獲準(zhǔn)從事H股企業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)地大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所11家。全行業(yè)從業(yè)人員超過30萬人，具有注冊(cè)會(huì)計(jì)師資質(zhì)的人員超過25萬人，服務(wù)于包括3000余家上市公司在內(nèi)的420萬家企業(yè)、行政事業(yè)單位，2016年度全行業(yè)業(yè)務(wù)收入超過700億元，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)在對(duì)外開放、企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、國(guó)有企業(yè)的改革、財(cái)稅改革和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮著不可替代的作用，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)能否健康有序發(fā)展，對(duì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

一、國(guó)外注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管情況

（一）英國(guó)

英國(guó)是最早提出注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度的國(guó)家，其注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管經(jīng)過不斷變革，日趨完善，英國(guó)有多個(gè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)組織，影響較大的有六個(gè)。在英國(guó)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職能是根據(jù)協(xié)會(huì)章程建立行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則，進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。鑒于英國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)多個(gè)協(xié)會(huì)共存的狀況，為了協(xié)調(diào)各協(xié)會(huì)關(guān)系，維護(hù)行業(yè)利益，六大會(huì)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)成立了一個(gè)共同體——咨詢委員會(huì)（CCAB），由其制定統(tǒng)一的審計(jì)準(zhǔn)則。除行業(yè)自律組織外，英國(guó)設(shè)置獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——財(cái)務(wù)報(bào)告理事會(huì)（FRC），對(duì)事務(wù)所實(shí)施檢查，同時(shí)監(jiān)督職業(yè)團(tuán)體的自律運(yùn)作，確保注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的完整和合規(guī)，確保高質(zhì)量的公司財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，維護(hù)公眾利益。

（二）美國(guó)

美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度萌芽于20世紀(jì)20年代末，對(duì)全球的注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度起到了深遠(yuǎn)影響。美國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)主要有兩個(gè)，一是美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA），二是執(zhí)業(yè)所在地的州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。受美國(guó)的行政體制影響，他們是相互獨(dú)立的兩個(gè)協(xié)會(huì)，但是會(huì)進(jìn)行協(xié)作，兩個(gè)協(xié)會(huì)職能基本相同，主要是制定行業(yè)準(zhǔn)則、完善法律法規(guī)、進(jìn)行會(huì)計(jì)師事務(wù)所的同業(yè)互查，對(duì)非上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行三年一次的同業(yè)復(fù)核，開展后續(xù)教育和培訓(xùn)等，當(dāng)然AICPA在拓展全球業(yè)務(wù)、提供資源信息、對(duì)外交流方面略有側(cè)重。安然事件爆發(fā)后，美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)行業(yè)監(jiān)管的重視，終結(jié)了自律監(jiān)管模式，于2002年美國(guó)參眾兩院批準(zhǔn)成立公司監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB），由其實(shí)施對(duì)上市公司和從事上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管及懲戒，一個(gè)新的資本監(jiān)管時(shí)代到來。

（三）加拿大

加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（CPA Canada）是加拿大行業(yè)自律組織，加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則，研究新興業(yè)務(wù)，發(fā)布技術(shù)指引，致力于維護(hù)公眾利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。值得一提的是加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)具有獨(dú)特于其他世界會(huì)計(jì)團(tuán)體的地方，即加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是唯一擁有自己教育部門的團(tuán)體，其更重視會(huì)計(jì)師的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)。2002年，加拿大公眾責(zé)任委員會(huì)（CPAB）成立，作為獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，管理監(jiān)督為加拿大上市公司提供服務(wù)的大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所，中小所的業(yè)務(wù)檢查則由加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行，一般以三年為一個(gè)周期，全部事務(wù)所檢查完畢。加拿大特許專業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和加拿大公眾責(zé)任委員會(huì)（CPAB）共同構(gòu)成了加拿大的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體系。

（四）日本

日本注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)只有一個(gè)，即日本公認(rèn)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（JICPA），其作為日本會(huì)計(jì)行業(yè)的唯一自律組織，在各地設(shè)有分會(huì)。主要職責(zé)是制定審計(jì)準(zhǔn)則、培訓(xùn)會(huì)員、對(duì)事務(wù)所進(jìn)行行業(yè)檢查和質(zhì)量控制。安然事件同樣對(duì)日本注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)產(chǎn)生重大影響，政府更加認(rèn)識(shí)到監(jiān)管的重要性，以法律形式規(guī)定JICPA要接受金融廳（FSA）的法定監(jiān)管，主要是監(jiān)管其履行的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，同時(shí)有權(quán)對(duì)特定公司的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行檢查并對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行懲戒。日本行業(yè)監(jiān)管的變化特點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)行業(yè)監(jiān)管不是簡(jiǎn)單的全面加強(qiáng)監(jiān)管力度，而是針對(duì)不同領(lǐng)域，有松有緊，重點(diǎn)領(lǐng)域強(qiáng)化政府監(jiān)管，比如執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查、公司財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)等，而在某些領(lǐng)域放松政府監(jiān)管，如執(zhí)業(yè)資格考試等。

二、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)由財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)等多部門進(jìn)行行政監(jiān)管，由中注協(xié)進(jìn)行自律監(jiān)管。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)是行業(yè)自發(fā)的自律組織，但目前的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是隸屬于財(cái)政部的事業(yè)單位，各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置的地方協(xié)會(huì)，雖然接受中注協(xié)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但是省級(jí)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)工作同樣屬于省級(jí)財(cái)政部門。

2013年，十八屆三中全會(huì)針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，明確提出要限期實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)也逐步開始進(jìn)行脫鉤改制。全國(guó)目前共有省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)32家，27家會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依舊隸屬于當(dāng)?shù)刎?cái)政部門。深圳，海南、黑龍江、遼寧和山東等地協(xié)會(huì)和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門脫離，成為社會(huì)團(tuán)體，按照《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行注冊(cè)、監(jiān)管、考試、培訓(xùn)等各項(xiàng)工作。內(nèi)蒙古、湖北、山西、湖南注協(xié)正在籌備從當(dāng)?shù)刎?cái)政部門脫鉤工作，深圳注協(xié)從成立之初即為社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)。山東、海南、深圳、黑龍江、遼寧注協(xié)從財(cái)政部門脫鉤時(shí)，原工作人員可自由選擇是否繼續(xù)留在行政事業(yè)體制內(nèi)。其中，海南、黑龍江、遼寧注協(xié)從財(cái)政部門脫鉤之后，繼續(xù)履行其職能，監(jiān)督管理職能沒有發(fā)生根本性變化。這點(diǎn)山東注協(xié)尤為不同，其脫鉤改制更為徹底。在山東省，財(cái)政廳會(huì)計(jì)處負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的成立審批，財(cái)政廳下設(shè)辦事處對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量進(jìn)行檢查，財(cái)政廳內(nèi)部成立了注冊(cè)會(huì)計(jì)師和資產(chǎn)評(píng)估師指導(dǎo)中心，對(duì)協(xié)會(huì)章程和工作人員進(jìn)行備案管理，監(jiān)督指導(dǎo)協(xié)會(huì)的工作。山東注協(xié)在職能、人事、財(cái)務(wù)等方面與行政主管機(jī)關(guān)山東省財(cái)政廳徹底分離，體制改革已于2014年12月完成。

三、啟示和建議

（一）理順行業(yè)監(jiān)管體系。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改制是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)，當(dāng)前注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)最迫切的任務(wù)是在行業(yè)改革之際，理順行業(yè)監(jiān)管體制，明確政府各部門職責(zé)和行業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)，避免重復(fù)檢查，可參照國(guó)外注冊(cè)會(huì)計(jì)行業(yè)監(jiān)管模式。政府和協(xié)會(huì)在監(jiān)管層次上各有側(cè)重，政府主要是出臺(tái)統(tǒng)一的審計(jì)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范，對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)事務(wù)所進(jìn)行周期性檢查，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格懲戒。行業(yè)協(xié)會(huì)則是充分發(fā)揮自律作用，反映行業(yè)訴求、規(guī)范事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。對(duì)于政府職能部門未涉及的監(jiān)管領(lǐng)域，由行業(yè)協(xié)會(huì)予以監(jiān)管以補(bǔ)充政府職能部門監(jiān)管漏洞。行政監(jiān)管與行業(yè)自律密切配合，建立全覆蓋的行業(yè)監(jiān)管體系，為加快發(fā)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)創(chuàng)造更加良好的監(jiān)管環(huán)境。

（二）加強(qiáng)協(xié)會(huì)自身建設(shè)。協(xié)會(huì)是政府和行業(yè)溝通的橋梁，在促進(jìn)、服務(wù)行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，在脫鉤改制新形勢(shì)下更應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，服務(wù)好行業(yè)發(fā)展。應(yīng)不斷完善各項(xiàng)工作制度，建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以提高工作效率。加強(qiáng)會(huì)員服務(wù)，公開辦事流程，了解行業(yè)動(dòng)態(tài)，及時(shí)進(jìn)行知識(shí)更新，鼓勵(lì)工作人員考取注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書，吸收具有事務(wù)所工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人員，以提高行業(yè)服務(wù)和管理水平。引導(dǎo)行業(yè)依法競(jìng)爭(zhēng)，事務(wù)所合規(guī)審計(jì)，以充分發(fā)揮其在市場(chǎng)監(jiān)管中的自律作用。幫助事務(wù)所探索新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提升服務(wù)質(zhì)量，以促進(jìn)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)。邀請(qǐng)專家學(xué)者和行業(yè)資深從業(yè)者對(duì)《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》提出修改意見，對(duì)不符合現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的法律條文予以修改或者廢止。做好法律文件的銜接、配套，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到依法監(jiān)管，依法處罰。同時(shí)完善相關(guān)行業(yè)規(guī)范細(xì)則，做到業(yè)務(wù)范圍全覆蓋。

（四）提高事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的誠(chéng)信對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)信用體系至關(guān)重要，直接影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序，誠(chéng)信也是事務(wù)所安身立命之本。事務(wù)所應(yīng)高度重視風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，將質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于項(xiàng)目全過程，確保出具的審計(jì)報(bào)告合法合規(guī)。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，持續(xù)提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水平，敦促注冊(cè)會(huì)計(jì)師嚴(yán)格遵循執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，恪守獨(dú)立、客觀、公正的原則。同時(shí)事務(wù)所應(yīng)重視企業(yè)文化建設(shè)，積極履行社會(huì)責(zé)任，弘揚(yáng)主旋律，傳播正能量，激發(fā)創(chuàng)業(yè)精神，提升品牌力，促進(jìn)行業(yè)又好又快發(fā)展。

[1]宋曉清.全面深化改革時(shí)代政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的重構(gòu)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014（05）.

[2]張健.我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)質(zhì)量控制體系研究[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[3]胡耘通.中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的模式考量與制度選擇[J].會(huì)計(jì)之友，2013（14）.

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