檢察機關提起民事公益訴訟的程序完善與路徑設計

潘 玲

（濟南市高新區(qū)人民檢察院，濟南 250099）

檢察機關作為國家法律監(jiān)督部門，對維護社會公共利益具有不可替代的作用，加快構建并逐步完善檢察機關提起民事公益訴訟程序具有客觀必要性。從2015年起，我國開始在各地陸續(xù)開展檢察機關提起公益訴訟的試點工作。《民事訴訟法》的修改，在立法上首次明確賦予檢察機關民事公益訴權，其不僅具有重要的現實價值，更具有重要的理論意義。但是，此次法律修改僅對檢察機關提起公益訴訟的受案范圍和訴前程序做了原則性規(guī)定，具體實施細則、權利內容等并未涉及，導致在司法實踐中檢察機關提起民事公益訴訟程序仍存在需要改進的空間。鑒此，有必要總結并提煉檢察機關提起民事公益訴訟存在的問題，結合試點工作實踐和典型案例以及國內外司法實踐和立法現狀，對完善我國檢察機關參與民事公益訴訟程序提出改進建議。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的理論與實踐

（一）公益訴訟及民事公益訴訟的源起與演變

公益訴訟最早源自古羅馬的法律制度。除法律特別規(guī)定外，任何公民都可以提起訴訟。與現代國家授予有關機關和組織公益訴權的做法不同，古羅馬的公益訴權主體因國家機構的設置和職能所限，無法全面通過訴訟方式保護公共利益，故授權市民作為原告提起公益訴訟。近代公益訴訟的發(fā)展始于20世紀60年代，起初是為了保護消費者、有色人種、未成年人等特殊弱勢群體的利益而引起的保護公共利益的訴訟。隨著社會經濟形式的快速發(fā)展，人們越來越認識到公力救濟的重要性，司法程序成為維護社會公平正義的最后一道防線。因此，在贏得了公眾的信任和肯定的基礎上，公益訴訟得到了全面快速的發(fā)展。

民事公益訴訟是由艾布拉姆.蔡斯（Abram Chayes）較早提出的，他認為在一些訴訟中法官并不是按照私法原則來裁決個人之間矛盾，而是處理因某些公共項目實施產生的侵權，以此保護相關法律或憲法規(guī)定中的公共政策。［1］由于原有的刑事懲戒和行政處罰都具有不可避免的局限性，導致難以有效地實現對公共利益的保護，因此探尋新的司法救濟機制成為公益訴訟發(fā)展的主要問題，我國的民事公益訴訟制度也在此背景下應運而生。［2］

目前，民事公益訴訟主體是法律授權的機關和有關組織，其法學基礎來源于信托理論。訴訟信托以公共信托理論為基礎，當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產不受侵害。［3］從宏觀的角度分析，其實是權力的上交和下放的過程，從前是政府職能不能完全履行時，授予市民公益訴權，現在則是私力救濟不能滿足時，授予公權力機關公益訴訟主體資格。

（二）我國檢察機關提起民事公益訴訟的立法實踐

《民事訴訟法》修改之前，我國關于檢察機關提起民事公益訴訟的規(guī)定散見于各類規(guī)范性文件中。2015年7月，第十二屆全國人大常委會授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內蒙古、吉林等十三個省、自治區(qū)、直轄市。同時，印發(fā)《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。該方案中對民事公益訴訟的案件范圍、檢察機關的訴訟身份、訴前程序、訴訟條件、訴訟請求、先行報批、訴訟費用及法律適用等作了原則性的規(guī)定。隨后，各試點省市針對檢察機關提起民事公益訴訟的內容又陸續(xù)做了更詳細的規(guī)定，如廣東省出臺了《廣東省檢察機關提起公益訴訟試點工作實施方案》等。2015年12月，最高檢出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，進一步明確了檢察機關提起民事公益訴訟的具體事宜，包括訴訟管轄、起訴范圍、訴前程序、調查核實等。2017年6月，修訂后的《民事訴訟法》提出，人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領域，在滿足一定前提條件下，可以向人民法院提起訴訟，或者支持其他機關或者組織起訴。這是法律首次明確賦予檢察機關享有民事公益訴權，標志著檢察機關提起民事公益訴訟在全國范圍內的普遍推行，是社會對檢察機關公益訴訟代表人身份的認可。［4］2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》［5］（以下簡稱《解釋》）發(fā)布，《解釋》通過總結提煉試點期間的實踐經驗，對既符合民事訴訟基本原則，又符合檢察職能和審判職能特點的部分內容作出了具體規(guī)定，［6］為檢察機關深入開展公益訴訟鋪平了道路，同時也為下一步繼續(xù)完善公益訴訟相關立法打下了基礎。

（三）我國檢察機關提起民事公益訴訟的司法實踐

由于社會生活中侵權行為的多樣性和侵權內容的復雜性，法律要保證穩(wěn)定性也要兼顧靈活性。公益訴訟試點先從實踐出發(fā)，待司法實踐確保可行性和必要性之后再修改法律，既可以滿足實踐需求，又可以符合法律邏輯。因此，我國公益訴訟首先從司法實踐中做起，由法院判例推進發(fā)展。［7］根據最高人民檢察院公布信息可知，截至2017年5月，各試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。其中，人民法院判決結案222件，全部支持檢察機關的訴訟請求。從案件的內容分布狀態(tài)來看，辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件5579件、食品藥品安全領域案件62件、國有資產保護領域案件1387件、國有土地使用權出讓領域案件858件。［8］試點期間，各級檢察機關積極發(fā)揮適格主體的優(yōu)越性，依法及時向人民法院提起訴訟，增強公共利益保護剛性，取得了顯著成效。

（四）檢察機關提起民事公益訴訟制度的研究梳理

伴隨我國檢察機關參與民事公益訴訟立法實踐和司法實踐的推進，近年來學術理論界也開始關注該問題，有關檢察機關參與民事公益訴訟方面的研究著述日漸增多。簡要梳理這方面的研究成果，對于進一步完善我國的檢察機關參與民事公益訴訟制度機制具有重要的參考借鑒意義。

民事公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織或個人的授權根據法律規(guī)定，對國家和社會公共利益的民事違法行為向人民法院提起訴訟，通過法院的司法程序追究違法行為人的法律責任，并捍衛(wèi)和保護國家和社會公共利益的訴訟。［9］檢察機關提起民事公益訴訟面臨的主要阻力在于當事人適格理論。所謂當事人適格是指當事人對于作為訴訟標的的特定的權利或法律關系可以實施訴訟并請求本案判決的資格。［10］但是，在民事訴訟中并非只有法律關系主體才能成為適格當事人，法律關系主體以外的人也可以作為適格當事人，這是實體法對當事人適格理論適用范圍予以擴大解釋的結果。［11］通過訴訟上的法定或者約定授權，第三人可以取得糾紛管理權為他人但以自己名義提起訴訟和進行訴訟，成為訴訟當事人。［12］國民也可以將自己的一部分訴權托付給國家，這就是訴訟信托。訴訟信托以公共信托理論為基礎，當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產不受侵害。［3］

檢察機關在提起訴訟的過程中可在一定范圍內行使調查取證權，這在一定程度上抵消了由于信息不對稱所帶來的證據弱化效應，在訴訟收益方面可以獲得一定提升。［13］因此，有學者認為可以借鑒美國檢察官以“民事調查令”的形式向一般公眾收集與案件有關的證據，但是該民事調查權應嚴格區(qū)別于刑事偵查權，不得采用強制性措施。［14］同時，檢察機關經過充分的調查取證、了解案情，以決定是否應當提起公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟后，可以提供必要的證據以揭示當事人行為的違法性及其對國家和社會公共利益的危害性。［15］而且，檢察機關應充分利用法律所賦予的民事訴訟中的調查手段，重點調查違法主體的違法情況、公共利益受損害的事實。［16］

檢察機關證據調查權的強制性應主要體現在法定的啟動程序、處理方式上，并不直接體現在監(jiān)督手段上。民事法律監(jiān)督調查權遵循了民事訴訟一般規(guī)律，其與職務犯罪初查權、當事人舉證、紀檢監(jiān)察權在調查目的、手段、范圍等方面存在明顯不同。［17］同樣，在民事檢查監(jiān)督程序中，檢察機關一般不能以強制手段調查取證。強制方式之適用僅限于審判人員在設立案件時有“貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判”等行為。［18］

在檢察機關處分權方面，美國、巴西等國都積極推行非對抗式的合意糾紛解決方式（ADR），以緩和公益保護與經濟增長之間的矛盾。如美國1999年的清潔空氣法案件。［19］同樣的，巴西檢察機關在民事公益訴松中，也可以與被告進行和解而達成協(xié)議。［20］我國民訴法解釋第289條對公益訴訟的和解進行了限制性規(guī)定，即和解協(xié)議必須經法院公告確認。同時，法院對該協(xié)議有職責進行審查。這種限制性規(guī)定正契合了公益訴訟所具有的表達利益訴求的目的，貫徹了公眾參與原則，保障了公眾監(jiān)督意愿，能夠充分保證和解協(xié)議的公益性。

關于檢察機關公益訴權與私益受害人訴權關系。就公益歸屬主體而言，盡管公益歸屬主體沒有親自參與訴訟過程，但由于公共利益的公共性和集合性的特征，導致公益訴訟的影響范圍己不單單是訴訟中的當事人。［21］因此，既判力的主觀范圍應包括訴訟擔當時的利益歸屬主體。檢察機關行使公益訴權在某種程度上可視為一種訴訟擔當，其作為隱匿的公益歸屬主體理應受該判決所約束。實務中，美國通過法律規(guī)定明確檢察機關提起訴訟的種類和范圍，以此將公益訴權控制在合理范圍內。檢察機關的公益訴權并不與普通受害人的私益訴權相沖突，私益受害人可提起侵權之訴。［22］另外，以公益訴權謀求私益訴權的結果在實務中面臨困難。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害糾紛的特點是影響范圍廣、受害人人數眾多，距離污染源近的地域受到損害的程度就高于離污染源遠的地域。私益受害人也是如此，不同地域的受害人所受到的侵害程度不同，自然享有不同的訴求和期望。從權利角度分析，公益訴權作為抽象的概念，是作為一個權利的整體由具體的公益代表人行使，而私益受害人的個體權利卻是實實在在的權利，也是數量確定的權利。［23］

二、檢察機關提起民事公益訴訟程序的主要問題及原因分析

（一）檢察機關調查核實權缺失

根據試點數據顯示，檢察機關民事公益訴訟線索942件，占比12.6%；訴前程序144件，占比2.76%；真正提起訴訟的案件只有71件，占起訴案件的10.87%。［24］其中，最終被提起民事公益訴訟的案件不足百件，原因主要在于檢察機關沒有收集到足夠的證據材料。以湖北省十堰市人民檢察院訴周克召侵害消費者權益公益訴訟一案來看，①該案中檢察機關所提供的證據均為刑事案件已采納證據，試點中的其他民事公益訴訟案件多有此共性。檢察機關所提起的民事公益訴訟，多數證據都是由刑訴部門先行甄別篩選固定后移交民行部門的，或者是在刑事案件審查中民行部門提前介入，借助刑事偵查手段收集和固定的。

究其原因，主要在于檢察機關調查取證權沒有得到依法保障?，F行立法中，僅規(guī)定檢察機關在履行抗訴或者檢察建議職責時可以調查取證，對于民事公益訴訟的調查取證權并未予以明確。雖然，2018年3月《解釋》）第6條［5］賦予檢察機關可以在辦理公益訴訟案件時調查收集證據材料的權利，使得檢法兩家對檢察機關在辦案過程中調查證據的合法性上達成了共識，有利于法院對檢察機關所調查證據效力的認定，但從法治體系構建和法制工作規(guī)范的角度來說，仍需進一步完善立法的相關規(guī)定。而且，該項調查核實權本身也存在不足。如《解釋》中雖然明確規(guī)定：人民檢察院調查收集證據材料時，有關行政機關及其他組織和公民應當配合。但是，卻沒有規(guī)定如被調查對象拒絕或妨礙檢察機關調查取證應當承擔何種不利后果，極易造成人民檢察院調查核實權的虛化。［25］又如最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》［26］（以下簡稱《實施辦法》）雖然規(guī)定了七種調查手段，目前主要采用的調查手段是調閱、復制相關行政執(zhí)法卷宗、詢問相關人員，由于各種原因其他幾種調查手段很少使用。特別是環(huán)境損害司法鑒定，由于其鑒定周期長、費用高、鑒定依據不易固定等問題，已經成為制約檢察機關提起訴訟的主要障礙。

（二）檢察機關處分權規(guī)則模糊

就實體權利的訴訟請求內容而言，檢察機關在民事公益訴訟中應可以自行決定具體的訴訟請求。例如，江蘇省常州市檢察院曾要求被告承擔消除危險、恢復原狀、賠償損失的法律責任，而湖北省十堰市檢察院則僅要求被告承擔消除危險、賠禮道歉的法律責任。同樣，就程序權利而言，檢察機關的處分權也發(fā)揮著重要的作用。例如，試點中檢察機關提起的934件公益訴訟案件中，有700余件是以調解、和解、撤訴等形式終結訴訟。

但是，檢察機關的處分權規(guī)則仍然較為模糊，《解釋》和《實施辦法》僅就和解權、調解權、撤訴權做出了部分規(guī)定，且因涉及民事訴訟而受到諸多限制。例如，對于和解權和調解權，人民法院必須先履行公告程序，并經審查和解協(xié)議或者調解協(xié)議內容不損害社會公共利益時，才可以出具調解書；對于撤訴權，檢察機關須在法庭辯論終結前申請撤訴，或者在法庭辯論終結后，人民檢察院的訴訟請求全部實現時，方可申請撤訴。由此可見，檢察機關作為民事公益訴訟原告與一般民事訴訟原告不同，并不享有完全處分權。

檢察機關的處分權規(guī)則在理論界也存在較大爭議。一種觀點是，檢察機關可以自由行使處分權，對于是否放棄或變更訴訟請求，是否以調解或和解等方式解決爭議糾紛可以自主決定，理由是上述處分行為是賦權性、公益性的，處分結果對于實體權利人具有純收益性。另一種觀點是，檢察機關不應享有完全的處分權，特別是調解、和解等涉及實體利益的權利，往往以犧牲部分權利為代價而達成，檢察機關作為公共利益的代表，而非最終結果的受益人，不宜擅自作出調解或和解等處分決定。

（三）檢察機關民事公益訴權與私益訴權關系復雜

從《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第288條可知，人民法院受理公益訴訟案件，并不影響同一侵害行為受害人另行提起民事訴訟。其立法原理在于，從權利基礎、訴訟請求，到訴訟目的、功能價值等方面，公益訴訟與私益訴訟兩者間缺乏現實一致性，故檢察機關民事公益訴權與受害人民事私益訴權間處于相互平行關系。但是，由于侵害事實的同一性、侵害對象的重疊性、補償方法的關聯(lián)性，導致對諸多問題難以界定清楚。例如，民事公益訴訟的判決對民事私益判決是否具有拘束力？兩者基于相同侵害事實是否能夠提起相同訴訟請求？上述規(guī)定是否有違一事不再理的審判原則？等等。實踐中，不同地區(qū)人民法院對此也有不同認識。例如，湖北省十堰市公益訴訟案件中，鄖西縣人民法院就通過確認近三年來未受理公民個人及其他組織起訴周克召銷售不符合安全標準食品的案件，來認定十堰市檢察院有資格提起民事公益訴訟。由此可見，該法院在一定程度上仍然認為沒有同類私益訴訟是受理民事公益訴訟的前置條件。與之相反的是，試點案例中廣州市法院和常州市法院則沒有對檢察機關提起民事公益訴訟設置過多前置條件。

對此問題理論界也有兩種觀點，一種認為公益訴訟的利益歸屬主體是檢察機關和所有不特定的公眾，故公益訴訟判決結果對私益受害人仍然具有既判力，此稱為強制合并論；另一種認為私益受害人不屬于公益訴訟的訴訟主體，從權力義務對等角度來說，公益判決對私益受害人應不具有既判力，此稱為混合并存論。［27］

三、完善檢察機關提起民事公益訴訟的具體路徑

（一）明確檢察機關調查核實權規(guī)則

一是依法授予檢察機關調查核實權。作為實現民事公益訴權的重要手段之一，調查核實權應經法律授權予檢察機關，且保證其享有更高層面的調查權。同時，明確被調查對象不予配合的法律責任，配置適當的強制手段，使其有別于一般的請求權意義的當事人權利，但較之刑事公訴、刑事偵查中的調查權力剛性相對較弱。應依法規(guī)定，檢察機關在調查取證時，若被調查對象拒絕或妨礙調查核實的，檢察機關可以向其上級部門提出檢察建議，責令糾正，若仍不予配合甚至構成犯罪的，可以將其移送有關機關處理。另外，在特殊情況下為避免公共利益遭受更大損害，建議立法明確由承辦案件的員額檢察官提出申請，報經縣（市、區(qū)）級以上檢察長審核批準，對侵害公共利益的當事人，可以采取查封財產或暫停經營等強制措施。

二是明確鑒定費用的負擔規(guī)則。對于人民法院認定被告有檢察機關所訴危害公共利益行為的，應由被告負擔鑒定勘驗費用，除此之外費用應由檢察機關負擔。鑒定費用可由相關機構根據實際情況草擬指導價格，由檢察機關先行墊付再向被告人追償。另外，為減輕國家財政負擔，也可以從被告人的罰款中按比例提取部分經費建立專項基金，用于支付其他民事公益訴訟案件調查取證的相關費用。

三是確認專家證人意見的證據效力。試點期間，檢察機關主要采取聘請專家證人出庭提出意見或者出具專家意見書的方式，確認污染損害金額、修復費用等技術性問題。（2）但是，專家證人意見不是我國法定證據形式，僅是在當事人提交其他證據的同時，對案件待證事實的輔證。（3）因此，專家證人意見效力必須在法律中予以明確。建議由人民法院認可的行業(yè)主管部門牽頭組建相關領域專家?guī)?，庭審中如果雙方當事人所聘請專家證人意見不同，或者一方當事人對另一方當事人的專家證人意見有異議，法庭可以隨機指定行業(yè)主管部門專家?guī)鞂＜易C人出庭出具意見，專家證人不得拒絕出庭，由法官根據公益損害情況和上述專家證人意見作出最終判斷。

（二）明確檢察機關處分權規(guī)則

在設置檢察機關處分權規(guī)則時，應充分考慮其公共利益代表人和利益歸屬主體不一致的特殊性，對其處分權進行一定程度的限制和規(guī)范。一般來說訴訟啟動程序、申請回避等處分權與普通原告相同，而對放棄、變更訴訟請求，與被告調解，和解或撤訴等處分權，需以不損害國家利益和公共利益為限，秉持謹慎態(tài)度。

一是放棄、變更訴訟請求。檢察機關不能完全按照私益訴訟中當事人意思自治的原則處理民事公益訴訟請求，而應秉持公正原則加以處分。具體來說，停止侵害、排除妨礙、消除危險等訴訟請求，是民事公益訴訟案件首先需要解決的問題，原則上不能放棄或變更。如案件線索系經行政機關處理或刑事審判后移交的，不需另行主張“停止侵害”的訴訟請求。對于恢復原狀的訴求，如果因為客觀原因不能達到訴訟目的，可以對訴求進行變更尋求更合適的替代方案。（4）至于損害賠償，如果訴訟過程中出現新情況，造成新的損失或者之前確定的損失數額發(fā)生變化，檢察機關則可在法庭辯論終結前變更損失賠償的數額。

二是調解。調解不是檢察機關對公共利益的實體處分，而是在法院的主持下雙方就相關訴訟事宜達成調解協(xié)議的一種糾紛解決方式。調解的實現往往意味著雙方當事人在實體權益方面的妥協(xié)和讓步，［28］可能導致檢察機關在追求司法效率的同時損害部分公眾利益。因此應對檢察機關的調解進行適當限制，確保檢察機關只能在如何實現公共利益救濟和保護的空間內進行談判和處理。［27］

一方面，限制調解時間。檢察機關與被告必須在開庭審理舉證質證完畢后才可啟動調解程序，［29］且不能適用審前調解程序。另一方面，嚴格把握調解范圍。一般只針對被告的賠償數額、履行時間或方式進行調解，不能隨意減輕被告應承擔的責任，對直接關系公共利益的調解內容可以適當改變但不能完全放棄。同時，設置針對調解協(xié)議中問題的異議程序，保障社會公眾及相關機關對調解協(xié)議的監(jiān)督效果。

三是和解。對于公共利益的保護一般具有緊迫性的特點，從訴訟經濟角度講，和解制度有助于盡快消除損害造成的不利影響，降低侵權行為對公共利益造成的損失。但是，和解制度也應嚴格限制時間和內容，應嚴格禁止檢察機關與被告人在民事訴訟前進行和解，且和解前被告必須停止并糾正具體違法行為。另外，涉及重大公共利益問題的案件和解，須報經縣（市、區(qū)）以上檢察機關審核批準，必要時可以履行聽證程序，廣泛征求行政機關和專家意見，確保和解協(xié)議沒有損害公共利益。

四是撤訴。出于當事人的意思自治原則，檢察機關作為程序意義上的公益訴訟人，可以針對具體的案件事實作出撤訴的決定。（5）對此項規(guī)定應予以細化。一方面，對事實清楚，證據確鑿，明顯違反法律，侵害公共利益的案件不允許撤訴，［30］但如撤訴是因起訴錯誤或證據不足等原因則應允許撤訴。另一方面，在上述規(guī)定中補充“撤訴不損害社會公共利益”的附加條件，在同時具備“訴訟請求全部實現”和“撤訴不損害公共利益”兩個條件時，檢察機關才能撤回起訴。

（三）檢察機關民事公益訴權與私益訴權的相互融合

一是審理程序中的銜接問題?，F有法律已經確立公益訴訟與私益訴訟相互獨立的運行模式，但仍然可能存在多頭訴訟和重復舉證問題。因此，建議賦予私益訴訟當事人申請中止審理的權利。同時，為避免因公益訴訟審理時限長而導致還未起訴的私益訴訟當事人錯過訴訟時效，建議在檢察機關提起訴訟后，由法院對該訴訟進行公告，與該案有關聯(lián)的私益訴訟當事人可進行權利登記，登記人可視為于權利登記日起即提起私益訴訟，且該程序處于中止狀態(tài)。

二是公益訴訟判決既判力的問題，可以借鑒“爭點效理論”（6）。首先是判決的事實效力。公益訴訟案件判決對事件的事實認定對同一事件引發(fā)的后訴有證明效力，后訴的當事人無需就侵害事件的違法性進行證明，只需要援引公益訴訟的判決即可。［31］因此，公益訴訟的結果應當成為私益訴訟賴以進行的事實起點和法律起點，在公益訴訟中所出現的事實和證據以及法院的相關認定，對私益訴訟的進行具有證據上、事實上和法律上的拘束力。其次是判決的約束力。根據判決效力的相對性原則，判決效力僅就訴訟中雙方當事人具有約束力，對訴訟外第三人沒有約束力，［32］當且僅當判決結果與第三人存在實體上的利害關系時，判決效力才擴張到第三人。檢察機關提起訴訟案件一般應不存在判決效力的擴張，否則有可能造成與該公益侵權案件相關私益受害人不能再提起訴訟。但是，由于公益訴訟案件中的被告在訴訟中已經充分行使了程序性權利，所以當公益訴訟生效裁判中所作的認定有利于私益受害人時，應當允許其在私益訴訟中直接適用。

三是公益訴訟與私益訴訟的融合方式。為簡化審判流程、節(jié)約訴訟資源，建議對兩類訴訟進行適當合并，將其融合到同一個訴訟程序中一并審理。由于現行法律未賦予個人提起公益訴訟的權利，故目前兩者融合應僅限于私益訴訟受害人的訴訟實施權轉移到公益訴訟中去。具體可以采取以下兩種融合方式。

1.意定訴訟信托方式。（7）為提高訴訟效率，檢察機關可以與私益受害人在訴前就訴權的行使主體和行使方式達成協(xié)議，將檢察機關的不作為請求權、撤銷請求權等公益訴求和私益受害人的損害賠償權等私益訴求融合在一起，由檢察機關在公益訴訟中代表私益受害人提起損害賠償。這樣不僅可以避免眾多私益受害人的訴累和訴訟支出，還可以強化檢察機關民事公益訴訟對大規(guī)模侵權行為的預防功能和威懾效果。［27］司法實踐中已有檢察機關作出嘗試，并取得了較好的司法效果，如浙江首例環(huán)境公益訴訟案中，對被告平湖市綠誼公司的違法傾倒行為，周邊居民經與檢察機關協(xié)商，將其訴訟實施權移轉給平湖市檢察院，由平湖市檢察院在提起的民事公益訴訟中代其履行損害賠償權。

2.訴訟的強制合作方式。在這種模式下，私益訴訟受害人保留其實體權利，與檢察機關以共同訴訟人的身份一起行使訴權，這是一種非必要的共同訴訟。［33］訴訟中，訴訟當事人的訴訟目的和訴訟請求各不相同，不能相互代替，主要是基于訴訟經濟的目的而合并審理。私益受害人的處分權絲毫不受檢察機關的影響，但可以借助檢察機關提起民事公益訴訟的優(yōu)勢，有效解決其在證據收集方面的困難，提高檢察機關和受害人勝訴的可能。具體可以參考刑事附帶民事訴訟制度的相關規(guī)定，探索建立新的私益訴訟與民事公益訴訟結合的模式。

注釋：

（1）本案例摘自《中國裁判文書網》，案號：（2016）鄂03民初118號，湖北省十堰市中級人民法院，2017年3月28日。

（2）例如，徐州市人民檢察院訴鴻順造紙有限公司污染環(huán)境案、泰州市人民檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴常隆農化等企業(yè)違法處置廢酸污染水體案中，檢察機關都向法院提交了專家證人意見，法院也對專家證人意見認可并采納。

（3）《民事訴訟法》第七十九條和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件使用法律若干問題的解釋》第十五條規(guī)定。

（4）《最高人民法院關于環(huán)境公益訴訟解釋》第20條，原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法修復的，可以準許采用替代性修復方式。

（5）《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規(guī)定：在民事公益訴訟審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現的，可以撤回起訴。

（6）日本學者新堂幸司指出，在前訴中被雙方當事人作為主要爭點予以爭執(zhí)，而且法院也對該爭點進行了審理并作出判斷，當同一爭點作為主要的先決問題出現在其他后訴請求的審理中時，前訴法院對于該爭點做出的判斷將產生通用力，這種通用力就是所謂的“爭點效”。

（7）訴訟信托可分為法定訴訟信托與意定訴訟信托，前者依據法律的明確規(guī)定而直接成立訴訟信托關系，后者則需要委托人與受托人之間意思表示一致才能達成訴訟信托關系。參見趙磊：《信托受托人的角色定位及其制度實現》，《中國法學》2013年第4期。